地方政府生態環境治理存在的問題

鄒巧麗，周 偉

（西北政法大學政治與公共管理學院，陜西 西安 710122）

我國現階段面臨的生態退化、環境污染嚴重等一系列生態環境問題，很大程度上歸結為地方政府在生態環境治理過程履職不到位造成的，其中，政府生態職能缺位對生態環境產生的影響更為惡劣和深遠。因此，要切實解決我國的生態環境治理問題，地方政府必須以科學發展觀為指導，主動承擔起生態環境治理責任，把環境治理和其他各項政策的制定、執行協調統一起來，以促進生態環境的改善和社會的和諧進步。

一、地方政府生態環境治理的現狀

改革開放以來，我國生態環境惡化的趨勢愈演愈烈，生態環境給經濟發展也帶來了前所未有的挑戰，地方政府開始在生態環境治理中發揮能動作用，反思傳統的經濟發展模式，嘗試向可持續的發展模式轉變。經過40年來的努力，各級地方政府在生態環境保護問題上思想認識日益提高，實踐上制定了一系列生態環境治理的法律法規，生態環境治理取得了顯著的成效。截至2017年底，全國338個市級及以上城市中，空氣質量明顯改善，99個城市達標，占比29.3%，全年優良天數比例78%，全國范圍內PM2.5、PM10、SO2等主要污染物濃度顯著下降；土壤環境風險有所遏制，5年來全國累計治理沙漠化土地1.5億畝；全國森林覆蓋率達到21.6%，成為全球同期擁有森林資源最多的國家；水資源得到很大改善，全國劣Ⅴ類水體比例持續減少，地表水好于三類水質所占比例提高了6.3個百分點，五類水體比例下降了34.1個百分點，優質水體總體穩定[1]。中國著力改善生態環境質量的舉措得到了國際社會的普遍認可，這其中很大的作用得歸功于地方政府在生態環境治理中的有力領導。在對待排污企業和個人方面，地方政府也因地制宜、不斷出臺了相應的政策，加以規避和引導，力求從根源上解決生態環境問題。

在取得這些成就的同時，我們還應清晰認識到，在生態環境治理中仍存在很多問題與不足。目前所取得的成就主要還集中在重點領域和突出環境問題方面，覆蓋范圍較小，許多影響力小的環境問題仍未得到解決，而這些問題可能正是我們所亟須解決的環境治理難題所在；根本性制度與體制性問題尚未解決，生態環境治理的政策實施缺乏相應的實施細則和制度的支持，生態職能履行效率低下；缺乏明確的階段性目標，地方政府以經濟效益為發展導向的思想未完全消除，新的環境問題層出不窮；監督管理機制不完善對地方政府生態環境治理的約束力度不夠；企業和個人的治理積極性不高，環境意識不強等問題還有待解決。生態危機的影響還在擴大，生態環境治理道路任重而道遠。

二、地方政府生態環境治理存在的問題

（一）地方政府職能轉變不到位

政府生態職能的確立，一方面是順應科學發展觀的理論要求，另一方面也是治理日益嚴峻的生態危機的現實需要。政府作為生態環境治理的第一責任人，亟須轉變政府職能，承擔起履行生態職能的重任。然而，源于觀念和體制上的弊端，使得我國地方政府生態環境治理成效甚微。

首先，在意識形態上，思想觀念轉變不到位。政府職能的轉變，意味著以新的價值觀為核心的思想意識的轉變。政府生態職能的確立要求地方政府把生態環境與經濟發展等同起來，改變傳統的生態環境服務于經濟發展的思想觀念，把生態環境放在突出位置來看待。但由于傳統政績觀念和現行行政體制的影響，地方政府未能從對經濟GDP的盲目追求中脫離出來，地方政府生態責任意識相對匱乏和缺失，使國家環境保護政策和治理方案難以在地方上得到有效實施，嚴重制約著我國環境狀況的改善和生態問題的解決。政府部門缺乏足夠的生態責任感和環境保護動力，由于生態環境治理被視作環保部門的事，而環保部門又缺乏有力的制度保障，生態職能往往被形式化和邊緣化。在經濟GDP不斷翻番的同時，地方政府也陷入了“生態赤字”的發展困境，“管末控制”的生態治理理念難以滿足生態治理的現實需求。

其次，在職能履行上，管理職能過于分散。現行的按生態與環境資源要素區分，政府的生態職能被分散于環保、發改、建設、水利、農林、國土等若干機構中，職能部門條塊分割嚴重，生態職能被嚴格分裂開來，各部門之間各自為政，難以形成部門之間的生態治理合力。在現行的組織體制下，環保部門行政權力的弱勢地位難以統領和協調其他職能部門，造成環保部門的統一監管職能被架空。再加上環保部門的資金依附于同級政府，信息資源共享，權力運行相對封閉。地方環保部門權力與責任難以協調，生態環境治理效率不高。

