治理理論視角下的國家職能轉型

馬 嘯

（首都師范大學政法學院，北京 100089）

治理理論起源于20世紀末興起的全球性行政改革。20世紀90年代西方發達國家普遍遭遇市場失靈以及政府失靈的二元困境，此外，受全球化浪潮和新公共管理理論及其政策體系的影響，一種致力于達至國家、社會及市場和諧共治價值追求的治理理論應運而生。在其龐大而復雜的理論體系中，國家主體這一核心要素的突出作用和意義始終不容忽視，而由此引發的對于國家角色定位、國家職能轉型的相關研究則更具有其深刻的理論及現實意義。

一、治理理論視角下國家職能轉型的重要意義

國家作為治理體系的主體發揮著其鮮明的決定性與自主性作用。國家治理眾多功能的實現及良好目標的達成均有賴于國家職能的妥善轉型和有效發揮。以治理理論為視角進而審視國家職能轉型對于國家治理的重要意義主要體現在以下三方面：

（一）優化國家治理的范圍和強度

國家治理的范圍涉及到國家職能的作用領域，而國家治理的強度也與國家能力緊密相關。“前者主要指國家所承擔的各種職能和追求的目標，后者主要指國家制定并實施政策的能力即我們通常所指的國家治理的能力”[1]。國家職能與國家能力并不是相互割裂存在的，相反，二者具有密切的內在關聯和相互作用。

從治理理論的視角加以審視，國家職能與國家能力的相互聯系使二者共同構成了表示國家治理范圍和強度的兩個重要維度，以此衡量國家治理的有效性。以國家職能范圍及國家能力強弱作為縱橫兩軸可將現今世界各國國家治理的情況大致分為四種類型。其中，國家職能范圍小—國家能力強的類型普遍被視為國家治理最有效率的一種模式，也是眾多國家在進行治理改革中所追求的一種較為理想的狀態。反之，當前世界大多數發展中國家的治理現狀卻處于國家職能范圍大—國家能力弱的困境中，國家職能涉及的領域極廣，國家事務也由此復雜繁瑣，而國家的治理能力卻很弱，治理有效性極低。而國家職能范圍大—國家能力強的模式則是歐洲國家較為青睞的模式。“他們認為如果一個國家的職能過于接近坐標的原點可能連最基本的國家秩序和穩定都保證不了，經濟增長就根本無從談起”[2]，因而在進行國家治理的過程中，歐洲國家更為注重國家職能在社會領域的有效發揮，對社會公正給予更多的關注。此外，國家職能范圍小—國家能力弱的類型則屬于低統治程度的國家治理模式，國家職能范圍的縮減并沒有得到國家能力的顯著提高，相反則是導致了國家資源的大幅度流失，公民社會與國家的疏離與矛盾。因此，就國家治理的有效性程度而言，國家職能的妥善轉型和有效發揮有利于進一步強化國家能力結構基礎并以此影響和優化國家治理的范圍和強度，以更好地尋求一條適應本國發展需要的治理路徑，提高國家整體治理的有效性。

（二）維護國家治理機制的運行秩序

在國家治理的宏觀層面，國家職能的履行依托于國家主體在系統的國家治理體系中的支柱地位，無論是“行政機構權力的理性布局、擴大社會保障和公共財政的二次分配、經濟計劃、促進某個生產和公共服務部門的發展”[3]，國家主體一直居于國家治理機制的核心位置。由此，國家職能的發揮才可完成其應有的任務、發揮應有的作用，維護國家治理機制的秩序和諧。

