基于多源流模型的林業政策實施研究

趙戰軍 張明敏

摘要：為制定符合我國林業發展的政策，平衡多方利益，基于多源流理論，以河北省某市的林業贖買政策為研究對象，對其政策制定過程以及政策執行過程中所表現出的特性進行分析，得到生態林地贖買政策執行過程中應進行改善的因素，與此同時，分析結果指出了傳統的西方多源流模型在我國林業政策改革過程中的影響以及適用性，影響我國生態林贖買政策的源流主要由問題以及政治源流所決定的。通過搭建林業政策執行公示平臺能夠加強各個利益方的必要聯系。同時，案例分析研究結果還表明生態林地贖買政策的試行須充分考慮當地的經濟資源等實際情況。

關鍵詞：改進的多源流模型;林業贖買政策;政策試行

中圖分類號： F326.20 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）22-0331-05

隨著我國改革開放的不斷深入，社會各項事業得到飛速發展，但始于20世紀的林業改革政策卻呈現嚴重滯后的狀態。造成這一現象的原因主要是由于改革開放之初，人們的環境保護意識較弱，粗放式的生產方式使得我國林業方面的相關政策法規脫離如今生態文明戰略要求，此后并沒有與時俱進，相應政策仍處于計劃經濟時代[1-2]。自從2000年以來，經濟發達的南方部分省份對林業政策進行了全面的改革調整。2008年，我國才開始制定了新的林業政策，即將原有的集體林地承包給農民，這極大地帶動了農民對林地經濟的熱情[3]。為了保證我國林業政策與目前的經濟發展趨勢保持一致，近年來我國各個地方政府在國家政策許可范圍內致力于推廣因地制宜的林業政策。相信隨著政策的不斷完善，必將促進我國林業產業鏈的有機發展。實踐中的創新，也會為逐步豐富我國的林業政策體系，為世界林業發展貢獻中國智慧[4]。綜上所述，目前，我國各地方的林業發展實施策略呈現出多樣化的趨勢，但去粗取精、求同存異地構建一整套科學完整的林業發展策略，仍需要進一步廣泛深入研究[5]。眾所周知，社會的可持續發展是建立在社會生態環境的持續修復改善基礎上的，其中一個關鍵因素就是林業產業的科學布局和快速穩定發展。森林惠及人類社會的作用功能是全方位、可持續的。因此，重視對林業發展進行創新改造，切實協調好政府、市場和群眾三者之間的內在聯系至關重要[6]。目前，我國林業發展所面臨的最大問題就是要擺脫計劃經濟模式下的林業發展模式，其中不僅要明確政府、市場和群眾三者之間的權屬關系，還須要平衡各方的利益，還應增加人民群眾對林業發展的社會責任感[7]。

1 文獻調研與理論研究

1.1 文獻調研

我國學者對國外林業施行政策的研究起步較早，對在高校開設林業學科提供了成果支持，把林業作為科學進行研究的則是林業科學家，他們向社會提供了林業科學的基本理論和政策建議，為政府林業政策的出臺提供了理論支撐。為適應全球經濟的快速發展，林業科學與社會經濟學及社會政治學等各種理論相結合，形成了一門獨立學科。在過去較長的一段時期中，我國對于林業的發展研究始終處在空白狀態，并未形成一個科學合理的基本發展策略[8]，這主要是因為我國在林業發展方面缺乏一系列的理論研究結果的支持，截至目前針對此方面的理論研究仍相對較少，現有的文獻研究主要集中在對政府施行的政策進行分析對比等方面[9]。