（二）地方政府間生態環境合作治理機制尚未建立

生態問題的全局性、復雜性、長期性決定了地方政府生態職能的履行必須具有高度的協調性和整合性，然而，這恰好是我國地方政府在生態環境治理過程中的“軟肋”[2]。在局部利益驅動下，各地區、各流域發展相互脫節，生態環境治理責任被相互割裂。

在生態環境治理中，地方政府之間缺乏規范的合作治理機制，相鄰地區政府在生態環境治理中首先考慮的是本地利益，往往把那些污染大的項目安置在與其他地域相接壤的地方，使該地企業為本地政府創造財富的同時讓外地承擔環境成本和污染危害，對其他地區形成負的外部效應。在跨行政區和跨流域的環境保護和生態治理問題上，缺少明確的權責劃分和制度依據，流域內和區域間生態環境治理沒有穩定的制度保障。各地方政府出于經濟人利益的考慮，傾向于將政策調控范圍模糊、難以界定的區域環境問題轉嫁給他方政府，使區域生態環境治理難以達成一致意見。事實上，生態環境問題的特殊性決定了各地方政府均很難通過排他性政策或者說技術性手段完全杜絕自身生態治理所產生的正外部收益的“外溢”，也相應地無法杜絕其他行政區生態治理不作為所引發的負外部效應的“流入”。因此，建立有效的地方政府生態環境合作治理機制，成為解決跨區域環境問題的重要途徑。

（三）地方政府生態環境治理的投入力度不足

隨著政府職能的逐漸轉變，地方政府加大了對生態環境保護、治理方面的投入力度。但現有的投資狀況仍不能滿足生態環境治理的需求。

首先，資金投入不足且資金來源單一，資金的短缺是制約生態環境治理的重要阻礙因素。分稅制限制了地方政府的收入來源，在相對有限的財政收入中使地方政府承擔許多的超額的財政開支，導致了地方政府巨大的財政壓力，使得地方政府對生態治理的投資過小[3]。從投資領域來看，我國對生態環境治理的投資也主要集中在環境污染治理等重大事件領域，對生態公共產品與服務投入甚微。至今為止，大多數省份沒有為生態治理設立獨立的財政專項預算，主要依靠于環保部門的行政費用，這遠遠不能滿足生態環境治理的需求。

其次，在人員安排上，僅僅依靠以政府環保部門人員投入為主的現狀很難完成好生態環境治理這一重大工程。生態環境問題涉及范圍廣、復雜性高，在生態環境危機嚴重的時期，需要大量的人力投入。在一些涉及專業性領域的環境治理問題上，還需要加強對技術性人員的吸收和培養。只有在人力上得到保證，生態環境的危機才有解決的可能。

最后，在技術方面，科技基礎仍然薄弱。經濟發展方式的有效轉變，關鍵在于科學技術的進步和發展模式的創新。長期以來，我國經濟的發展主要依賴資源的消耗，科技發展落后、資源利用率低，導致了物質資源消耗大、環境成本高、生態損壞嚴重等一系列問題。生態環境的治理，必須從科技創新入手，加強產業轉型升級的同時，改進環境監管方式。

（四）地方政府生態環境治理的監督機制不完善

監管不力是我國地方政府生態環境治理中存在的重大隱患。有效的行政監督不僅可以對行政決策的貫徹執行起保證作用，還可以督促行政機關正確地行使權利，維護公民的合法權益。在生態環境治理過程中，外部監督和內部監督應聯合起來共同發揮作用。但是，由于科層逐級管理和條塊分割的行政體制，政策監管者和政策實施者沒有很好地分割開來，監督機構或為了維護自身利益、或屈從于上級的約束，對行政領導人和職能部門的監察力不從心、趨炎附勢。盡管新一輪的環境保護法強調了政府監督管理的責任，也突出了主管單位和相關部門的責任。但生態職能集權過度與監管不力并存仍是我國現階段生態環境治理監督所面對的矛盾。一方面，橫向上沒有形成環境執法協調機制。環境治理涉及的部門眾多，海洋、海事、民航、漁政等部門均有參與，但是沒有形成環境執法部門間的協調機制，執行過程中存在困難。另一方面，縱向上環境執法主體受地方政府制約，難有作為。由于環境監察機構的事權和財權都來源于政府，其監管作用的發揮自然地受到地方政府利益等各種力量的牽制，地方環境執法主體難以克服“地方保護主義思想”為政府的經濟利益服務。而外部監督上，由于公眾生態環境意識淡薄、地方政府辦事規程和信息公開度不高，使得當地公眾無法對地方政府行為難以發揮社會監督的作用；大眾傳媒作為環境信息公開的載體，本應承擔著發布國家、政府政策的重要功能，但媒體趨利附勢的不良現狀，使得大眾傳媒的政策宣傳作用難以發揮。

