現代化視域下甘肅普通高校治理能力研究

金 鋒，謝榮榮

（天水師范學院馬克思主義學院，甘肅 天水741001）

一、甘肅普通高校治理能力存在的問題

甘肅省普通高校在治理能力方面所遇到的問題既有同其他高校相似的地方，也有甘肅省自身所獨有的個性問題。與其他高校相似或相同的問題全國很多優秀的學者已經給出了解決方法，而甘肅省自身所面臨的問題突出表現在民主化、科學化、法治化等方面。

（一）甘肅普通高校治理能力的民主化缺陷

改革開放以來，民主問題一直是社會關注的焦點，在黨和國家的帶領下，人民群眾的民主意識不斷加強，民主素養不斷提高。甘肅省普通高校作為中國社會的組成部分之一，在民主化方面也取得了重大進步，但由于發展速度緩慢，與其他發達城市的高校相比還存在一些問題。第一,治理主體民主性不高。在高校治理中，教師與學生本應處于主體地位，但在甘肅省大多數普通高校中他們的主體地位基本沒有體現，利益訴求基本沒有實現，學校更多地把學生看成受教育者和被管理者，學生的民主管理權益無法得到充分的保障。在管理的過程中，學生的民主權利往往被忽視，導致學生對學校的管理事務漠不關心，甚至當他們的民主權益受到侵犯時也無動于衷。和學生相比教師盡管享有更多的權利，但是其權利被忽略也是常有的事。“師者，所以傳道授業解惑也”，一千多年前韓愈在《師說》中就給教師行業下了定義，但是在今天的大學里，他們仍然被只看成站在三尺講臺上講述書本知識的人，而參與學校管理的權利經常被有意無意地遺忘。第二，政府權力泛化。和國內大多數高校一樣，甘肅普通高校經常受到政府權力的干預，近年來政府雖然意識到這一缺陷，相關法律也規定政府應以宏觀調控的形式間接影響高校治理，高校本身享有治學自主權，但這些規定還是過于籠統，并沒有切實解決政府權力泛化的問題[1]。在現實中政府部門依然采用傳統的管理模式管理高校，并沒有減少對學校的行政審批和直接干預，例如：甘肅省在高校招生人數、高校經費劃分和使用、高校的遷移和擴建以及高校的學科劃分、專業設置、科研項目的審批等方面，都要受到政府或多或少的干預。這不僅損害了高校辦學的自主性，還嚴重影響了高校治理能力現代化的進程，從而導致高校治理工作推進困難，科研創新缺乏動力，教育質量難以提升，學校工作效率低下。

（二）甘肅普通高校治理能力的科學化缺陷

高校治理是一項復雜的工作，高校內部各要素之間存在千絲萬縷的關系。所以在治理的過程中必須面面俱到、事無巨細，這就需要采用科學化的方法和手段去處理高校內部的各項事務。但甘肅普通高校在科學化的應用方面還存在不足，主要表現在以下兩個方面：第一，理論沒有聯系實踐。受全國高校治理現代化理論不斷發展的影響，甘肅關于高校治理的理論漸趨成熟，關于治理的研究課題層出不窮，但省內關于高校治理的實踐并沒有跟上理論的腳步，甚至出現理論與實踐嚴重不符的情況。因此理論對實踐的指導效果不高，實踐也很難進一步推動理論的深入發展。第二，缺乏科學的現代化制度。高校治理能力的提高與科學合理的制度緊密相關，科學合理的規章制度，可以保證高校的發展，反之則會限制高校發展。甘肅普通高校的治理制度還不夠健全，主要表現在以下幾個方面：一是在制定制度時沒有處理好內部管理和外部協同的關系，導致權責不明、規范無序、統籌不協調等問題突出。二是規則與主體之間存在矛盾，部分規則缺乏必要的人文關懷，忽視人的主觀意愿，采用類似行政命令的手段強迫主體執行，導致主體對治理制度產生排斥心理。再加之“主體自身遵守制度的意愿不高，導致治理制度執行困難。”[2]除此之外，甘肅普通高校還存在頂層設計形同虛設的情況，即部分制度只是流于形式，并沒有貫徹執行。三是制度缺乏創新，這在甘肅普通高校中普遍存在，很多制度建設只是在以前制度的基礎上稍加改變，缺乏改革創新的勇氣。

