北京人口與發展規劃回顧及經驗

趙 勇

(北京市社會科學院，北京 100101)

一、引言

人口與發展規劃是根據人口與發展客觀規律的要求，對未來人口規模等做出的主觀安排，是我國國民經濟和社會發展規劃的組成部分，在社會經濟發展計劃中具有重要的地位。首先，它是我國控制人口增長的有效手段，在人口管理工作中具有重要的導向作用和督促作用；其次，它是制定北京市國民經濟和社會發展規劃、計劃的重要依據之一，也是確定北京城市發展規模、發展戰略、城鎮布局的重要因素；再次，它有利于把人口管理工作納入經濟和社會發展的總體規劃，綜合治理人口問題；最后，它有利于各地安排工、農業生產，規劃基礎設施建設，是社會經濟發展所需的基礎數據。

北京作為全國的首都，其人口與發展規劃歷來受到黨和政府及全國人民的關注。然而，從總體來看，北京市人口規模越來越大，人口規劃目標屢遭突破。其后果是不言而喻的，即已有的計劃永遠趕不上變化，計劃失去了其原有的本意和作用。本文將對北京市歷次人口與發展規劃目標做一基本描述，在此基礎上分析其屢遭突破之根源，并提出相關建議，以北京人口疏解提供相關經驗參考。

二、歷次人口規劃及目標完成情況

新中國成立以來，針對北京的人口規劃做了很多方案，具體內容隨著時間的推移也越來越豐富，但其中一個最重要的內容就是對人口規模的目標控制?！岸濉币巹澨岢鲆獙⑷丝谝幠？刂圃?60萬人左右，最多不超過480萬人，然而實際人口數量大大超過規劃的人口目標，人口控制目標沒有實現?！叭濉币巹澨岢?，到1970年，遷出遷入人數相抵消，全市人口達到875萬人，而實際人口規模為771萬人?！拔逦濉币巹澨岢?，到1980年，全市常住人口控制在840萬人左右，實際人口規模為886萬人?！傲濉币巹澨岢觯?985年，全市常住人口控制在970萬人以內，而實際人口規模為958萬人?！捌呶濉币巹澨岢觯?990年，全市常住人口控制在1020萬人，而實際人口規模為1086萬人?！鞍宋濉币巹澨岢?，到1995年，全市常住戶籍人口控制在1105萬人以內，而實際人口規模為1170萬人?！笆濉币巹澨岢?，到2005年，全市常住人口控制在1440萬人以內，而實際人口規模為1538萬人?！侗本┏鞘锌傮w規劃(2004年-2020年)》提出，2020年，北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右，且預留2000萬人空間，而2017年實際人口規模為2170萬人。

通過對北京歷次人口發展規劃設定的目標及完成情況的描述，我們可以得出以下三點基本的結論：

第一，幾乎所有能被實踐檢驗的人口規劃目標都已被突破；

第二，遠期(10年以上)人口發展規劃目標與實際完成情況差距懸殊過大，都在300萬人以上，即規劃期越長，人口規?？刂颇繕嗽捷p易被突破；

第三，北京人口發展規劃的目標及實際達到的規模都出現了數量級式的跨越，例如從“一五”時期的480萬人到后來的1250萬人。

這不得不產生一個重復的“怪圈”：設定目標——目標被突破——再設定目標——目標再被突破……，而且其下一個目標永遠是對上一個目標數量的“修正”，規劃的作用蕩然無存。

三、目標突破原因分析

(一)人口規模預測出現偏差

準確的人口規模預測是人口發展規劃目標成功實現的基礎。人口規模預測首先要以人口本身的運動規律為基礎，即以人口的出生和死亡為出發點，其次還要以人口政策為依據，按照政策的要求去預測。這說明，人口規模預測的數量是靈活變動的，不是一成不變的。因此，北京人口發展規劃之所以出現這種“步步為營，節節敗退”的局面，主要原因在于城市管理者和規劃部門、規劃人員對待城市人口容量問題的保守態度，不能以發展的眼光看待城市的人口容量問題，而是機械地、靜止地考察城市的人口容量，從而設定一個又一個容易被突破的目標[2]。

(二)其他規劃實施的影響

人口與發展規劃和其他規劃一起，構成了社會經濟發展規劃的主要體系，因此它不是鐵板一塊，在這個體系內，它一方面制約著其他規劃的制定和實施，另一方面也受其他規劃制定和實施的影響。北京之前規劃的很多綠地，現已被蠶食，取而代之的是高檔住宅，如海淀區六郎莊，規劃的綠地被建設成了高檔高爾夫球場。因此，規劃目標一旦設定，就要嚴格保護目標的實施，而不是破壞。規劃目標不能嚴格落實，其結果不僅導致本層面的規劃失去效力，也導致其他相關層面的規劃付諸東流。更為嚴重的是，它們之間形成互相影響的惡性循環關系，使得整個規劃工作陷入被動。