三、地方政府生態環境治理的具體路徑

（一）加強地方政府生態職能履行

承擔生態責任、加強環境保護、實現生態公正是政府生態職能的主要內容。面對地方政府在生態環境治理中經常陷入生態職能虛位的困境，應根據生態環境治理的需求對政府職能進行重組與優化，實現政府工作中心從“經濟至上”向“生態優先”的職能轉移，并通過轉變政府生態責任意識、加強部門職能整合、完善制度設計等途徑來落實生態職能的履行[4]。

1.加快地方政府生態意識的轉變。

政府在生態環境治理中起著頂層設計的宏觀統籌作用，地方政府更是生態環境治理政策執行的主要責任主體。地方政府生態職能的履行，主要體現在政府生態意識的轉變上。首先，在政府內部廣泛開展生態價值觀教育，定期對行政人員進行培訓，增強執行人員的法律意識和生態環境意識，使政府工作者在政策執行的過程中具備依法行政和生態行政的思想觀念，著力解決影響群眾利益的突出環境問題，切實維護群眾生態權益。同時，充分利用網絡媒介這一宣傳平臺，在行政單位內部長期有效地開展生態文明建設的理念宣傳。引導行政人員充分認識到生態文明治理的重要性，使生態治理、生態文明成為工作共識，進而將生態環境治理理念滲透到政府工作的各個層面。

2.強化環保部門的履職權威。

強化環保部門的履職權威。首先要從制度上著手，賦予環保部門獨立的重大環境問題處理權限和監督管理權限。我國的環境執法體制采取環保部門統一監管與其他部門分工負責的原則，是多部門、多層次的環境行政執法體制。環保部門的權威弱化勢必導致政出多門、群龍無首，好的政策和制度難以落實。加強環保部門的履職權威，重點在于賦予環保部門獨立的行政執法權力。其次，環保部門內部必須具備勇于執法的勇氣、精于執法的毅力、善于執法的技能，樹立敢于執法的信心、永不言敗的恒心和除污必凈的決心。嚴格執法必然會威脅某些個人和集團的利益，因而，環境執法人員必須有過硬的政治素質和職業道德修養，積極抵制執法過程中的不良誘惑和威脅；面對環境違法行為，要一治到底，絕不能姑息縱容，確保環境治理政策有效貫徹實施。

3.改革地方政府績效考評體系。

地方政府生態環境治理缺乏成效的主要原因之一是，當前政府考核指標體系仍過度向經濟指標傾斜。為了在政府績效考評中獲得上級部門及社會公眾的認可，為自身發展贏得更好的發展空間，生態職能被地方政府不斷地邊緣化。確保地方政府生態治理職能在實踐層面的全面落實，必須將生態環境治理執行情況納入地方政府績效考核指標體系之中，督促地方政府生態職能履行的同時，肯定地方政府生態環境治理工作所取得的成就[5]。從官員職位晉升、工作獎勵等多方面加大生態效益指標的考核權重，使政府績效考評體系更加科學、合理，從而從制度上推進生態環境治理實現新跨越。

（二）構建地方政府間生態環境治理合作機制

在生態環境治理過程中，地方政府間缺乏必要的協調機制和合作意識，這是跨區域、跨流域問題得不到很好解決的重要原因。因此，通過制度創新，協調好地方政府間的利益矛盾成為促進地方政府合作的必然選擇。

1.建立信息溝通機制。

生態環境合作治理機制是建立在相互信賴的基礎之上的，生態環境治理信息的流通不暢，使得區域內地方政府間彼此缺乏足夠的了解和信任。在此情況下，即使各地方政府都能夠意識到合作治理可以為區域環境整體改善帶來正的生態效益，但由于政府之間對彼此能否切實履行生態環境治理職責缺乏足夠的信心，政府之間傾向于選擇不合作來規避風險，致使生態環境治理過程中“囚徒困境”的產生。要打破“囚徒困境”的尷尬局面，重建區域內地方政府間的信任來實現合作，就要對政府間生態環境治理信息進行充分公開和有效交流，打破信息流通的阻礙，使一方政府在對另一方政府行為進行實時監督的同時增強對區域環境合作治理的信心[6]。