（三）甘肅普通高校治理能力的法治化缺陷

近年來，隨著國家法治建設的不斷完善，甘肅依法治校工作取得一系列成果，取得了一些具有借鑒意義的工作經驗和治學思路。但從總體上來看，依法治校還需在國家的監督和引導下進行，沒有完全成為學校的自覺行為，這與依法治國基本方略的要求還有一定差距，主要表現在：第一，學校法治思維和法治意識普遍不高。部分領導干部法律意識淡薄，學校遇到不利事件時往往采用賠款來化解。在管理上也存在疏漏，不能按照法定程序來處理問題，決策機構不健全，缺乏民主性，僅由領導層決策；教師的法治意識也有待提高，一方面不能用法律手段維護自身的合法權益，另一方面又沒有依法規范自己的言行，例如：2017 年12 月發生在甘肅某大學的“因學生上課遲到，老師讓學生互扇耳光”的事件。這恰好說明了雙方法律知識非常欠缺，一方面對問題只知采用暴力，對自身的某些不法行為也沒有明確的認識，另一方當侵權行為發生時只會忍氣吞聲。又如2017 年4 月發生在甘肅某市的一起針對一名女生的校園欺凌事件，犯罪嫌疑人雖然是學生，但行為惡劣，就是因為其對自身的不法行為沒有清晰的認識所致。第二，依章治校存在短板。在高校內部，要提高依法治校的水平，必須依據國家法律結合學校實際來制定相應的學校章程。“現代高校治理下的有關章程，一般涉及兩個方面，一方面是關于科學處理高校與外在組織之間關系的，另一方面則集中在學校內部各種制度安排的。”[3]當前，甘肅高校基本都制定了相應的學校章程，但現階段建立的章程還不是很完善。具體而言，當前甘肅高校的章程大部分都只著眼于整體，沒有對具體的機制給出明確的規劃。教學特色、辦學理念以及發展目標方面都不夠明確，高校的內部治理體系過于籠統，依法監督缺乏支撐，執行過程中章程落實不到位。這些都表明甘肅高校的章程建設還有很長的路要走。

二、甘肅普通高校治理能力的問題根源

甘肅普通高校在治理能力方面之所以會遇到以上問題，與政府、高校自身以及社會都有密切的關系，我們可以結合社會實踐和歷史經驗進一步細化分析，進而找到問題的根源，為探求突破途徑奠定基礎。

（一）甘肅普通高校治理能力民主化問題的根源

甘肅普通高校在民主化方面面臨的主要問題是治理主體民主意識不高和政府權力過度泛化，通過對高校實際情況和我國歷史方位的分析，我們認為甘肅普通高校治理主體的民主意識不高首先在于傳統思想的影響。中國有幾千年的專制歷史，在封建社會，“權力本位”的意識根深蒂固，人們幾乎沒有“民主”這個概念，也沒有真正意義上為了民主和自由而戰的思想，人們習慣于服從上位者，時至今日，這種觀念依然影響著人們的思維方式和行為方式。與積極參與事務管理、充分行使民主權利相比，人們更傾向于按部就班地生活，著手做好眼前的事。其次，政府、學校和社會對治理主體的民主權利不夠重視。在以科研為導向的考核評價體系下，高校崇尚科研，科研成為成名和獎勵之源，這不僅不利于激發教師教書育人的積極性也進一步限制了教師和學生參與民主管理的欲望。同時，學校也沒有充分保障師生的民主權益，師生的地位和職能沒有沖破傳統思想的牢籠，被刻板地定義為教育者和受教育者。學校經常忽視師生的民主參與權，使師生處于被動接受命令的境地。而政府權力過度泛化首先是因為受到傳統“官本位”思想及新中國成立初期計劃經濟體制的影響，甘肅普通高校采用行政集權的模式，致使高校更像政府的下屬機關，使高校的財政政策、評估制度、管理手段都受制于政府，因而導致政府擁有更多的權力來管理學校。比如：由于政府對高校的行政審批事項過多，而導致行政審批事項下放后出現“接不住、跟不上，管不好”的問題，這些問題是造成師生辦事“堵點問題”的重要原因。其次，在政府以往的管理過程中有一些成功的經驗，尤其是在改革開放以來，在黨和國家的領導下，甘肅政府帶領高校培養了一代又一代擁護中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優秀人才，助長了甘肅政府管理學校的自信，進而由宏觀管理轉向精細化管理，使高校的自主權進一步受到限制。最后，高校內部對部門的權力定位不明確，常常出現行政部門越位的情況，因而導致政府與學校、行政部門與學術部門界限不清，范圍不明，嚴重限制高校治理現代化進程。