具體而言，國家職能轉型的意義體現在國家主體應在國家治理機制中發揮元治理者的功能和效用。治理理論核心內涵在于“國家、社會以及市場將以新的方式構成一個試圖克服不可治理性的網絡，促進多種新的政策工具的使用和治理能力的加強，以應對呈現出日趨復雜、多樣和動態的社會問題以及傳統政治社會格局中的不可治理性”[4]。而在這一個以國家、社會和市場為主體相互作用的新型治理機制中，由于各要素主體的屬性和作用方式的不同，存在于采取治理手段的協調方式、治理客體以及不同目標之間的沖突在所難免，如若處理不當，勢必會導致國家治理的混亂和失效，造成國家資源的浪費及國家力量的削弱。由此，元治理者的角色便顯得尤為重要，而承擔這一角色的國家主體的作用也因此得到了強調和凸顯。在既定的政治運作中，國家職能的作用很大程度上體現在緩和沖突，將沖突控制在法制所構建的秩序框架內。而在國家治理體系中，國家主體則理應承擔起協調者、調停者的角色，通過國家各職能的適當轉型和發揮以妥善協調各要素間的利益分配，保持治理體系中各社會角色間的平衡發展，進而維護國家治理機制良好運行的和諧秩序。

（三）提升國家治理能力

首先，較強的國家治理能力體現在國家具有發展經濟的能力，主要包括實施有效率的社會經濟政策，對國家財政的汲取能力以及宏觀調控能力等等。隨著現代化進程的不斷加快及經濟全球化浪潮的影響加劇，國家內部面臨的經濟形勢將更為復雜和嚴峻，國家在經濟領域的治理能力也就愈發顯得至關重要，“如果這種能力強的話，國家的合法性基礎就不會弱，合法性基礎堅實，自然社會控制就不會困難了”。而國家的經濟職能轉型則有利于進一步完善市場經濟制度，適時加強對市場的引導以維持市場經濟主體的有效運行，提高國家經濟治理的能力與水平。

此外，國家治理能力在社會領域的體現同樣也是治理理論著重強調的一個方面。塑造一個有活力、有責任的公民社會由此成為了國家治理的關鍵能力，其主要包括國家再分配能力以及維護社會公正的能力等。國家再分配能力意指國家對本國稀缺資源進行權威性再次分配的能力，目的在于補償和救助利益受損的社會弱勢群體，解決市場機制的分配方式在公共產品和社會福利領域的失靈問題，而維護社會公正的國家治理能力也同樣致力于保持一種符合正義原則且行之有效的分配方式以適度緩解社會領域的矛盾沖突，維持社會秩序與穩定。而國家社會職能的轉型則旨在進一步構建國家與社會的新型互動關系，“改造傳統的政治結構和權威形態，使其在新的基礎上重新獲致合法性和社會支持力量，并轉換成具有現代化導向的政治核心”[5]，同時完善社會公共服務功能，規范社會組織的活動方式，進而可有效提升國家在公民社會方面的治理能力。

二、治理理論視角下國家職能轉型的目標

國家職能的妥善轉型對于實現國家良好治理具有鮮明而重要的意義，而治理理論內涵的核心精神則為治理領域下國家職能的轉型問題提供了思考的角度及實踐的依據，以此探究國家職能轉型的目標可進一步明確國家職能的功能定位，準確發揮國家各領域職能的實施效用，并通過各國家職能的綜合運用以實現國家治理的穩定與和諧。治理理論視角下國家職能轉型的目標具體有以下三個方面：

（一）國家與市場的均衡合作

國家系統組成要素中市場主體的作用在國家經濟管理的實踐中得到了充分發揮，其優勢也伴隨著國家經濟的顯著增長而得到彰顯。作為最富有效率的經濟運作方式，市場機制為開放市場環境中各利益主體提供了自由而平等的競爭環境。在此機制下，市場各主體可最大限度地利用其自身優勢攫取發展所需的資源與利益，創新經營方式及資源利用方式。此外，競爭的市場環境也有利于激發市場活力，調動社會潛力，為經濟的持續發展提供不竭動力。另一方面，市場機制在實現資源配置方面也頗具效率，市場通過“看不見的手”對全社會的物質資源及人力資源進行導向和分配，從而引導及調節著整個國家的經濟活動方向。基于市場機制的先天優勢，古典自由主義者認為國家履行經濟職能的范圍應盡可能縮小以給予市場充分的自由，國家應扮演好“守夜人”的角色，實現對經濟活動最低限度的干預。然而二戰后，全球經濟危機的爆發促使西方資本主義各國開始普遍秉持以國家干預為核心的經濟管理方式，在改革實踐的過程中，各國逐漸認識到市場“在缺乏必要規范和約束的情況下，它自身不但難以確保社會經濟的均衡發展，而且難以確保人類自然資源和生態環境的合理利用與保護”[6]。現實情況是市場在“限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限”[7]，而國家與市場的合作則應通過彌補市場自身缺陷、市場失靈等弊端來加以實現。然而另一方面，國家理性的運用也有其限度，若是完全依賴國家管理經濟的能力，拒斥市場自身的自發秩序，那么國家經濟的滯漲現象以及福利國家的危機勢必將愈演愈烈，威脅國家的秩序與安全。