2.理順生態環境治理中各級政府、政府各部門之間的關系。

生態環境治理工作涉及面廣、情況復雜，離不開各地政府之間、政府各部門之間的通力合作。首先，中央政府與地方政府在生態環境治理體系中應明確各自的責任定位、完善權限劃分。我國生態環境治理實行國務院統一領導、地方政府分級負責的制度安排，明確各級政府之間分工與權限就顯得十分重要，否則很容易產生權責不一致的行政扭曲現象。其次，建立各地方政府之間的利益協調機制。共同的利益追求是地方政府之間尋求合作的基礎，在解決區域環境問題的過程中使單個地區作出犧牲，他方獲益，這顯然是有失公平的。通過利益協調機制的建立，保證各地方政府責任共擔、利益共享，才能使生態環境的合作治理模式順利實施。最后，地方政府各部門之間既應明確分工也應高效合作。在我國，與環境治理相關的投資、氣象公布、發展規劃方案制定等職能由多個部門分頭掌管，各部門之間只有在履行好各自職能的基礎上加強溝通協調，才能在有效協作的基礎上實現生態環境治理目標。

3.法律層面上加強對府際合作治理的規制。

碎片化的行政模式導致了政府之間狹窄的行政視野，限制了生態環境治理的合作通道。克服這種狹窄的行政視野關鍵在于打破以往的單中心政府治理模式，構建一個區域協調、政府合作的一體化生態行政體制。這有賴于完備的法制依據做保障，才能減少合作中的阻礙因素，形成強有力的合作治理機制。另一方面，生態環境合作治理的有效性不足很大程度上源于相應行政法律責任、行政組織法的關聯性不足。以法律形式對地方政府之間的權限和責任進行明確劃分，有效降低政策執行過程中的隨意性，實現府際關系的法治化；在司法上案件審查中，針對地方政府合作過程中的糾紛處理機制進行創新，使合作中的民事、經濟糾紛得到及時有效的處理，促進合作的規范化，構建良好的制度環境。通過法律制度的支撐，保證區域生態環境治理政策的持續性輸出。

（三）強化生態環境治理的保障制度

生態環境的治理是一項長期而復雜的工程，政府在實施過程中需要消耗大量的人力、物力和財力。為提高生態環境治理的專業性、長效性，技術上的支持更是必不可少。生態環境治理取得顯著的成效，離不開資金、人力和技術上的保障。

1.資金保障制度。

為了確保生態環境治理體制的正常運行，資金的保障機制是必不可少的內在要求。一方面，應加大地方政府對生態環境治理的投資力度。如圖所示：在生態環境治理方面，我國在2011年投入7114.03億元、2012年投入8250.46億元、2013年投入9037.20億元、2014年投入 9575.50億元、2015年投入8806.30億元、2016年投入9219.80億元，分別占國內生產總值的 1.23%、1.28%、1.48%、1.51%、1.52%、1.45%；可以看出，我國近年來在環境治理方面雖總量上呈增加趨勢，但與國內生產總值的占比卻在不斷下降；而美國早在1970年到1980年，環境保護和資源開發的總額就從1.5%增加到2.4%[7]。另一方面，廣泛吸收其他社會資本的注入，減輕政府財政壓力。主要依靠本國的經濟發展和動員社會的各種資源來解決生態環境問題，鼓勵私人資本的流入。首先，應該積極拓寬治理資金專項融資渠道，調動社會公益組織、社會公眾參與投資，這樣能更好地增加地方環境治理資金投資力度。同時，加大對環保產業和生態環保技術的政策傾斜；通過設立銀行低息貸款、環境治理專項資金、稅收減免等措施，加大對環境治理科技成果的資金投入，提供良好的發展空間給環境治理科技產業和技術改造。

2011-2016年國內生產總值及環境污染治理投資總額

2.人員保障制度。

隨著環境治理事務的不斷增多，各國環境主管部門都在不斷地加大人員投入，進行人員擴編。以美國最為突出，美國環保局成立以來，職員人數已經從成立之初的5000多名發展到了18000多名。面對日益嚴重的環境治理難題，除了考慮環保部門人員數量的擴充，同時還必須考慮環境治理人員工作水平的提升。一方面，通過擴大環保部門人員編制，滿足地方政府在生態環境治理中的人力要求，避免人員緊缺產生的顧此失彼的現象，保證生態環境問題得到及時、有效的關注和解決；另一方面，通過高端技術人才引進，提升生態環境治理隊伍的技術水平，培養一批專業化干部隊伍和技術性人才，通過對行政人員法律法規和業務知識的培訓，提高他們的綜合決策能力和環境保護意識。

