淺談南通市產業項目建設考評

□南通市統計局、海安市統計局課題組

2016 年以來，南通市以產業項目建設考評為抓手，發揮政府作用，使市場在資源配置中的決定性作用充分發揮，一批適應市場需求的項目沉淀下優質成長型企業，一批不適應市場需求的項目加快退出，全市整體供給水平和質量穩步提升，邁出了推進供給側結構性改革的堅實步伐。本文介紹了南通市產業項目建設考評體系建立過程，以及該考評在推進供給側結構性改革中發揮的作用、實施三年來取得的成績，分析了該考評體系存在的主要問題，建議繼續完善，并長期堅持。

2016 年1 月27 日中央財經領導小組第二十次會議研究供給側結構性改革方案。三年多來，南通市以產業項目建設考評為抓手，邁出了推進供給側結構性改革的堅實步伐。

南通市產業項目建設考評體系建立過程

2016 年4 月12 日，南 通 市 委、市政府印發《全市產業項目建設綜合考評辦法（試行）》，成立南通市項目建設協調督查辦公室，按季度對所轄九縣（市、區）新開工億元以上產業項目現場核查，實施考評。對排名前三位的縣（市、區）頒發流動紅旗，排名后三位的縣（市、區）主要負責人上臺表態發言，連續多次排名最后的縣（市、區）主要負責人要被約談、問責。

2017 年3 月，南通市委、市政府修訂考評辦法，在上年考評新開工億元產業項目的基礎上，對已確認開工的項目考評竣工、轉化。所謂轉化就是項目竣工后，形成的工業、批發業企業年開票銷售達到2000 萬元、零售業企業年開票銷售達到500 萬元、住宿和餐飲業企業年營業額達到200 萬元。

2018 年3 月，南通市委、市政府再次修訂考評辦法，在前兩年考評開工、竣工、轉化的基礎上，考評達產。所謂達產就是項目竣工后企業的年開票銷售達到項目計劃總投資的60%，同時工業企業實繳增值稅達到開票銷售的1%，服務業企業實繳增值稅達到開票銷售的0.3%。

2019 年3 月，南通市委、市政府第三次修訂考評辦法，工業、服務業項目達產增值稅占比要求分別下調至0.8%和0.2%。在前三年考評開工、竣工、轉化、達產的基礎上，新增盤活考評。所謂盤活主要是盤活閑置或低效利用土地，分為四種類型：一是績效提升，要求年畝均稅收達到5 萬元以上；二是并購重組，要求追加設備投資不低于100 萬元/畝；三是二次開發，要求追加固定資產投資不低于350 萬元/畝；四是調整盤活，要求收回國有建設用地使用權重新掛牌或完成土地收儲手續。

2016 年以來，南通市產業項目建設考評沿著開工、竣工、轉化、達產、盤活的脈絡循序漸進，穩步推進。

南通市產業項目建設考評在推進供給側結構性改革中發揮的作用

南通市把產業項目界定為除住宅、交通基礎設施、政府社會事業項目外的其他項目。十九大報告指出，深化供給側結構性改革，建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，必須處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，把提高供給體系質量作為主攻方向，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，實現更高水平、更高質量的供需動態平衡。遵循“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的總原則，南通市在推進供給側結構性改革中逐步建立起產業項目建設考評體系。該考評體系通過考評開工、竣工，實現擴大供給的目的；通過考評轉化、達產（開票銷售、稅收達到一定的標準），檢驗項目建設是否符合市場需求；通過考評盤活，倒逼落后產能退出和低效利用土地流轉，實現資源利用效率提高，穩步推進了全市經濟供給水平和質量的提升。

