新中國成立70年慶陽市水土保持生態建設經驗與成效

馮 飛，雷占濤

(慶陽市水土保持管理局，甘肅 慶陽 745000)

1 慶陽市概況

慶陽市地處黃河中上游多沙粗沙區，習稱“隴東”，屬黃土高原水土流失最為嚴重的地區之一。全市水土流失面積23 292 km2，約占總面積的86%;土壤侵蝕模數平均為7 326 t/(km2·a)，局部地區高達1萬t/(km2·a);年入黃泥沙1.684億t，占黃河流域年入黃泥沙量的1/10，占甘肅省年入黃泥沙量的1/3。嚴重的水土流失已成為制約全市經濟可持續發展的主要生態瓶頸。

新中國成立以來，慶陽市歷屆黨委、政府大力弘揚革命老區光榮傳統和“南梁精神”，始終把“生態立市、生態強市”作為經濟社會發展工作的重中之重，認真貫徹黨中央、國務院和省委、省政府關于水土保持生態文明建設的決策部署，立足生態現狀，聚焦生態短板，堅持生態優先，以創建山清水秀自然生態、打造黃土高原生態安全屏障為目標，搶抓各項政策機遇，帶領群眾戰天斗地、改造自然、苦干快干，一屆接著一屆干，攻堅克難抓實干，全市生態環境明顯改善。

2 主要做法與成效

(1)堅持因地施策，大力開展流域綜合治理。慶陽市境內山大溝深、丘陵起伏、溝壑縱橫，地形復雜，生態脆弱，是我國黃土地貌發育最為典型的地區。20世紀70年代，慶陽市在不斷總結歷年水保工作經驗的基礎上，結合市情和水保生態實際，按照北部抓梯田建設、南部抓固溝保塬、東部抓子午嶺保護的工作思路，提出了分散治理向集中連片規模治理轉變，單一片區治理向以小流域為單元整體推進治理轉變，單項措施治理向開發、治理、保護并重轉變，常規手段治理向構建塬面、溝頭、坡面、溝道“四道防線”科學治理體系轉變的“四個轉變”，大力開展山、水、田、林、路、村“六位一體”綜合治理，有效地控制了局部地區水土流失，減少了入黃泥沙，改善了生態環境。截至2018年底，全市已治理水土流失面積11 888.7 km2，占流失面積的51%，并先后建成寧縣爛泥溝、合水縣玉皇溝、正寧縣移風溝、環縣老虎溝、華池縣楊西掌等300多條治理規模大、生態效益好的示范流域。據測算，治理區土壤侵蝕模數由原來的7 200 t/(km2·a)下降到了現在的3 100 t/(km2·a)。目前，這些治理區域已由昔日的荒山禿嶺已變成片片綠洲，成為群眾春季賞花踏青、夏季避暑納涼、秋季生態休閑的旅游勝地。

(2)堅持項目帶動，積極發揮項目支撐引領作用。慶陽市地處偏遠山區，屬革命老區，經濟發展滯后，財政體量較小，治理水土流失、改善生態環境必須依靠國家投資、靠項目帶動。針對這一區位劣勢和發展現狀，慶陽市始終堅持把“發展抓項目”作為加快水保生態建設主抓手，緊盯國家投資政策，搶抓生態發展機遇，主動擔當作為，堅持借力發力，持續用心用力，認真謀劃爭取項目，先后實施了黃土高原水土保持世行貸款一、二期項目，黃河水保生態工程蒲河一、二期項目，國家水土保持重點建設工程，坡耕地水土流失綜合治理試點工程，中央預算內投資水土保持小流域綜合治理項目，國家農業綜合開發水保項目，黃土高原地區淤地壩壩系工程及除險加固工程，甘肅省500萬畝(15畝=1 hm2，下同)梯田建設工程，“固溝保塬”工程等大型水保生態建設項目67個，總投資23.48億元，治理水土流失面積3 600 km2。這些重點項目的實施，為全市水保生態建設快速發展和生態環境全面改善起到了積極推動作用。其中：黃土高原水土保持世行貸款一、二期項目被聯合國糧農組織評為“特別滿意項目”和“黃土高原旗幟工程”，慶陽市水土保持管理局被水利部黃河水利委員會評為“黃土高原水土保持世行貸款項目先進集體”；環縣被水利部評為“全國水土保持生態建設先進縣”，寧縣、西峰兩個縣(區)和橋子溝、雷畔溝等36條小流域被水利部、財政部、國家發改委聯合命名為全國“十百千”示范縣和示范小流域;慶陽市水土保持局兩次被省水利廳評為“全省水利工作先進集體”。