因此，在現代國家治理的改革實踐中，有效的經濟管理及協調方式應是國家與市場的均衡合作。其中，二者合作的必要性在于現代國家與市場經濟的共生關系，國家及市場在資源配置的過程中既相互競爭又相互依賴。良好的市場體系離不開國家公共權威的介入，而市場機制優勢的發揮所帶來的經濟效益無疑為國家治理的合法性提供了依據和保障。另一方面，治理理論所倡導的有效率的治理也要求國家主體與市場的合作應盡力實現均衡。治理理論所強調的有效率一是在于國家總體生產效率的高低，意指國家在實行治理的過程中是否能夠充分利用國內資源以最大限度地攫取有價值的產品，從而獲得最大的經濟利益。二是從經濟制度層面分析而言的帕累托效率，指“一種經濟制度達到了不減少給予某個人的好處就無法增加給予另一個人的好處的程度，或者說，如果這個制度能很好利用資源并分配商品和勞務，從而若不使該制度中的某些人生活得差一些，就不可能讓另外一些人生活得好一些”[8]，這一效率概念突出體現了治理內涵的綜合性要素，強調實現社會福利的最優配置，而這目標的達成則有賴于國家主體與市場間的合作應盡力尋求一個準確的平衡點，使市場調節及國家干預在不斷的博弈和磨合中達至一種均衡的狀態進而實現社會公共利益的最大化，切實提高人民生活水平以及國家治理的管理效率。

（二）國家與公民社會的整合互動

國家與公民社會的整合關系首先體現在國家與公民社會應致力于維持一種平等、非壓迫性的內在聯系。公民社會主體的特殊性在于它既不屬于國家政府部門，又不歸于市場系統，而是介于政府與市場之間的第三部門。公民社會所具有的獨立性與自治性特點對于在社會公共領域解決政府失敗及市場失靈等問題有其顯著及鮮明的優勢所在。因此，公民社會絕不應成為國家公共權威下的附屬或是試圖加以制衡和控制的對象，相反則要從國家層面突破政府—市場兩分而立的傳統思維方式，適當放開國家職能的專屬性和排他性，以平等、民主的方式處理國家與公民社會間的關系，共同承擔社會管理的各項事務與責任，由二元對立走向一元協調。其次，國家與公民社會的關系應更加趨于整合，突出強調社會整體性特征。作為治理理論發展演變的一個重要趨勢，各治理主體要素間的合作整合對于彌補科層治理缺陷、改善國家治理體系的破碎化格局以及實現治理系統的全面協調均有其顯著和深遠的意義。在現代國家治理格局中，國家與社會主體相互依賴，通過信息的交互及利益共享“最終便形成自主自治的網絡”[9]，進而有效提升國家治理能力與水平，為實現社會良性治理奠定了堅實的基礎與保障。

