推進農業農村發展面臨的問題與解決對策*

孫萍萍

(山東師范大學，山東 濟南 250358)

我國社會主義現代化建設推進過程中，仍然存在著諸多制約農業農村發展的因素。首先，改革開放40年的發展，吸引了大量人、財、物向大型城市轉移，農村發展面臨著資源分配不足和勞動力流失的問題，其次，農民增收困難導致貧困問題和棄耕問題，最后，農村基層黨組織缺乏組織和領導能力，無法真正起到推動農業農村現代化發展的作用。促進農業農村優先發展，實現全體農民共同富裕是實現社會主義現代化的必然要求，因此，直面阻礙農業農村發展的問題，探索鄉村發展的新出路對于實現全面建成小康社會的第一個百年目標具有重要意義。

一、農業農村現代化發展面臨的問題

(一)農產品供給質量不高

農業農村發展的主要矛盾表現在糧食安全問題方面，就是農民受種植成本增加和農產品價格偏低等因素影響，主動放棄種植糧食作物，而在自己的口糧地上種植經濟作物，或者將土地承包出去進城務工。另一方面，各地方政府出于推進農村城鎮化建設的目的，大規模征收農業土地建廠建房，進行基礎設施建設，在促進本地區經濟發展的同時，達到改善農村與農民的面貌，實現農村城鎮化的目的。這些做法在全國各地區的大規模普及，也直接導致了糧食種植面積的大幅度減少。根據國家統計局對全國31個省(區、市)抽樣調查和農業生產經營單位的全面統計，2017年全國糧食播種面積為112220千公頃(168329萬畝)，比2016年減少815千公頃(1222萬畝)，下降0.7%。其中谷物播種面積92930千公頃(139395萬畝)，比2016年減少1464千公頃(2196萬畝)，下降1.6%。農業用地的大幅度減少直接導致了谷物產量的縮水：2017年全國糧食總產量61791萬噸(12358億斤)，比2016年增加166萬噸(33億斤)，增長0.3%。其中谷物產量56455萬噸(11291億斤)，比2016年減少83萬噸(17億斤)，減少0.1%②。

在這種情況下，為了減少農民棄耕農田、保障國家的糧食安全，政府加大了對農產品尤其是糧食作物的補貼力度，但是，一般來說糧食收購價格是由市場供求狀況形成的，通常是各類型的收購主體按照市場糧價自行收購，如果不能改變農產品效益低下的現狀而僅僅依靠政府運用經濟手段和政治手段對糧食作物的種植進行保護，從長遠看并不利于推動農業和農村的進一步發展。

(二)農村難脫貧、易返貧的問題延緩了農業農村現代化的進程

由于農村致貧情況復雜，導致精準扶貧政策在鄉村的實踐結果并不理想。影響精準扶貧實踐效果的首要因素就是扶貧的過程不夠精準。在貧困戶的認定階段，有的地區會出現“假貧困”“假脫貧”“不愿脫貧”等現象，在扶貧政策的實施階段，經常會存在扶貧資金被挪用或者使用過于死板的情況，也在一定程度上削弱了扶貧的實際效果，在扶貧的考核階段，一些扶貧干部不能對脫貧戶進行長期的追蹤觀察，甚至會出現懶于下基層調查的情況。其次，扶貧主體和扶貧對象的能力和思想覺悟有待提高。一些扶貧工作組不熟悉農村的實際情況，也缺乏下基層實際考察的熱情，導致扶貧工作過于敷衍和倉促，無法達到預計的效果，另一方面，有些貧困戶長期好吃懶做，思想落后，不但不積極改變自身貧困的狀況，反而抱有一種“國家不能眼看著我餓死”的心態，將扶貧資金用于賭博和其他用途，甚至一些扶貧的牲畜也很快吃掉。最后，要實現永久性脫貧，必然要增強貧困人口的自身發展能力，而現階段我們國家扶貧的資金主要來源于政府投入，并沒有動員社會力量和市場機制的加入，政府的一把抓容易導致扶貧效率不高和貧困人口的過度依賴，難以實現“真脫貧”“脫真貧”的目標。

(三)農村政治生態面臨主體性困境

有些基層干部“官本位”觀念較重，接人待物，一副“主人”的嘴臉，工作方法簡單粗暴，自以為是，以權代法，以權壓人；還有的干部受傳統體制的管理模式影響至深，形成一種“官大管四方”的思維定勢，對于放權于民不習慣、不放心，甚至想不通。當然也有一部分村民對于自己的“主人翁”地位以及基層干部“人民的公仆”的定位模糊不清，對民主和法制無所謂，習慣于聽“當官的”命令。還有一部分村民過分強調民主與自治，急于求成，超越農村政治生態的發展現狀，這都不能推進鄉村建設與農村治理的健康發展。