(3)堅持精準對標，主抓偏遠山區梯田建設。堅持梯田建設與保護水土資源、扶貧脫貧攻堅、振興鄉村經濟、建設美麗鄉村戰略相結合，依托全市百萬畝梯田建設和隴東百萬畝土地整治工程，按照“修梯田、調結構、興產業、促增收”的基本思路，注重“兩傾斜”(政策傾斜、資金傾斜)、“三側重”(梯田建設重點側重偏遠山區、貧困鄉村、貧困農戶)，大力整合退耕還林、土地整治、農業綜合開發、水保綜合治理、扶貧整村推進等項目，采取“統一規劃、集中連片、整體推進”等措施，共建成環縣櫻桃掌、老虎溝等萬畝集中連片梯田工程35處，華池縣山莊、慶城縣六合灣、正寧縣榆林子、鎮原縣李家山、西峰區蒲河川等質量高、效益好的精品示范綜合治理工程170處，打造特色小雜糧、蔬菜大棚、田園采摘、花卉觀光、旅游休閑等基地68處。截至2018年底，全市共新修梯田48.12萬hm2，受益人口164萬人，農業人口人均梯田達到0.207 hm2。寧縣、西峰區被水利部命名為“黃土高原梯田化縣”，正寧縣、合水縣達到了梯田化縣標準，全市75個鄉鎮901個行政村實現了梯田化。通過大力整修梯田，有效地控制了水土流失，改善了農業生產基礎條件。目前，項目區群眾正依托梯田積極發展特色林果、草畜養殖、苗木繁育、鄉村旅游等產業，梯田建設帶動了鄉村發展，促進了農民增收，為全市精準扶貧和山區群眾致富奔小康奠定了堅實基礎。

(4)堅持創新突破，積極謀劃“固溝保塬”工程。以董志塬為代表的37條塬，是中華農耕文化和黃河文明的重要發源地，是慶陽市自然條件最好的區域和重要的糧食生產基地。塬區地質地理條件特殊，加之人為擾動因素影響，水土流失嚴重，溯源侵蝕活躍，溝床下切、溝頭前進、溝岸擴張加劇，塬面逐年萎縮，水土流失面積高達9 218.48 km2，占總面積的96.36%。目前，董志塬南北長僅剩余89 km，東西寬平均不足18 km，最窄處只有50 m左右，隨時都有“腰斬”的危險，嚴重威脅轄區城鎮、村莊、民宅、道路等基礎設施的安全。2014年10月，慶陽市委、市政府把“固溝保塬”作為創建“山清水秀自然生態”的兩大抓手之一，安排對全市1萬畝(667 hm2)以上的37條塬、長度500 m以上的8 263條溝道(其中搶救性溝道118條，存在塌陷延伸風險的潛在性溝道634條，常態性溝道7 511條)進行了實地勘測和計算分析，編制完成了《慶陽市固溝保塬綜合治理實施規劃》(簡稱《規劃》)，并創造性地提出了“四道防線”(塬面徑流調控、溝頭加固防護、坡面植被恢復、溝道水沙集蓄)，對有效解決黃土高原水土流失、遏制塬面持續萎縮提供了科學指導和制度保障。2016年1月，《規劃》已得到甘肅省政府批復。為了加強對搶救性溝道進行控制性治理，2016年3月，慶陽市委、市政府在國家未正式啟動實施該項目，沒有任何項目及資金支撐的情況下，召開了慶陽市黃土高原董志塬區“固溝保塬”工程啟動大會，由市縣兩級政府籌集6 000多萬元對118條搶救性溝道中的12條開展先期治理。截至2018年底，慶陽市已累計完成慶城縣驛馬溝、合水縣雙柳樹溝等28條大型搶救性溝道的綜合治理，保護塬面面積891.5 km2，完成投資5.23億元。通過塬面保護治理，溝頭延伸態勢得到較好控制，塬面萎縮態勢得到有效遏制，人民生命財產安全得到有效保障，局部生態環境得到明顯改善，社會反映良好，群眾比較滿意。2018年底，水利部批復了《黃土高塬溝壑區“固溝保塬”綜合治理規劃(2016—2025年)》，標志著這項由慶陽市率先發起，旨在治理保護黃土塬面、造福子孫后代的“固溝保塬”工程，經過10年的積極呼吁和大力爭取，終于在國家水利部層面獲得正式啟動。2019年3月份，水利部已把“固溝保塬”項目投資渠道由農發資金轉入水利發展資金，目前水利部正積極爭取國家發改委、財政部將其列入水利發展重點建設項目。