南通市產業項目建設考評所取得的成績

（一）取得準確數據，客觀評估項目建設成果

南通市產業項目建設考評嚴格執行考評文件，專人現場核查，紀委監委全程跟蹤，稅務資料、會計賬目、統計數據逐一比對，保證考評數據準確無誤、可復查、可驗證。考評結果客觀展示了各縣（市、區）產業項目建設狀況。考評實施三年來，全市共認定新開工億元以上產業項目2435 個；2017 年認定轉化項目387 個，轉化率53.1%；2018 年認定達產項目301 個，達產率18%，達產項目平均產出3.57 億元。項目分布、產業結構、建設進展、銷售納稅情況等一目了然，為市委、市政府研判全市供給側結構性改革進展，科學確定下一步工作方向提供了可靠依據。

（二）督促履行協議，提高土地資源利用效率

市場在資源配置中決定性作用，通過價值規律決定資源配置，使資源流向市場需求大的企業。體現在項目建設中就是擴大投資，資源流向新建的產業項目。土地作為重要資源之一，隨市場需求流動。一般來說，土地資源的提供者是政府，通過招拍掛確認50 年使用權。土地資源流入市場較容易，退出市場相對較難，也就是說土地資源配置容易出現市場失靈現象，特別土地資源退出時，需政府發揮作用，主動收回閑置或低效利用土地，才能使市場在資源配置中的決定性作用真正發揮出來。

在南通，項目落戶時，項目單位與所在鄉鎮均通過協議約定了項目投資建設周期和欲享受優惠政策需達到的開票銷售和稅收最低標準。考評項目竣工、轉化、達產、盤活就是督促鄉鎮倒逼項目單位履行落戶協議和承諾，如期完成約定的開票銷售和稅收，遏制空承諾騙取土地使用權或惡意圈地導致的土地利用效率低下等問題發生。通過產業項目建設考評，一批適應市場需求的項目沉淀下優質成長型企業，一批不適應市場需求的項目加快退出，供給側適應市場需求的能力穩步提升。

（三）鍛煉檢驗干部，真正實現能者上庸者下

南通市產業項目建設考評按季實施，嚴格排名，通過頒發流動紅旗實施激勵，通過約談負責人、表態發言，甚至問責等方式動真碰硬，實施懲處?？荚u實施三年多來，除海安市外，八縣（市、區）主要負責人均曾上臺表態發言。從項目建設工作組織看，海安市重視程度也最高，紀委監委會同發改委項目辦、服務業辦每周深入項目建設現場督查建設進展，市委主要負責人每周定期召開項目建設推進會，聽取項目建設情況匯報，布置下周主要工作。公允的產業項目建設考評結果是各級領導干部交出的成績單，也是各級領導干部能力和努力程度的體現。在項目建設推進過程中，一批優秀干部得到了很好的鍛煉，充分展示了自己解決問題、推進工作的能力、水平以及干事創業的擔當精神，被組織認可并被提拔任用；少數工作推進不力，不作為、慢作為的領導干部，得到鞭策，改進了工作作風，領導干部整體精氣神進一步提振。

對南通市產業項目建設考評的建議

南通市產業項目建設考評是一個系統工程，涉及項目建設的前、中、后各個環節。作為具有開創性的綜合性宏觀考評，還需抓住重點環節、核心指標，在實踐中不斷完善細則，有序實施，穩步推進。

（一）科學修訂達產考評辦法

南通市達產考評2018 年初開始實施，開全國項目建設考評先河，沒有成例可鑒，沒有經驗可循。實施一年來，全市共認定達產項目301 個，達產率18%。達產率不高，原因是多方面的，其中很重要的原因是達產考評辦法還不夠完善，難以全面客觀評價所有項目生產經營、銷售納稅情況，主要問題有以下兩個方面：