(四)基層群眾自治組織的自我發展能力不強

農村村委會的實際運作并不理想。一是因為農村的經濟發展能力較弱，對于村委會等基層自治組織運作的經濟支撐能力不強，缺乏實現自我管理、自我服務、自我發展的財力，也就使得許多致富新路和致富舉措得不到切實的有效的實施，也就實現不了農村科學民主的發展。二是因為村民自治組織自身能力不強。隨著社會整體流動性的增強，農村勞動力大量涌入城市，追求更好的發展機會與發展空間，也導致了農村精英的大量流失，村民自治的人力資源被掏空了③。大多數村民委員會的職務都是由農村里較為年長的人承擔，這些人往往文化水平不高，思想也較為保守和固執，在某些程度上，這些人缺乏足夠的行政執行能力和推動經濟創新發展的眼光。村民自治組織自身的能力素質不強，組織協調能力有限，不能滿足農村實現經濟發展與群眾自治的要求。在當前的社會轉型時期，農村社會日益分化，一方面，村民的思想走向多元化，村民自治的利益根基和思想根基失去了穩定的基礎。另一方面，農村社會也在市場經濟的發展沖擊下分化為多個利益主體，復雜的利益主體之間的利益沖突沖擊了原本牢固、一致的集體利益，也淡化了村民的集體意識。農民目前整體素質不高也是限制農村基層民主和社會治理發展的一個重要因素。

二、實現農業農村發展的對策

要實現農業農村的發展必須要抓住“鄉村振興”戰略的機遇，繼續落實脫貧攻堅任務，調整和優化農業結構，補齊農村發展短板，提高農民的生活水平和文化素質，構建鄉村治理新體系，實現農業現代化。

(一)推進農業生產的社會化進程

十九大報告強調要實施“鄉村振興”戰略，始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，首先要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，實現農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權流轉的格局，促進土地資源合理配置，使土地作為生產經營要素更加靈活高效率的流動起來。在“三權”分置制度下，發展新型農業經營主體和培育小農戶。區別于家庭聯產承包責任制度一家一戶進行農業種植的形式，新型農業經營主體致力于推進農業生產全過程的系統化社會化，多樣化的聯合適用于機械化大生產，有利于提高小農戶的機械化和組織化程度。機械化程度提高為農業綜合生產力的進一步發展增強了活力：農作物的大規模種植使得農機的大規模使用成為可能，在播種、灌溉、噴灑農藥、收割、晾曬以及儲藏或糶賣等方面農機化程度提高，可以顯著提高生產效率，提高農作物產量，降低人力成本，將農民從土地耕作中解放出來，有利于拓展農民的發展空間。

(二)毫不放松糧食生產：發展糧食產業，確保國家糧食安全

要保障國家的糧食安全，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中，一方面要嚴守耕地紅線，落實農田保護制度，尤其要保護糧食生產區和重要農產品生產區，對農業大省的大規模占地工程進行嚴格的把控，加強對當地政府的考核和監督。同時在農村推進農田建設和發展農業規模經營，要加強農田的水利建設，推廣農機機械化，提高農業生產效率，減輕農民的勞動強度，把束縛在農田中的農村勞動力解放出來；通過允許私人承包適量土地建設多種形式的合作農場，建設特色農產品的優質區域，打造新型現代農業產業園，保護標志性的農產品，發展特色品牌。大規模推廣農業機械化意味著必須要加快農業機械的研制速度，提高自主創新能力，加快建設面向整個農業的科技創新基地。另一方面，在保證糧食產量的基礎上，促進農業一二三產業融合發展是解決農村問題又一個重要舉措。必須要構建現代農業產業體系，必須大力發展農業第二、三產業，發展農產品的再加工和深加工，尤其要支持和鼓勵農民就業創業，特別是對于糧食作物的再加工與深加工，這樣既能解決一部分農場生產的糧食的銷售問題，獲得更加豐厚的利潤，又能創造更多的就業崗位，另外，打造農產品的線上線下同步銷售平臺，發展以銷售農產品為主的電子商務系統，建設以郵政、快遞為代表的物流服務網點，縮短農產品加工增值變現的時間。發展新興產業，提供穩定的工作崗位和較高的工資水平才會盡可能多地吸收農村剩余勞動力，拓寬農民增收渠道，也能夠緩解大城市的人口壓力。