（二）甘肅普通高校治理能力科學化問題的根源

甘肅普通高校在科學化方面面臨的主要問題是理論沒有聯系實踐和缺乏科學的現代化制度，這些問題的產生與高校治理概念提出時間短、沒有正確處理高校與政府之間的關系有密切的聯系。具體來說：理論不能聯系實際是因為高校治理現代化是20世紀才逐漸發展起來的新命題，那時候正值新中國成立初期各方面發展都不完善，且深受蘇聯高度集權的影響，我國高校幾乎沒有自主權。改革開放以來政府過度干預學校的情況有所緩和，高校享有一定的自主權，開始有了“治理現代化”的探索實踐，高校治理的理論也在蓬勃發展，但甘肅高校由于發展落后，依然難以擺脫傳統管理模式的束縛，因而出現理論與實踐相脫節的情況。而甘肅普通高校缺乏科學的現代化制度是因為“高校過于依賴政府，自主性較差，管辦評之間界限不明確，沒有責任到人，導致出現很多灰色地帶，產生互相推責、無序治理的現象。”[4]規則與主體之間存在矛盾，首先是因為治理制度不同于行政命令，行政命令靠強制力保證實施，而治理制度則強調主體自覺遵守規則，制度制定者如果不考慮主體的意愿，對學校的具體情況沒有深入調查，只是單純按照少數制定者自身的經驗，主觀地制定關乎學校發展的制度，必然造成頂層設計脫離基礎建設。其次，甘肅高校對制定的制度落實不到位，高校自身對制度也抱有消極的態度，部分制度本身有很高的價值，但長期以來僅以形式的方式存在，并沒有落實到基層中去，由此造成頂層設計形同虛設的局面，進而導致規則與主體之間矛盾重重。例如：2018 年4 月開展的“師德建設長效機制貫徹落實專項督察”結果就顯示甘肅省的師德考核評價就存在重形式輕內容的情況。甘肅普通高校治理主體消極地遵守規則，甚至不遵守規則，這不僅不利于學校的長遠發展，還嚴重限制了甘肅高校治理現代化的進程。而之所以出現制度缺乏創新的情況，一方面是因為傳統的管理制度在相應的歷史時期曾發揮過積極的作用，有可借鑒的價值；另一方面，甘肅高校制度的制定者沒有突破傳統思想的束縛，只看到了過去管理制度帶來的成效，沒有意識到時代在改變，舊思想，舊制度在這個發展迅猛的信息化時代已經落伍。

（三）甘肅普通高校治理能力法治化問題的根源

甘肅普通高校在法治化方面面臨的主要問題是高校內部的法治思維和法治意識不高、高校章程建設不完善。產生這樣的問題不僅與甘肅自身在法治建設方面的缺陷有關，還與全國大的法治環境有關。具體而言：高校內部法治思維和法治意識不高首先是因為傳統思維根深蒂固，缺乏相應的法制環境。雖然早在1997 年黨的十五大中，就把依法治國確定為治國的基本方略，但依法治國的落實情況不盡人意，尤其像甘肅這樣的地區發展就更加緩慢。甘肅與其他發達地區相比，明顯存在著發展速度緩慢，傳統思想根深蒂固，人們的法制意識普遍不高的現象，并且對法律知識的應用普遍較低，法治氛圍很難形成。在這樣的大環境下，學校的法制意識和法治思維難以提高。其次是法律知識宣傳不到位，依法治校沒有深入人心。甘肅高校的法治宣傳活動單一，形式簡單，對于法治宣傳工作不夠重視，所以依法治校的理念沒有深入人心，因此導致師生的法治觀念淡薄。另外，甘肅高校的章程建設不完善，一方面是因為我國的立法工作并未跟上高校建設的步伐，而高校章程建設必須與國家相應的法律法規相結合，所以當國家的法律法規不健全的時候，高校章程難免存在缺陷；另一方面是因為甘肅高校在制定章程時，并未全面調查學校的具體情況，因而導致制定的章程針對性不強，而且落實困難。

