食品安全全程追溯制度探析

朱利莎

(重慶電訊職業學院，重慶 402247)

每一次食品安全事件被曝光，都會引起民心動蕩、輿論譴責，甚至出現更嚴重的社會不良效應。我國近年來發生了多起涉及范圍廣、危害性嚴重的食品安全事故，經過這些事件的沉淀，食品安全問題不僅成為最尖銳敏感的社會話題，更成為消費者最迫切維護的一項權益。然而我國食品監管方面的缺失以及監管制度的不合理，導致食品安全問題和矛盾依然突出。2015年我國修訂《食品安全法》后，首次以法律形式確立食品安全全程追溯制度，以期對食品安全問題有所改善。

1 食品安全全程追溯制度的主要內容

1.1 食品安全全程追溯制度的定義

食品安全全程追溯制度(以下統稱為食品追溯制度)是通過對食品生產、加工以及銷售等一系列供應鏈中所有可能影響食品安全的信息進行詳細、真實的記錄和保存，并向消費者公開的制度。主要由生產經營記錄制度、包裝與標識制度、編碼與查詢制度、消費者通報等制度構建成食品安全全程追溯制度體系[1]。

也有歐盟學者指出，“食品安全追溯體系”是“旨在加強食品安全信息傳遞、控制食源性疾病危害、保障消費者利益的食品安全信息記錄體系”[2]，由此看出，歐盟國家對食品安全追溯體系的構建，側重于保障消費者的食品安全，利用該種制度在食品監管方面的優越性，達到對食源性疾病的控制，在食品安全問題上以預防和一般性保障為主。

美國學者Elise Golan認為“食品可追溯體系”是一種“在整個供應鏈體系中跟蹤某產品或產品特性的記錄體系”。可見美國對食品追溯制度精準解讀為一種追蹤記錄體系[3]。

從歐美國家對食品追溯制度的定義中總結出，食品追溯制度是一種追蹤記錄體系，該體系主要用來追蹤定位每件食品的上游供應鏈信息以及下游的銷售流轉信息，且所有信息都公開透明，目的是每件食品來源可查，去向可尋，出現食品安全問題可追蹤到責任承擔者，同時也可提升食品生產、銷售企業的自我監管能力，最主要的是保障消費者的合法權益。

1.2 食品安全全程追溯制度的分類

根據追溯的企業數量劃分，食品追溯制度可分為內部追溯和外部追溯。對一個食品廠商內部的生產作業的追溯稱為“內部追溯”；將食品供應鏈上參與的所有原材料的購買、生產、加工、包裝、存儲、運輸以及銷售等信息的記錄進行的追溯稱為“外部追溯”。外部追溯是由多個內部追溯組合而成。

根據追溯目的不同，食品追溯制度可分為追蹤和溯源。追蹤是指對食品銷售之后的流轉信息的查詢，目的是召回或者控制食源性疾病的擴散；溯源是指對食品銷售前的供應鏈上的信息查詢，目的是追查引起食品安全問題的環節，以便迅速和準確地問責。

根據法律對食品追溯制度的通用性，食品追溯制度可分為自愿追溯制度與強制追溯制度。我國《食品安全法》對該制度抱鼓勵實施的態度，而歐盟國家針對某些特定食品實施強制性追溯制度。

2 食品安全全程追溯制度的起源、發展

2.1 食品追溯制度的起源

食品追溯制度起源于歐洲，20世紀80年代英國發生了第一起瘋牛病，為了追查瘋牛病的起因，英國執政者提出了追溯制度。幾年后相繼爆發了第二次瘋牛病，從而一些歐洲國家開始在食品安全領域初步建立起追溯體系和制度。歐洲各國對食品安全的重視體現于追溯制度的建立，他們作為提出和倡導這一制度的先驅，對此制度的建立和運用持絕對態度，做出強制性追溯的法律規定。特別是2000年頒布的《食品安全白皮書》以及2002年生效的《食品基本法》，這兩部法律為食品追溯制度的形成和確立奠定了法律基礎，隨后又出臺了一系列食品監管方面的法律與之配套。