(5)堅持建管并重，不斷強化壩系工程運用。淤地壩是攔截泥沙、蓄水滯洪、減蝕固溝的最后一道防線。20世紀70年代以來，慶陽市結合隴東黃土高原特色地質地貌打壩條件優越等優勢，按照“淤地造田、蓄洪排清、惠民利民”的建壩要求，著力發揮淤地壩三大效益。截至2018年底，全市共建成各類淤地壩862座，占全省的56%，其中骨干壩310座、中型淤地壩267座、小型淤地壩285座，總庫容3.19億m3(其中攔泥庫容1.54億m3)；全市淤地壩已累計攔截泥沙1.25億t，淤成壩地1 867 hm2,保灌面積413 hm2。目前有223座淤地壩常年蓄水1 545.7萬m3，有效地解決了山區8 756人、1.35萬頭大家畜飲水困難和3.75萬群眾出行交通問題,并建成寧縣爛泥溝、合水縣玉皇溝等綜合開發生態示范點97處。淤地壩的修建，既起到了防治水土流失、攔泥淤地、調洪蓄水、防災減災的作用，又達到了夯實農村發展基礎、促進山區群眾脫貧致富的目的。同時，積極探索創新運行管理機制，為全省淤地壩安全運行、持續發揮效益作出了有益嘗試，也為慶陽市建設大型能源化工基地提供了用水支撐。

(6)堅持依法從嚴，強力實施水保生態監管。慶陽市石油煤炭資源富集，針對近年來資源開采力度加大、生產建設項目水土保持監管滯后、人為水土流失不斷加重等突出問題，市政府先后印發了《關于進一步加強水土保持生態建設工作的意見》《關于進一步加強油區環境保護和土地管理工作的意見》等文件，從強化監督執法、健全目標責任制等八個方面，對水土保持工作實施依法監管。同時，按照新修訂的水土保持“一法一例”要求，充分發揮水保監督執法、方案編報審批、補償費征收三項基本職權，以石油、煤炭、鐵路、公路、天然氣、風電、公墓、房地產開發八大領域生產建設項目為重點，堅持“一個不漏”“兩個不批”“三個必須”“四個確保”“四個不能”，強化事前事中事后監管，嚴查水保違規違法行為，破解執法難點，創造性地開展監督執法，著力扭轉水保監督執法難、方案編報落實難、補償費征收難“三難”局面，全市水保執法監督工作取得了突破性進展。自2000年以來，全市共受理并查處各類水保違法案件37起，結案率100%；審批大中型生產建設項目水土保持方案778個，征收水土保持補償費累計達到2.36億元。特別是從2015年起，連續4年征收水保補償費突破4 500萬元，創全省征繳數額第一。這些措施的落實,既保住了青山綠水，又促進了地方經濟發展，實現了開發與保護雙贏。慶陽市水土保持管理局先后被水利部授予“全國水土保持監督管理規范化建設先進單位”，被黃委評為“黃河流域(片)水土保持監督執法先進集體”。