對我國林業發展政策進行研究應先對我國政府制定的林業發展政策所具有的公共屬性進行準確定義。因為國家制定并實施林業政策的初衷就是為人民的利益服務，提高人民群眾對發展我國林業的熱情[10-11]。這也是根據森林所有權國有化特性所決定的。一個科學合理的林業發展政策，才能夠切實協調好政府、人民和市場三者之間的關系，形成合力效應[12]。這就決定了我國政府在制定林業政策時要十分謹慎，遵循著充分調研——政策前期設計——形成政策初稿——初步制定政策——實施政策試點——政策施行效果評估——依據評估結果調整修正政策——政策推廣實施等環節程序，上述幾個環節具有極強的非線性關系[13]。筆者對林業政策制定過程以及政策制定以后的實施情況進行分析研究，探析林業發展政策的制定對政策施行以后產生的結果的影響。

1.2 理論研究

筆者采用多源流理論結合林業發展政策實施過程特性，建立了改進的多源流林業發展政策理論分析模型，研究分析我國現有的林業發展政策的演化規律。從林業政策實施過程視角出發，多源流理論模型能夠對政府制定的政策進行政策實施模式的設置以及某一政策制定過程單獨研究分析。這個分析過程主要是由現存問題、國家政治體制、應對策略、政策公布以及政策施行等幾個方面構成，具體的框架結構如圖1所示。正常來說，源流獨立運行的數量主要為3個，若采用政策公布平臺將政策施行者與上述3個源流進行結合，將會對實施政策產生較大的影響，進而轉變成適應社會的新政策[14]。

國外對多源流理論的研究，主要是在一個政策設計之初，基于各個利益體在與政府制定的政策進行博弈的研究。我國在政策制定方面與西方國家存在較大的差異，西方國家在政策制定以及實施階段，均存在極大的多方利益體進行博弈的過程[15-16]。筆者基于政策制定以后的現行實施理論，建立了6個影響因子的指標體系：（1）制定林業發展政策的目的是否科學、明確，是否能夠準確測量評估;（2）政策制定過程中存在的資源，政策發展制定了目標以后，能夠為此政策提供支持的資源，主要涉及到政策實施權力以及政府對政策的財政扶持等;（3）各個利益體之間的協調互通，這主要涉及到制定政策的政府機關與政策施行方之間的協調，還包括了各個政策施行者之間的協調溝通;（4）政策施行者的內在特性，這主要考量施行者自身特性及其擁有的權限，政策施行者對其內部各個分部門的把控能力，還包括其所擁有的政治資源、對制定的政策在施行過程中是否能夠保持足夠的活力;（5）政策施行者對當地的經濟發展、社會以及當地所具備的政治條件，比如在施行政策時是否擁有足夠的經濟支持;新的政策施行過程中能夠對當地的社會經濟發展所帶來的影響;新的政策制定以后，在施行過程中是否能夠讓當地民眾接受，對各方利益集團的影響;（6）林業政策制定以后，施行者對新政策的反映，主要包括林業政策施行過程中，執行者對新政策的理解認知，并且在施行過程中對新政策是否接受等。

2 案例研究

河北省作為新時代京津冀一體化發展的重要省份，生態農業是適合其發展趨勢的，在落實貫徹中央提出的“三農”政策思路方面，制定了《河北省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，明確了商品林政策的目標任務、工作重點以及政策實施措施，全面建設鄉村振興的總體戰略規劃，提高商品林政策改革的多方協調性以及對各方的約束力。

同時河北省還建立了多元化生態補償機制。落實農業功能區制度，加大重點生態功能區轉移支付力度。加快健全自然資源資產產權制度和生態環境損害賠償機制。協調建立密云水庫上游流域生態補償機制，落實引灤入津生態補償機制。把所有天然林納入保護范圍，在重點生態區位推行商品林贖買制度。探索建立生態產品購買、森林碳匯等市場化補償機制。推行生態建設和保護以工代賑做法，提供更多生態公益崗位。

筆者基于2014—2017年期間的調研統計數據，結合多源流理論模型對制定政策進行整體分析。通過河北省某市制定并施行的商品林農民贖買的案例進行多源流政策的案例分析，梳理當地商品林對民眾的影響，分析研究林業發展政策設計以及實施的過程，深入剖析河北省某市林業發展過程和科學評價等，以期為我國各省市的林業發展政策的制定提供理論參考及實踐經驗。