(三)流動人口增長過快

縱觀北京人口發展的歷史可以發現，無論常住人口、戶籍人口還是流動人口，其總量一直處于上升態勢。具體而言，戶籍人口由1985年的957.9萬人增加到了2017年的1359.2萬人，即增加了401.28萬人，平均每年增加12.54萬人。而且，其每年數量的增長變化較為均勻。北京流動人口從1985年的23.1萬人增加到了2017年的742.2萬人，即增加了719.1萬人，平均每年增加22.47萬人。特別是從1995年開始，流動人口規模發生了數量級式的跳躍增長，2000年又出現了突破性的增長，即總體而言，北京流動人口數量的增長變化不均勻。因此，受流動人口變化的劇烈影響，北京常住人口規模飛速增長，其數量由1985年的981.0萬人，增加到了2017年的2172.9萬人，年均增加37.27萬人。從總體上來看，常住人口的變化模式和流動人口的變化模式幾乎相同。這從一定意義上說明，北京市流動人口對其常住人口數量的增加起到了關鍵性的作用。

四、未來人口規劃對策及建議

(一)加強人口預測研究

人口與發展規劃目標接二連三地被突破，其中一個重要原因就是人口目標設定過低，之所以出現這種情況，顯然與我們對北京人口變動的規律認識有關。對人口變動規律認識不清，或者存在認識偏差，就會直接導致人口預測失誤過大。一般說來，人口內部的變動規律較為清晰，即人口的出生和死亡在一定的經濟社會條件下是穩定的，預測起來比較容易。然而，影響人口變動的外部因素不容易把握，即人口的遷入和遷出受經濟社會政策的影響很大，預測起來難度比較大。因此，我們的人口與發展規劃不能僅僅局限于人口變動的內部因素，而是要更多地關注與此相關的宏觀因素?？v觀北京人口與發展變化的軌跡，我們可以發現，北京流動人口的過快增長是北京人口規模膨脹的一個重要因素，在今后的人口發展規劃過程中，必須建立人口發展戰略研究的長效機制，加強對北京流動人口規模的較為精準的預測。

人口規模預測必須堅持科學、合理的原則，充分研究城市人口與發展的特征和存在的問題，深入分析未來人口變化的影響要素與發展趨勢。預測過程中，基礎數據收集要全面，分析要準確，要采用不同的預測方法相互進行驗證。預測結果不應是唯一的，應設立高、中、低不同的方案，以此合理應對影響人口發展的不同因素。

(二)強化人口發展目標監測和評估

政府有關部門要加強對人口與發展規劃的實施進行監督和評估工作，特別是在規劃前期、中期和末期，要對規劃執行情況進行全面的考核評估。為實現這一目標，首先必須加強對人口數據的定點監測和評估工作，建立人口與發展綜合監測評估預警系統，尤其是要對流動人口的總量、流量進行監測和評估。在監測和評估過程中，要通過規劃引領項目，依靠項目促進規劃的實施，為實現人口規劃目標奠定良好的基礎。

人口發展規劃目標的監測和評估，要按照客觀公正、突出重點、注重實效、鼓勵創新、簡便易行的原則，同時，還要不斷完善監測評估方法。

(三)控制人口規模，強化城市管理

北京人口規模的控制，在一定程度上說就是流動人口的控制，因此針對人口外在的增長，要加強流動人口管理制度，運用經濟、行政、法律等有效手段，積極探索建立與社會主義市場經濟要求和北京經濟社會發展水平相適應的人口綜合調控機制，進而不斷提高流動人口服務和管理水平[3]。

政府部門要逐步提高城市建設和管理水平，規范城市居民的居住、就業、教育、衛生等合法權益；尤其是要在認真貫徹國務院批準的《流動人口計劃生育工作管理辦法》和《北京市外地來京人員計劃生育管理規定》等法規的基礎上，對流動人口管理的機構、經費、編制等做出具體、可行的安排，充分運用法律、經濟和行政等多種手段對人口的增長與分布實行有效的引導和調控。此外，要嚴格控制中心城市人口規模，確定城市各個功能區域的人口規模，進一步疏解舊城人口，合理調整中心城市的人口分布，進而積極引導人口的合理分布。

(四)分散首都功能，調整產業布局

北京人口規模越來越大與其越來越多的城市功能有很大關系。目前，北京在政治、經濟、文化、教育、科研、國際交流等方面仍充當著全國的中心的作用，甚至也是現代工業的發展重地，因此，這么多功能勢必要吸引相關人口流入北京。一個城市承擔的功能畢竟是有限的，大而全的功能只能在吸引更多人口的基礎上迫使城市建設層層擴展，進而吸引更多的人口。因此，從這層意義上講，解決北京人口問題的根本思路，首要的應該在于分散北京過多的城市功能。

產業結構調整是北京城市功能分散的途徑之一，也是緩解北京人口膨脹壓力的根本措施之一。一方面，可以把一些產業從城區遷到遠郊區縣，從而帶動一批人口疏散到那里，從而緩解城區人口壓力；另一方面，可以將一些產業或企業遷到北京周邊的一些城市，例如首鋼遷到曹妃甸就是一個很好的例子，它遷出了大量的企業工人及與首鋼相關的許多行業的從業人口。因此，北京要實現產業調整，關鍵是要和周邊的城市建立戰略聯盟，形成“京津冀都市圈”，互相取長補短，避免城市發展各自為政、定位沖突、目標相似及產業結構雷同。

五、結語

北京人口與發展規劃對北京社會經濟發展具有指引性、規定性的作用，因此，做好規劃和高效完成規劃目標是經濟社會發展的基本要求。北京人口與發展規劃目標屢遭突破使我們更加清楚地認識到，準確把握北京人口變動的基本規律，尤其是深入了解北京流動人口發展變化的規律，是促使北京人口發展規劃服務于經濟社會發展的重要保證。