2.2 食品追溯制度在各國的發展

自歐盟國家在法律法規中確立了食品追溯制度以及配套措施后，2003年日本出臺了《食品安全基本法》，表明政府要建立一套保證食品“從田間到餐桌”全過程的食品質量安全控制系統，并將可安全追溯體系通過分銷途徑延伸到不同類別的食品追溯，對食品追溯的基本要求和注意事項進行統一規定，該部法律已經過兩次修改和完善。2003年6月日本建立牛肉的追溯制度，規定每頭肉牛從出生就建立一個10位數的編碼對其進行信息識別，并將這些電子信息交由專門的部門管理，同時要求在公眾平臺可查詢。隨后又頒布了關于大米、貝類、魚類等食品的追溯制度，日本食品追溯制度經過不斷吸收新的食品追溯，得到逐步完善。

同時期美國的食品追溯制度也在其法律規定中得到確認和推廣，并要求企業必須建立產品可追溯制度[4]。美國食品藥品監督管理局作為食品監管機構，制定了多項配套法規，從而讓美國食品追溯制度能有效監管食品問題。2011年美國出臺的《食品安全現代化法案》作出對食品召回的規定，當食品安全出現問題時政府可以強制召回，且美國政府對食品召回的重視必然通過食品信息追溯來支撐；其次，美國食品相關的法律規定內容完備，食品追溯制度得到廣泛運用，且公眾參與度高；最后，在懲罰制度上美國食品安全法律嚴格規定相關懲處內容，加大懲罰力度。因此，美國食品追溯制度是在完備的法律體系中發展并走向成熟的。

歐盟國家的食品追溯制度從起源到后期的發展都保持慣有的高標準與嚴格執行體系。在基本法的指導下，歐盟議會和委員會先后頒發了多條具體實施辦法，涉及到動物飼養、動物制品的嚴格信息記錄，特別是牛類動物產品的追溯指南，對編碼和數據做了特殊要求；其次對魚類的生長和捕撈要進行詳細的標記，對蛋、禽、水果、蔬菜等的信息追溯也專門設了條例辦法來管理；在轉基因食品的包裝上要鮮明標注“轉基因”標識，還要對食品成分和添加劑等做詳細標識。總體來看，歐盟的食品追溯制度所涵蓋的食品種類繁多，規定的實施辦法詳細且具有操作性，嚴格監管食品供應鏈上信息記錄的真實性，并對這些信息做了規范、有效的管理。無論對企業或消費者，其追溯信息都能有效傳遞，另外，消費者對食品信息的獲取普遍具有較高的認知水平。眾所周知，如今的歐盟國家食品追溯體系成熟，食品質量得到全球消費者認可，2016年中國從德國進口液態奶的總和占中國液態奶進口總量的比重達35.40%[5]。

3 我國食品安全全程追溯制度的發展現狀

當下我國食品追溯制度的發展仍處在初步建立階段，雖然生活中條形碼、二維碼等防偽標識出現在食品包裝上已經屢見不鮮，但讓人嗤之以鼻的是其真實性和有效性，所以一些商家雖然使用了標識碼，卻在市場中未占優勢。目前我國食品追溯制度僅在部分發達地區進行試點，而因為地區的發展不平衡導致食品追溯信息難以統一管理和有效運用。其次我國食品追溯體系不完善，目前僅依靠第三方平臺實現數據整合和利用，只有極少數企業在使用，導致食品追溯無法全面覆蓋。基于前兩項弱點的存在，導致我國食品追溯體系發展緩慢，食品監管不到位，食品安全問題難解決等。