3 商品林業政策的設計與實施

3.1 多源流理論分析

3.1.1 現存問題的源流分析 現存問題的源流主要是用來對政府忽略制定林業政策時所存在的一系列問題進行解釋，分析表明，河北省某市之所以對商品林制定各種贖買政策，主要是由下述2個原因決定的。

首先，河北省某市在商品林政策制定以后，各利益體之間的協調配合以及政策的可持續性均較差，河北省自開始推行林業發展政策以來，對其轄區的林業進行了分類，主要分為商品林地和公益性質的生態林地。并且對公益性質的生態林地進行補貼扶持，按照占地面積作為補貼范圍標準。有了這些補貼政策的實施，地方上有很多政策均將其所屬林地賦予了公益性質的屬性。隨著經濟體制改革，河北省部分地區公益生態林的屬性又被轉變為農民所有。自2013年以來，河北省又以推進綠色發展、優化農村生態環境為重點，將公益性質的林業發展思路轉變到開發生態林業建設工程上來，用空前嚴格的系統性政策法規限制對生態林地的砍伐和破壞，對生態林地實施強化責任落實到人的保護。但是在此項政策制定時，大多數的生態公益林均施行了農戶承包責任制，一些生態商品林種植大戶已將大部分小規模的林業種植戶進行了整合，形成了具有較大規模的商品林種植基地。河北省某市政府雖然采取了應急措施，即按照商品林種植面積進行等量置換，但是還有較大面積的商品林無法實現等面積置換。

第2個原因主要是政府一刀切的森林限制砍伐的政策未能充分考慮到政府、林業企業以及林地種植農戶之間的利益關系，甚至造成了三者之間矛盾的升級。研究顯示，河北省某市當地的各個森林企業以及森林種植規模較大的農戶所擁有的林地面積占據了絕大多數的市場。當地政府制定的一系列的森林砍伐限制的政策會對這些林業企業和林業種植大戶的當前利益兌現產生較大影響，對直接利益相關者產生較大的影響，造成林業相關產品產量的大幅下滑，使得林業企業以及林業種植大戶的收入出現較大的下降，甚至引發一系列的欠債、貸款不能及時歸還等不利局面，造成當地社會經濟下滑以及社會穩定性較差的嚴重后果。

上述林業發展政策改革對政府自身、市場以及農戶來說，限制砍伐政策對當地社會造成的影響較大?？梢?，政府林業政策的調整要顧及長遠利益和社會整體利益，但對企業與承包戶的局部微觀利益的合理補償并不到位，因此彼此之間產生了矛盾。

3.1.2 政治源流 目前對于政府政治源流的研究結果表明，政治源流主要包括當地民眾情緒、相關企業既得利益的爭奪過程以及政府機關方面的一系列變動等3個因素。結合我國實際國情，黨中央以及各級政府機關對林業發展的評估預判能夠對當地的林業發展產生較大的影響。河北省地處京津冀一體化戰略的重要位置，應把改革創新深入貫徹落實，因此，河北省對其境內的林地發展應盡快制定科學合理的發展政策，給當地的林業發展注入必要的政治活力，在發展當地林業的過程中，充分發揮政治源流的作用。表1為河北省某市對商品林改革所制定的政策的實施情況，可以看出，目前制定的林業發展政策表現出了持續深入優化的發展特性。

3.1.3 政府制定的政策源流 政府制定的政策主要就是通過對社會經濟發展過程中較為關鍵的問題進行綜合分析，給出宏觀的指導性意見。經過長時間的發展優化，具有中國特色社會主義的政策源流都是從多年的實踐中得到的經驗教訓基礎上總結制定的。這種政策往往更加符合我國的實際發展情況，這種政策制定的方法具有典型的由點向面擴展的特性。如河北省某市的研究案例，發展林業構建生態環境的政策制定，是充分考慮到了當地的社會文化以及社會經濟的發展情況和擁有林業資源的具體情況的。從宏觀戰略上看是科學合理的林業發展指導政策，具有推廣價值。