此外，國家與公民社會的積極互動同樣不容忽視。國家治理目標的達成不僅有賴于國家強大的權威力量，同時也依托于社會領域中眾多自治組織的積極參與，“作為社會這一控制體系的治理，它強調政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”[10]。在社會治理的諸多領域，相比于政府實行的公共政策和市場進行的自主調控，社會組織因其自身特點可以更好地實現流暢而自然的治理效果。其原因在于“凡辦理一項事業或決定怎樣來辦和由誰來辦那項事業，最適宜的人莫若在那項事業上有切身利害關系的人”[11]。并且通過協商妥協的參與過程，公民社會成員的理性思考方式將得到進一步的體現，更加能夠適合參與現代政治生活的素質和能力，“公民不那么道德的、自私自利的偏好會消除，從而形成對眼前事務有道德的判斷”[12]。雖然這一方式在治理實踐的操作中仍然避免不了公民意見的諸多分歧，但協商機制對于公民超越自身自利性的局限依然具有其鮮明的價值和突出的作用。另一方面而言，國家政治體系中社會力量的廣泛參與不僅是治理方式的一個重要特點，同時也是國家現代化進程發展的必然要求。從積極的角度來看，“作為一種政治形式的國家，凸顯出來的更多的是國家政權組織及運用的制度安排和運行機制，以及國家與社會的關系”[13]。從相對消極的角度分析，許多傳統型國家之所以陷于轉型困境無法開啟現代化進程，其原因很大程度上在于國家缺乏社會動員及社會力量組織的能力，“國家的抱負與其能力之間明顯存在嚴重的差距，社會已經把試圖對其進行統治的政治體制甩在身后”[14]。而現代民主政治的發展趨勢即在于加強有效的公民參與，“凡生活受某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程”[15]。同時，國家與各社會組織間采取協作模式而非對抗競爭的互動方式也是治理理論所突出強調的。協同參與作為治理過程的主要運行機制，基于社會資源提供治理體系各主體一個可以平等交流的廣闊平臺，“其目的是實現重視所有人需求和利益的、具有集體約束的‘重疊共識’”[16]。這種全新的治理格局“將公共部門、私人部門、非營利組織組成的水平網絡系統視為與傳統垂直式決策系統相對的事物”[17]，展現了更強的包容性及更為深刻的民主內涵，有利于充分利用公民社會領域豐富的優勢資源，提高政府決策透明度和社會公正。

（三）參與型國家治理結構

參與型治理結構是指政府與非政府組織在進行社會公共事務管理的過程中，通過吸收公民及社會組織成員參與到公共決策及其實施執行階段，使公民及社會組織成員從公共事務的邊緣走向中心地位，公民由此成為國家治理體系中的重要主體之一。而參與型治理方式的目的即在于充分發揮公民及社會組織成員的政治判斷能力及社會管理能力，增進公共利益及社會公平，同時借助國家公共權力的引導，控制并規范公民及各社會組織進行政治參與的活動方式，完善民主治理的監督及約束機制，以有效推動國家共治、善治的實現。

構建參與型國家治理結構的意義旨在強調民主化進程中參與式民主的回歸。相較于傳統的代議制民主形式，參與式民主更加凸顯公民和社會組織成員在公共管理領域中所發揮的作用，它不是對代議制民主的摒棄和否定，而是在其基礎上的進步與超越。作為近代以來民主理論的主流觀點，代議制民主有其自身的顯著優勢，不可否認的是在政府公共管理的某些領域，代表和專家確實有能力做出比公民更為準確及合理的判斷，但是“把一些非同尋常的決定委托給專家，并不等于放棄了對最終控制權的掌握”[18]，公民對于國家公共治理過程的決定及監督作用仍然不容忽視。另一方面，代議制民主在長久以來的實踐過程中愈發暴露出其內在的缺陷與弊端，人們越來越認識到參與國家公共事務管理和決策活動的往往是社會少數的精英人物，而占據絕大多數比例的公民個人的意愿與訴求則很大程度上被這些精英群體所忽略或淹沒，這種結果阻礙了公民及社會組織成員參與政治生活的方式和渠道，同時也極大程度上抹殺了公民參與的積極性與創造性，實則導致了社會不平等的產生。因此，參與式民主主張“真正的民主政治不應當在單獨的、無所不能的議會中尋找，而應當在各種有調節職能的代表團體這種制度中尋找”[19]，同時也表明“盡管每個公民都可以在公共事務中承擔一部分角色，但他們確實像一個人一樣‘行動’，既不會出現內部紛爭，更談不上派系沖突”[20]，相反則可以使公民更加直接、充分地參與到公共事務的決策中來，實現國家治理的民主化。此外，民主治理的意義也在于其滿足了國家治理目標的需要。一方面，民主治理所采取的協商互動的決策模式進一步提高了政府決策的合理性及科學性。作為一種正在成長發展中的新型公共治理模式，“協商民主的吸引力得自于其能夠分享具有高度民主合法性決策的承諾”[21]。而就其治理形式而言，協商民主尤在強調對共同利益的承諾、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及識別重視所有人的需要與利益的有約束力的公共政策上，是一種具有重大潛能的民主治理形式，它能成功回應文化間對話與多元文化社會理解的一些核心問題。其二，參與型國家治理也憑借其運行機制有效維持穩定的社會秩序。在強調參與的政治環境中，社會矛盾及政治沖突通常可以在既定的程序中用一種和平、公開的方式來加以緩和并得到合理妥善的解決。其原因在于“人們不是通過必然性而是通過信任感而互相結合成為一種有秩序的狀態”[22]。在此意義上，參與型的國家治理結構作為治理理論視角下國家主體職能轉型的重要目標應當被給予積極地關注與回應。