3.1 立法缺失

我國從20世紀90年代初就開始對食品安全追溯制度進行嘗試，推行食品安全信用碼、二維碼(包括產品生產加工信息、檢測合格信息等)和產品標簽信息碼的食品安全追溯制度[6]。起初沒有通過法律確認，我國食品追溯制度發展停滯不前，也未得到推廣和運用。直到2015年《食品安全法》通過第一次修改，食品安全追溯制度在我國才得到法律確認和進一步發展。然而還存在法律規定不足的問題，經過解讀“國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段建立食品安全追溯體系”的規定得到，當前我國食品追溯制度采用企業自愿性追溯，沒有同歐美國家在該制度發展初期時規定的強制性追溯同步，也未繼續出臺食品追溯制度的配套法規，因此當前只能通過市場機制的調控，實現少數企業活躍在食品追溯體系，絕大多數企業受到資金和自身發展的限制未開展。此外，現有法律對食品安全問題的亂象以及違法犯罪行為處罰力度不夠，食品生產商追求企業利潤最大化的同時往往容易忽略道德和法律底線，加之法律規定的處罰措施不嚴厲，對違法企業影響甚微，這些企業極易做出損害消費者利益的違法行為。以上都是導致我國食品追溯制度滯后的重要因素。

3.2 政府職能缺失

總結發達國家食品追溯制度的成功經驗，離不開一個獨立實施監管職能的執法部門。首先，現有的食品追溯體系中，由于數據鏈條上各方分別獨自占有，甚至出現防偽公司自身作弊風險，給數據的存儲和管理制造巨大的作假空間，食品供應鏈的上下游各環節難以建立有效的信任關系[7]。構建食品追溯體系的基礎性要求是確保信息的真實性，而離開政府相關部門的有效監管，就無法確保信息的真實性，構建該體系也變得意義全無。其次，食品信息的采集、管理、保存、交換、檢索等需要構建一個內容龐大的數據庫，從而供消費者查詢、企業自我管理、政府監管以及責任追蹤，顯然這樣的重任由第三方平臺管理是極不合理的。最后，政府的監管還體現在對食品生產商違法行為的懲罰和治理，食品追溯體系的重要功能之一就是責任的追蹤，如果對一些損害消費者利益的違法行為不進行重罰，責任的追蹤便無的放矢，也無法實現食品追溯體系的價值。因此食品監管部門要嚴格執法，配合司法部門完成食品問題責任追究，可以有效推動食品追溯體系的建立。

3.3 公眾參與缺失

消費者在食品追溯體系中扮演著重要角色。有關數據顯示，消費者對可追溯信息的需求程度、收入水平分別是影響可追溯乳品消費意愿及消費行為的最主要因素[8]。首先，食品追溯體系直接服務于消費者，問責目的也是保護消費者利益，建立食品追溯制度與消費者有著密切聯系。其次，確保食品安全、預防食源性疾病也是國家的責任，在消費者維權意識和食品安全風險意識低的情況下，政府應該提高人民群眾的法律意識和食品安全風險意識。我國發達地區消費者認知水平較高，對食品安全問題密切關注，經過一些食品企業違法問題的曝光后，對周邊的食品安全和政府監管都持存疑態度，而市場上只有少數食品是可追溯的，即使能得到消費者的信任，但標價令多數家庭望而卻步，因此我國食品追溯制度公眾參與度低，人們甚至不知道食品追溯體系的功能和價值，對食品安全的質疑有增無減，可見當前食品追溯制度并不能發揮其優勢，消費者長期的疑慮仍然存在，并會影響我國公民的幸福指數。