3.技術支持制度。

攻克生態環境治理難題，實現生態環境可持續發展，迫切需要依靠科學創新來突破生態環境治理面臨的技術瓶頸。通過科技進步，逐步淘汰那些資源消耗多、環境污染大的傳統落后產業，集中力量開展生態環境治理重點領域研發技術，開展大氣污染治理、水資源凈化與防控、廢物綜合利用技術等對生態環境治理具有重大推廣意義的科研創新項目，努力突破環境治理面臨的技術障礙。加快力度開發綠色低碳技術、清潔能源產業，構建節約資源、保護環境的科技支撐體系；重視示范工程和試驗基地項目建設，為大面積推廣應用重大科技成果提供條件；努力推廣環保產業，為生態環境治理提供先進的基礎設備和高新應用技術。結合各地區生態環境現狀，因地制宜，推廣先進實用技術，依靠科技進步，提高地方政府生態環境治理的效率和質量。

（四）健全地方政府生態環境治理的監督管理體系

地方政府生態環境治理的監督離不開完善的制度做保障，在厘清政府各機構、部門責任的基礎上，合理劃定監督管理權限，建立健全生態環境治理監督工作，強化制度約束，是生態環境治理取得成效的保證。

1.明確責任劃分，加大問責處罰。

明確劃分好各地政府之間、環境保護主管部門及其他負有生態環境保護監管職能部門的工作職責，是加強生態環境治理監管的首要前提。各級人民政府對生態環境治理工作按照行政區域劃分，堅持誰主管誰負責的原則，落實專人負責生態環境治理監督管理的具體工作，對轄區內環境質量負全面責任；對各級政府、部門和相關負責人在環境治理過程中不履職、不作為、亂作為導致嚴重影響和后果的，調查分析原因，依法追究主管部門和主管負責人的行政責任[8]；落實生態環境治理目標責任制和考核評價制度。制定嚴格的生態環境保護目標管理考核辦法，并對落實情況進行跟蹤調查，進行年終考核，將生態環境治理指標納入部門考核、官員晉升制度體系中。以嚴肅的問責制倒逼責任落實、工作落實。

2.加強制度安排，強化監管力度。

我國幅員遼闊，僅僅依靠中央的督查難以形成地方政府生態環境治理的主要約束。在強化政府內部監督的同時，還需通過制度安排，發揮外部監督對政府生態環境治理的監控作用，特別是通過更加透明的環境信息公開制度、環境監督制度，發揮公民對政府的監督作用，建立全民參與生態環境治理的監督機制。公眾參與治理監督不僅是對政府監管的一種有效措施，也是強化企業承擔環境與社會責任的有效手段。一方面，公民參與監督可以強化政府行為約束，防止行政權力的濫用，促進環境治理各項政策的貫徹落實，保障公民的環境知情權，提高政府生態環境治理治理和效率。另一方面，通過賦予公民一定的監督權力，可以激發政府部門和行政人員的生態責任意識，克服行政過程中推諉扯皮、辦事拖拉等不良行政行為，提高行政人員的工作效率，使各項環境治理政策順利實施，推動政府生態環境治理穩步前進。

3.完善生態環境補償機制。

盡管我國的生態補償制度在諸如退耕還林、南水北調等項目上取得了一些成績，但生態補償的全面實施還面臨著補償項目難確定、新的管理和補償模式沒有相關法律法規的支持等一系列問題。健全生態補償制度，既要細化，也要硬化。細化，就是要在合理劃分生態補償主體和客體的基礎上，進一步明確補償范圍和補償標準。通過完善分類及測算方法，根據主體功能區規劃要求，因地制宜地制定與當地經濟發展水平相適應的生態補償標準，完善生態補償標準體系，逐步形成更加完整的、更具法規功能的生態補償條例和實施細則[9]。硬化，就是要健全自然資源產權登記制度，建立統一的產權登記系統和權責明確的產權體系，完善社會發展考核評估體系；研究建立生態環境治理統計指標體系，進一步提高生態環境補償監管的透明度，建設生態環境補償制度全覆蓋監督責任體系，明確生態環境補償監管責任。要讓建立起來的生態補償制度沒有漏洞可鉆，保證生態補償制度在政策范圍內全面有效的落實。

四、結語

生態環境的治理是一項重大而艱巨的工程，不僅需要地方政府在職能履行的過程中，完善制度建設、加強職能監督，同時也需要治理方式的改變、治理機制的創新。在加強政府合作治理的基礎上，吸納社會資本，通過加大對生態環境治理的資金、技術等的各方面投入來提高生態環境治理的成效。●