3.1.4 政策公布以及政策施行源流 政策制定以后，須要通過特定的傳播途徑公布出去，包括公布新政策適用的周期、政策公布后實施情況等。此外，我國的政府機關工作人員的工作方式及目的也與西方發達國家有著較大的差別，地方政府機關的相關政策制定者以及執行者均能夠積極地開展工作，結合自身實際特點，力爭制定出符合當地發展趨勢的科學合理的政策制度。

3.2 林業政策實施過程

3.2.1 林業贖買政策實施目標 林業政策的制定主要是為了實現政府對林業發展的預期目標。河北省某市推廣的商品林地贖買政策的主要目的就是為了明確當地林業的所有權以及利益主體，以實現當地政府對其所屬林地進行生態保護和平衡多方利益的雙重目標;同時宏觀引導林業種植大戶對其贖買后的林地實行技術升級改造，實現當地林業的生態化發展大趨勢，適應國家京津冀一體化發展戰略需求的生態目標。平衡中央、地方政府、企業以及農戶之間的利益關系，尋找共通點，切實轉變當地政府對林業發展的具體職能定位，使生態鏈成為優化生存環境的保障性城墻。

3.2.2 各利益體之間的協調發展 一個好的林業政策制定下來以后，是否能夠得到廣泛的推廣實施，主要取決于政府的政策執行機構以及各方利益組織之間的協調配合與執行力，也取決于群眾對政策解讀理解消化的程度。我國目前實行的是區位分塊的行政模式，林業發展政策在各個地區的執行過程中均會遇到或多或少的阻力。因為每一個地區的政府機關、各方利益主體、林業資源以及市場發育等方面均未做到無縫連接，使得林業政策在執行過程中，或多或少均會產生被孤立的局面，導致河北省某市政府對林業發展政策難以推廣。這個問題最好的解決方法就是將第三方監管機制引入到政策實施過程中來。河北省某市為了更好地推廣林業政策，由市委市政度領導牽頭，對轄區內進行林業贖買的重點生態區域進行監督領導，對林業贖買政策在實施過程中出現的各種問題進行分析論證，組織協調各方利益并對實際執行機構進行監督。這能夠為河北省某市商品林贖買政策的快速推廣起到極為重要的作用。

3.2.3 政策執行機關分析 河北省某市對其轄區內的商品林贖買政策進行推廣時，應選擇執行力度大、效率高的機構來執行，選擇具有社會公信力以及具有更多資源的執行機構來對林業贖買政策進行推廣落實。這樣的執行機構才能在政府、市場以及林業農戶三者之間進行協調，統一認識，快速推進。

第一，政府應該確保其制定并執行的林業贖買政策具有較高的社會認同與法律地位，并依法推進。比如河北省某市成立了專業促進執行林業贖買政策的部門，負責監督監管林業贖買政策的執行，并且賦予此部門一定的執法權，有效的監督管理較好地協調林業贖買政策快速穩定地被執行。

第二，主要為具體執行林業贖買政策的機構以及贖買政策涉及的利益群體服務，河北省某市組織了一些社會公益人士以及生態環保行業人士，組建了第三方的監管機構，并且此機構還從一些其他的政府職能部門抽調了一些骨干力量，確保第三方公益監督機構能夠正常履行其工作職責，這能夠使當地社會精英以及林業從業人員對林業贖買政策順利執行產生極大的促進作用，還能夠確保在贖買林業政策執行過程中提供良好的資金保障，同時做好政府等相關機構的協調等工作。

第三，在改善林業贖買政策的執行效率方面，河北省某市已經搭建了為民間組織以及個人服務的市場經濟平臺，基于民間組織自愿參加、自愿購買生態林的前提，該平臺能夠對林業從業者提供林業價值評估，促進當地林業自由贖買政策的發展。制定的林業價格完全是順從市場經濟特性來制定的，林業種植應對木材市場價格進行綜合考量，制定出林業贖買以及當地林業生態保護的一系列政策，從而在保證贖買政策執行效率的同時，還能夠提高林業生態保護效率。