1.達產考評辦法沒有考慮行業特點。如發電類項目，一個10 兆瓦光伏發電項目，計劃投資1 億元，根據南通市年平均光照時間1200小時測算，年發電量1300 萬度左右，并網電價0.98 元/度，全年銷售收入1274 萬元左右。受設計產能限制，項目投產后發電量及銷售收入基本穩定，肯定達不到達產標準。沼氣、生物質、風力發電項目都存在同樣的問題。年度開票銷售額÷計劃總投資不可能達到60%。產業項目涉及國民經濟各大行業，增值稅征收標準也不相同，有的行業增值稅占開票銷售的比例高，有的比例低。按統一稅占比標準0.8%（服務業0.2%）認定達產，對不同行業的項目來說并不公平，達產難度也不相同。達產認定需考慮行業特點，區別項目所屬的不同行業，分別確定各自達產的開票銷售和增值稅標準更為合理。

2.達產考評辦法沒有考慮稅收留抵。項目建設一般包括建筑安裝工程、設備購置、土地使用權購置等。設備購置形成增值稅留抵額，按照國家稅收制度規定，項目投產，起初形成開票銷售需繳納的增值稅可用設備購置形成的留抵額抵扣，而且只有當留抵額用完后才可繳納增值稅。南通市產業項目建設考評辦法規定，計劃投資1 億元的項目，確認竣工的條件之一是設備購置4000 萬元。設備購置4000 萬元形成增值稅留抵額460.18 萬元（4000÷1.13×0.13）。企業投產后，開票銷售需要達到3539.85 萬元（460.18÷0.13）將增值稅留抵額用完后才可繳納增值稅。若該項目購置設備8000 萬元，則開票銷售達到7079.65 萬元后方可繳納增值稅。因此，同樣的億元項目，投資構成不同，達產對開票銷售和增值稅的要求并不同。設備投資較多，形成的增值稅留抵額就多，部分項目可能多年都不需要也無法繳納增值稅，也就是說增值稅占比達不到0.8%（服務業0.2%），造成設備購置較多的優質項目達產難度增大。事實上這些項目已經達到了原先的規劃設計要求，正常生產、銷售、納稅，卻難以認定達產。

2018 年初開始，稅務系統不再統計設備購置形成的增值稅留抵額，又難以取得大家公認的數據，以剔除增值稅留抵額對達產認定的影響。建議項目達產只考評開票銷售，不考評增值稅占比。項目竣工后一年內開票銷售達到計劃總投資的60%就認定達產，至于繳納多少增值稅，稅法已有明確規定，稅收占比達不達到0.8%（服務業0.2%），非項目單位所能決定，不宜作為達產考評項，否則很可能會干擾企業的正常開票和納稅。

（二）重點配合項目盤活考評

盤活作為2019 年南通市產業項目建設考評的重要新增項，符合市場經濟發展規律，給投資失敗的項目盡快停建、退出提供了通道，是推進供給側結構性改革過程中的有益探索。產業項目建設考評要注意系統性，其他考評項要與盤活考評相呼應。盤活后，新項目開工、竣工、轉化、達產應視同原項目實現了相應考評目標。

（三）長期堅持鞏固考評效果

產業項目建設考評結果反映了政府從招商引資、到項目建設、到投產運營各個階段所付出的努力。項目建設能否順利推進，盡早達產，最根本地取決于項目自身的質量。南通市以產業項目建設考評為抓手，用達產結果檢驗源頭，倒逼縣（市、區）從項目招引開始，注重項目質量，考慮項目未來前景，為項目達產和社會供給水平提高奠定基礎。產業項目建設考評對推進供給側結構性改革作用的大小取決于該考評能持續實施多久。若能不斷完善考評辦法，長期堅持嚴格考評，將對全市產業項目質量及供給水平的提高產生根本性影響，反之，這種作用將大打折扣。

產業項目建設考評不是目的，要通過考評，促進優質項目招引，實現簽約項目早開工、開工項目早竣工、竣工項目早轉化、轉化項目早達產、劣質項目早退出、低效利用土地早盤活，沉淀優質企業，淘汰劣質企業，推進南通供給側結構性改革，提高供給水平和質量，最終實現高質量發展走在江蘇乃至全國前列。