三、現代化視域下甘肅普通高校治理能力的提升路徑

（一）甘肅普通高校治理能力的民主化道路

針對治理主體民主性不高的情況，甘肅普通高校首先應營造民主氛圍，摒棄不良傳統，切實推進民主管理的宣傳工作，在全校范圍內建立民主管理的氛圍，喚起教職工、學生的民主意識，進而突破傳統思想的束縛，改變他們的行為方式。校內黨委書記、校長在決策一些重大事項時，應征求教職工的意見。同時，學生作為學校的重要組成部分，也應組織學生代表去參與學校事務管理，以此來突出學生的主體地位。只有突破傳統理念的束縛，才能進一步推動高校治理現代化。其次，甘肅普通高校應保障民主管理，落實師生權利。依靠師生辦學、推動學校發展是民主管理的中心，甘肅高校要提高內部治理能力，一方面要保證黨委的領導權，校長的行政權以及教授的治學權，另一方面要積極落實師生民主權益。落實師生民主權益：一要擴大師生權益訴求的渠道。通過建立健全相關的規章制度，為教師和學生參與民主管理提供制度保障。通過完善學校運行機制、重視提案工作來切實落實教師和學生的民主管理機制。通過積極組織學生和教師參與學校的民主管理和監督，更廣泛地維護廣大教師和學生的合法權益。二要提高領導干部的民主意識。要改革領導干部的選拔任用制度，確保任用公平民主。堅持民主集中制，進一步完善黨委領導下的校長負責制。全面健全監督機制，加強領導干部作風建設。三要加大學校信息公開力度。信息公開是保障師生知情權、監督權、參與權的有效方法，也是廣大師生行使民主監督，民主管理權利的重要方式。要把廣大師生關注的難點、焦點、熱點問題重點公開，并逐步擴大學校信息公開的范圍和內容。要不斷拓展民主管理與監督的內涵和外延，以求在向廣大師生公開信息的基礎上，逐漸向社會大眾公開，增加學校信息的透明度。

針對政府權力泛化的問題，甘肅應規范行政權力，轉變政府職能。建立現代高校治理體制，要明確政府在高校中扮演的角色，解決好政府與高校、行政權力與學術權力之間的關系。要處理好這些關系，甘肅政府首先“要轉變落后的管理觀念，轉向符合歷史發展的現代治理理念，以宏觀調控的形式間接影響高校治理。簡政放權，改革行政審批制度；下放審批事項，把更多的治理權力還給高校，讓高校享有自主權。實現教授治校，讓真正懂學術的人來管教育，讓高校逐步形成‘自主管理、自我約束、自主發展、社會監督’的現代治理模式。”[5]同時,甘肅普通高校還要平衡行政權力和學術權力，一方面明確二者之間的范圍和邊界，將行政權力和學術權力分屬到不同的部門，例如把行政權力劃分在明確職能、配置資源、協調關系上，把學術權力劃分在完成教學任務、保證學術自由、進行科學研究上，進而使行政權力和學術權力各司其職。另一方面，要明確這二者統一于學校這一整體，共同為學校治理工作服務，所以不能完全割裂開，也不能對立起來，要互相配合，共同推動高校的發展。