(7)堅持以獎代補，激勵調動社會民間資本。水土流失治理是一項周期長、投資大、見效慢的公益性工程，僅僅依靠國家財政和項目投資遠遠不夠，還需要廣泛發動群眾，依靠社會力量，才能形成強大合力。近年來，我們立足市情實際，堅持梯田建設和治理成果開發“兩條腿”走路。在梯田建設方面，按照“國家補、銀行貸、群眾籌”的辦法，建立了多元化投入機制。自20世紀90年代開始，國家對梯田建設按每公頃600～1 500元的標準進行補償，其余由群眾采取自籌等方式解決。2009年甘肅省啟動實施500萬畝梯田建設工程以來，慶陽將國家補助標準提高到每公頃6 000～7 500元，極大地調動了群眾的積極性，推動了全市梯田建設快速發展，僅環縣就以獎代補新修梯田5萬hm2，國家補助和群眾自籌資金超過3億元，人均梯田達到0.333 hm2。在治理成果開發方面，充分發揮個人、企業、集體、社會組織、農業合作社“五輪驅動”作用，按照“政府引導、政策支持、業主投入、企業運作”和“大干大支持、小干小支持”的指導原則，對“四荒地”、小流域和已建成的水土保持工程，采取“租賃承包、保護權益”和“誰投資、誰所有、誰管護”模式，加強技術指導、服務跟進、設施配套等扶持，積極引導民間資本開展荒山治理、造林綠化、平田整地、產業培育和創建生態旅游、生態農業、生態養殖等特色水保生態示范基地。截至2018年底，共建成西峰區清水溝、張鐵溝城郊美麗鄉村旅游基地和“屯子三池”生態觀光養生度假基地，合水縣源泉生態休閑體驗基地，寧縣前渠村苗木繁育基地等11處特色基地，涌現出治理大戶55個，累計投資8 449萬元，治理面積2 733 hm2，受益人口5 000多人，形成了“政府搭臺、市場運作、全民參與、互利互惠”的水保生態建設新格局，實現了政府與農民雙贏，市場與資本雙贏，生態、社會、經濟三大效益兼顧，進一步推動了全市生態環境全面改善，其中西峰區清水溝、張鐵溝已打造成省級水利風景區。

3 結 語

通過大力開展水土保持生態建設，全市水土流失得到了全面控制，生態環境得到了全面改觀，群眾生產生活條件得到了全面改善，項目區與非項目區形成了鮮明對比，昔日的黃土丘陵、千溝萬壑披上了濃濃的綠裝；通過大面積開展坡耕地整修，“三跑”田變成了“三保”田，農業機械化全面普及，既節約了人力資源，又提高了勞動生產率，使農村富余勞動力得到充分解放，外出務工、參與水保生態建設、自主創業、學專業學技術的人員逐年增多，促進了農村創收增收，群眾自主發展的信心明顯增強，為促進山區群眾脫貧致富和全面建成小康社會夯實了生態基礎。

水是生命之源，土是生存之本。天藍地綠、山清水秀是人類共同的目標追求，永續發展要以良好的自然生態為根基。面對新時代、新征程、新目標、新任務、新要求，慶陽市委、市政府和全市260萬群眾，將認真貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅持以小流域為單元，以發展生態清潔型小流域為目標，以“山水林田湖草”系統治理為抓手，全力抓好“固溝保塬”工程、國家水土保持重點建設工程、坡耕地水土流失綜合治理試點工程、病險淤地壩除險加固工程等在建工程，認真謀劃爭取馬蓮河及葫蘆河水土保持綠色長廊生態建設項目、慶陽市北部多沙粗沙區水土保持綜合治理項目、馬蓮河水土保持綜合治理三期項目、巴家咀庫區上游水土保持綜合治理項目等“四大”重點水保項目，為進一步推動全市水土保持生態工作大發展、生態環境大改善作出積極貢獻！