(三)聚焦深度脫貧地區和特殊貧困群體，提高精準脫貧的質量

一方面，必須對貧困地區進行充分調研，因地制宜發揮當地的地理優勢，增強本地區的“造血”能力。一般來說，貧困地區基礎設施薄弱，農業發展條件較差，但是往往自然條件較為優越，因此，在扶貧的過程中一定要因地制宜找準關鍵點，做到“靠山吃山，靠水吃水”，發揮自身優勢，宜林則林，宜牧則牧，自然風光優越開發生態旅游，將自身優勢與提高經濟效益結合起來，同時要注意保護生態環境，促進經濟效益、生態效益、社會效益的協調發展。另一方面，扶貧方式由“大水漫灌”變為“小水滴灌”，通過對真正貧困的家庭和人口進行“精準幫扶”，保證脫貧效果的精準與可持續脫貧的實現。以往扶貧過程中總是存在各種漏洞與不足，就在于不能真正做到扶貧對象定位精準、扶貧措施精準、扶貧資金使用精準、扶貧人員工作精準、脫貧成果精準、可持續脫貧追蹤精準等方面，要真正實現脫貧攻堅必須要面向貧困人口實施精準扶貧，而且必須重視貧困人口脫貧之后的后續發展狀況，必須要將“精準”二字落實到脫貧攻堅的每一個方面，做到“脫真貧，真脫貧”。而且脫貧攻堅不僅是一個經濟問題也是一個亟待解決的社會問題，因此需要動員全社會的共同參與，尤其要鼓勵社會扶貧資金的加入，利用市場機制的調節作用來進行除貧困戶和扶貧組以外的第三方評估，通過建立有效的倒逼追蹤機制，來提高扶貧資金的使用效率。最后，要建立明確的貧困縣取締標準，有針對性地對貧困縣黨政領導干部進行政績考核。從黨中央到貧困縣層層落實責任制，把帶領群眾脫貧致富作為貧困地區干部考核的重要指標，要改變貧困地區領導干部唯GDP的認識，避免“不脫帽子”的現象，必須要強調干部干實事、愛群眾，培養主要干部的責任心和使命感。

(四)堅持城鄉融合發展，發揮兩個積極性

打破城鄉二元結構，保障農業轉移人口對工作的選擇權。積極推進農業轉移人口市民化，尤其要加快落實戶籍制度改革政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。鼓勵各地區進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶④⑤。另外，賦予農村村民和城市市民相同的戶籍條件，支持其享受均等化的社會公共服務，維護農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，尊重農民的自主選擇權，實現農村和城市兩個地方的生機與活力，加速城鎮化和國家現代化的進程。城鎮化和農業發展并不矛盾，通常情況下，快速推進城鎮化和人口大規模向城鎮遷移之后，會導致農村出現“空城”現象和一系列社會問題，在此情況下，鄉村振興戰略的推進就成為平衡城鄉關系、促進城鄉發展一體化的重要戰略舉措。一方面，城鎮化與鄉村振興戰略內外聯動，財政投入、資本下鄉、勞動力返鄉的數量和質量將不斷提升，農村的土地也將得到更加有效的統籌利用，另一方面，鄉村振興戰略通過推進農業農村現代化，進一步引導農村人口城鎮化從快速推進向高質量發展轉型，逐漸改變了傳統的城鎮化模式，對實現農村農業現代化發展具有重要意義。

(五)健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系

嚴抓農村基層黨建工作，建設有組織力和領導力的基層黨組織。整頓軟弱形式化的黨組織，開展農村基層黨組織隊伍的整體優化行動，對不合格黨員進行教育和處理，提高農村黨組織第一書記的就任標準，采取多種措施吸引高素質人才加入，嚴格黨組織內部紀律，組織黨員定期培訓制度，著力引導基層組織發揮先鋒模范作用。

創新村民自治機制，加強群眾性自治組織建設。嚴格規范村主任的選舉流程，建設村務監督委員會，開展基層村務公開工程，增強村務的公開性和透明度，保障農民的村務知情權。另一方面，簡化基層公共服務和行政審批的步驟，打造“一門式辦理”、“一站式服務”的綜合服務平臺⑥，完善鄉村便民服務體系，發展農村社會組織，提高農民的辦事效率，增強農民的滿足感、獲得感。

堅持法治為本，提高農民的法律意識，建設法治鄉村?，F階段在農村推進法治化最大的困境是農村村民仍舊以血緣親疏關系為依據，普遍缺少法治觀念，而要重建中國農村社會的法治秩序，提高農民的法治觀念，就必須通過法治教育和宣傳的方式向農民傳播法律知識，培育農民的法律意識，加強法律的權威。另外，必須增強農村基層干部的法制意識，推進行政執法改革的范圍和力度，提高執法隊伍的法治素質和水平。

必須把教育事業放在優先位置，加強鄉土人才的培育，開發人力資本。農村地區普遍教育水平較低，農民文化程度不高，受教育水平低又導致了思想觀念、文化素質、勞動技能、就業素質的限制，形成受教育水平低與就業脫貧難的惡性循環。推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，提高義務教育的質量，健全學生資助制度，使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育，不斷提高農村新一代的素質和職業技能水平。

習近平同志強調要把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，深入實施鄉村振興戰略，鞏固農業農村發展的良好形勢，確保完成全面建成小康社會的硬指標硬任務，一定要著力解決現階段桎梏農村發展的現實問題，發揮好農民在全面建成小康社會中的主體作用，在社會主義現代化建設的過程中邁出關鍵一步。

[ 注 釋 ]

①中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見，2018-1-2.

②中華人民共和國國家統計局.國家統計局關于2017年糧食產量的公告，2017-12-8.

③金太軍，張振波，著.鄉村社區治理路徑研究-基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析.北京：北京大學出版社，2016：258-264.

④中華人民共和國國務院.國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見，2016-2-6.

⑤許慶樸，等著.馬克思恩格斯學說與中國現實.北京：人民出版社，2007：199-201.

⑥中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見，2018-1-2.