（二）甘肅普通高校治理能力的科學化道路

面對理論不能聯系實際的情況，甘肅普通高校首先應該加強宣傳力度。前沿性的理論不單單屬于精英階層，也屬于普通大眾。那些富有指導意義的理論不能只停留在遠離普通民眾的學術期刊上，更不能只存在于研究所里，要到全社會去宣傳，讓社會各界都認識到實現高校治理是大勢所趨，且對服務社會，培養人才都有重要的意義，進而掃除思想障礙。其次，高校應勇于創新，采用現代化的治理理念去改變傳統的制度，建立新的治理模式，嘗試用前沿性理論指導實踐。同時，甘肅普通高校應把學習理論和推進高校治理工作結合起來，科學的判斷學校面臨的問題，確立學校的發展目標，推動學校穩定發展。最后，甘肅應加大人才的培養力度，學生是未來社會發展的主力，學校向學生灌輸先進的治理理念，學生有了堅實的理論基礎，可以內化于心而外化于行，高校學生在未來的工作崗位上也能將此運用于實踐，使理論與實踐緊密結合。

針對缺乏科學的現代化制度的問題，甘肅普通高校應加強高校自主權的建設，提高高校法人地位、完善政校分開、管辦評分離、社會參與的治理規范。在制定治理制度時，要了解治理主體的意愿，考慮到主體遵守規則，按規則辦事的可行性條件。采用民主的方式讓多元主體參與規章制度的制定，確保主體能夠自愿遵守規則。甘肅普通高校還要結合高校自身的教學規律和實際情況，以保證制定的制度與高校自身發展相符合。在制度制定出來以后，應該進行有效的貫徹執行。在執行制度上不能敷衍了事，應結合制度落實情況，對符合學校發展的全面貫徹落實，積累經驗，對不利于學校發展或限制學校發展的要積極改進，及時修正。還應設立相應的監督機構，以保證制度規則的落實。與此同時，要注意過去成功的經驗不應該成為時代前進的枷鎖，應該加強學習，積極推進先進的治理模式，進行全方位的改革，為高校發展注入新的活力。

（三）甘肅普通高校治理能力的法治化道路

針對高校內部法治思維和法治意識不強的問題，甘肅普通高校首先應組織行政干部帶頭學習相關法律法規，堅持每周一次集體學習，提升領導隊伍的法治能力和法治思維。其次，高校應組織教師學法，增強法律意識和素養，要求教師要用《教師職業道德規范》來約束、規范自己的言行，依法治教，依法執教，不斷增強自身的法制意識和觀念，并能夠運用法律武器維護自己的人身安全和合法權益不受侵犯，做到既維護自己的權利，又依法履行自己應盡的義務。再次，高校應把法律知識搬進課堂，廣泛深入地對學生開展法治宣傳教育，讓《憲法》《刑法》《治安管理法》《禁毒法》《稅法》等法律法規進校園，法律知識進課堂，各學科結合自身的特點對學生進行法治宣傳教育。還可以利用征文比賽，校報等宣傳相關法律法規。除此之外高校還要注意把安全問題和法治教育同時抓，切實做到國防交通安全，消防安全，食品安全，毒品預防教育等專題教育，全面提高學生法制觀念和法律知識。開展高校模擬法庭活動，提高高校學生的法制素養和專業知識，并要求學生撰寫學法心得，進一步提高學生的法律意識，從而形成“知法，學法，懂法，用法”的普法氛圍。

針對甘肅高校的章程建設不完善的問題。首先要依法立章，在對國家的相關法律法規全面深入解讀的基礎上，制定關于貫徹落實黨委領導下的校長負責制的實施辦法、高校管理手段，構建以大學章程為核心的依法治校體系，以確保章程的合法性。其次，要全面調查本校的實際情況，在對調查結果的深入研究的基礎上再制定高校章程，并從實際出發把章程的要求轉化為具體的任務舉措，把章程的各項要求融入到學校管理的各個環節，以確保章程的合理性。最后，應該建立嚴格的監督機制，層層把關，以確保章程的貫徹落實。

總之，提高甘肅普通高校治理能力是一項艱巨的工程，不可能一蹴而就，要多方協調，綜合改革。既要充分利用政府力量和社會資源，又要處理好政府、高校及社會三者之間的關系，使這三方力量互相配合，充分協調，進而提高人才培養的效率和質量，同時也應打破傳統的管理理念，采用民主的、科學的、法治的現代化治理理念，辦好人民滿意的高校。