三、治理理論視角下國家職能轉型的基本路徑

基于前文闡述的治理理論視角下國家職能轉型目標的分析，進而論述達成國家職能轉型目標的基本路徑，具體為以下三個方面：

（一）有限而有效地履行經濟職能

當前，發展經濟、促進國家間的經濟合作無疑是國家經濟職能所包含的重點任務。有限而有效地履行經濟職能，一方面在于政府要努力創造一個利于市場經濟發展的環境，要規范市場運營機制，凈化市場環境，為企業的發展提供更加有利的空間。同時另一方面，僅僅關注當前國家密集推出的為市場發揮決定性作用“松綁減負”的措施是遠遠不夠的。國家還應通過建立起一整套致力于維護社會公平正義的分配制度來提供經濟增長的后續動力。在分配機制方面，要兼顧公平與效率，既不能“獎懶罰勤”，也要阻止不同群體間收入鴻溝的出現。因為尊重市場經濟規律絕不意味著無條件地接受市場機制所帶來的一切結果，作為一種平衡與彌補市場經濟自發秩序負面后果的保護性社會機制，國家履行經濟職能所發揮的調節作用仍十分必要。

（二）加快促進公民社會成長

國家主體在公民社會成長的過程中占有十分重要的主導地位，對于國家社會職能履行的關鍵任務而言，與其說是著眼于國家直接管理社會事務工作的績效提升，不如認為是取決于如何讓社會更多地承擔起自我管理、自我服務、自我教育的職能。因此，應建立和完善政府主導、社會協同、公民參與的社會治理格局，建構多元、開放的現代社會治理結構，使各國家單元形成各行其職并相對獨立的平衡格局。而國家則在公共治理中扮演催化劑和促進者的作用，確立公民社會的普遍性法律規則，協調和仲裁公民社會的矛盾與沖突，通過法治保障公民社會有序成長。

（三）完善國家法治規制

完善國家法治規制一方面是要完善與民主秩序相匹配的法治，即國家制度層面的法治，這種法是通過國家制定并以國家行政力量來強制實施的，用以規定人民在社會生活中的權利和義務。其實施的基礎在于首先在國家憲法的指導下建立健全一套相對完善的法律體系，使公民的日常生活能夠做到有法可依，實現在法律制度框架下的自由。同時更為重要的是要在國家的最高法律——憲法妥善實施的基礎上，進一步控制和約束國家權力的運行，將權力關在制度的籠子里。“憲法不僅僅確認和保障國家權力，而且對其進行分割和制約，以建立有效保障人權的國家權力機制”[23]。另一方面則是要完善與市場機制相對應的法治，即社會制度層面的法治，其目的在于公民的個體權利不受侵犯，以及防范個體對其他個體和群體利益的侵犯，同時防范資本所蘊含的權力對公民個體和社會整體權益造成侵害。●