4 我國食品安全全程追溯制度的法律完善

食品安全追溯制度的建立和發展離不開完備的法律體系、監管部門嚴格的執法和公眾的積極參與。

4.1 加快食品追溯制度的立法

當前《食品安全法》已作出初步的立法規定，后續的立法工作或出臺配套法規，才能讓該制度在法律框架下有序運作起來。首先對于食品生產企業，在立法中應該要求其作出強制性追溯的規定。眾所周知，食品安全問題絕大多數以量化為前提，單次食用不符合生產標準的食品不會引起身體不適和損傷，但大多數食品會在日常飲食中反復食用，結果會對人體有慢性損傷，不易被發覺。正因為企業抱有上述淡化風險的心理因素，才會多次做出違法行為。加之執法部門的監管缺失和企業利潤的驅使，沒有強制性追溯制度的監管，企業難以痛下決心整改，因此企業的違法行為必須通過強制性食品追溯制度來監管。

其次，立法活動還需借助信息化手段詳細規定食品追溯體系全過程的實施規范。該體系的建立要求對食品供應鏈上所有生產制作以及包裝運輸的流程信息進行記錄，每一個環節的虛假信息錄入或人工失誤導致的數據錯誤都會破壞整個供應鏈信息的有效性和完整性；要對信息共享平臺進行統一管理，以便進行數據的保存和檢索；要保證數據之間的銜接和轉換順暢。而所有這些信息作為共享資源必須通過立法的完善來確保整個信息系統的安全。

最后，食品追溯制度的立法可以分門別類逐步完善，根據食品的來源和性質不同，對食品的追溯也應分類規制。例如動物制品需從養殖開始對活體進行編碼；農產品要從購買幼苗開始記錄生長和農藥使用等情況；乳制品要從區分奶源開始編碼等，各類食品需根據不同的制作要求和食用標準分別制定追溯流程。可以逐步去完成追溯體系的構建，根據不同食品為生活所需的強弱性去安排，先制定一種或兩種食品的追溯流程。例如，我國近年來嚴格監管嬰幼兒乳制品的生產過程，明確生產企業的食品安全追溯責任[9]，在乳制品行業率先開展食品追溯制度。2013年《國務院辦公廳轉發國家食品藥品監督管理總局等九部委關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》發布，各部門分工合作，先后出臺了多個法規及規范性文件，涉及嬰幼兒配方乳粉的監管監察、生產加工、銷售、追溯等多方面政策，這樣既可以讓消費者盡早體驗到食品追溯給生活帶來的安全感和科技感，又能為后續的立法活動提供可鑒之處。

4.2 加強執法力度

食品安全問題的重要性決定了食品監管的執法工作必須嚴格進行。執法不嚴會導致食品生產商有機可乘，同時大大削減了法律的威懾性，使得生產商違法成本低，違法操作成常態。加強執法力度一方面要求執法部門嚴格按照法律法規監管、約束食品生產商，提高執法效率，讓食品生產過程透明化，堅決抵制食品信息的造假和流程的違規操作，保證食品追溯體系的嚴謹性；另一方面要求執法部門嚴厲打擊違法犯罪行為，發現食品生產商有違法活動必須嚴格按照法律規定懲處，利用食品追溯體系將供應鏈的責任主體追蹤到位，加強行政執法能力，與司法機關共同打擊犯罪行為。

4.3 提高消費者的法律意識

我國食品安全問題一直困擾著廣大消費者，但消費者很少會用法律積極維權，一是維權難度高，難以找到責任主體；二是維權成本高，通過訴訟途徑維護自身利益耗時長且要有經濟支撐。食品追溯體系可以幫助消費者快速定位責任主體，索賠難度降低，且該體系的公開性與透明性使得企業加快自我管理的建設，消費者可以購買到放心的食品。因此提高消費者的法律意識，消費者積極參與、利用追溯體系維護自身權益，可以推動食品追溯體系的快速發展，從根本上解決消費者的食品安全問題和國家的食品監管難題。

5 結論

利用食品追溯制度對食品信息進行查詢是監管食品安全問題的有效手段，也是提高我國食品行業標準的一把利刃。我國食品追溯制度應該加快立法、出臺相關的配套法規并加強執法以及讓公眾積極參與才能得以發展和利用。