綜上，河北省某市基本形成了以政府相關機構領導、社會民間組織及個人參與、市場機制以及協調發展等多方面綜合發展，林業發展政策能夠較好地服務當地社會經濟發展，政策執行機構切實為社會服務，平衡各方的利益。具體組織的社會地位以及職能如表2所示。

3.2.4 林業贖買政策的執行機構分析 以河北省某市現有的政治條件的視角對其進行林業政策改革的原因以及目的進行相關分析，發現之所以能夠大力發展此項政策，是由于當地政府搭上了京津冀一體化的國家發展戰略，把國家意志轉化成對生態林業大發展的戰略步驟。這就注定了當地政府的林業改革政策具備與國家發展戰略相統一的內涵價值。從社會層面的視角來看，當地林業贖買政策能夠重新刺激當地的森林等相關行業的再一次發展，這使得當地的林業種植大戶的根本利益得到保障，從而能夠得到民間組織以及林業種植大戶的認可和支持。一個社會的經濟發展情況對現行的政策順利推廣具有較大的影響，除去當地政府給予補貼的資金以外，也有一部分資金來自民間捐贈以及林業產品的多樣化發展（表3）。

3.2.5 政策執行人員分析 在林業贖買政策改革試行時，政府制定政策人員以及執行林業改革政策的從業人員應充分溝通協調，確保在政策執行過程中出現的問題能夠及時得到解決。林業贖買政策在制定之初，政府須要深入基層調查研究，充分考量各方利益，廣泛吸收群眾意見，特別是政策執行者反饋回來的意見，應重點考慮。這樣能夠較為及時地對政策執行過程中出現的各種問題協調解決，并優化執行程序。

3.2.6 政策績效評估 結合2015—2016年的統計結果，河北省某市的生態林贖買區域總共擁有約1 400 hm2林地。當地政府制定的商品林贖買價格標準符合當地實際社會平均收益率，能夠保證林業種植大戶的年收益（表4），激發林業種植大戶的積極性。當地政府對林業種植大戶的財政補貼政策能夠規避掉傳統方法所產生的潛在風險，這也得到了當地林業市場以及林業從業者的廣泛支持。表4表明了2015年，當地進行贖買的生態林地面積約為710 hm2，2016年統計得到的生態林地贖買面積約為670 hm2，約有5.6%的生態林地未贖買。這個結果表明了當地的生態林地贖買政策推行得較為順利，市場以及農戶的接受程度較高。與此同時，生態林業贖買政策的推廣，能夠避免當地生態林贖買估計面積出現較大的偏差，從而優化了當地林業贖買政策，整合了當地林業各方利益體的資源。

4 理論結果討論與案例分析

4.1 理論結果討論

4.1.1 我國林業政策改革試行模式下改正的多源流模型 多源流政策分析理論主要是從西方國家研究發展而來的政策研究方法，能夠在隨機性較強的瞬息萬變的國內外環境下制定出科學合理的政策制定理論，如果將傳統的多源流理論分析模型生搬硬套在中國特色社會主義環境中，將會對我國的林業政策試行產生一系列的影響。結合上述分析在得出我國的林業政策改革的3個源流（問題源流、政策源流及政治源流）是相互聯系的，3個源流在我國林業政策改革過程中起到的作用分別為基礎需求、基本條件和問題源流。我國的政治源流主要起到了主導林業發展政策走向的作用;第3個政策源流是在林業政策改革試行過程中不斷優化完善得到的。

4.1.2 林業贖買政策執行的有效性 傳統的林業發展過程特性是不為人所熟知的，多源流模型將此過程具體細化并得到了林業政策發展脈絡，能夠為林業政策制定者提供符合實際的理論參考。從而得到林業贖買政策執行時所涉及到的各個利益體的共同支持，建立健全林業贖買政策執行機構的法律地位以及有效溝通機制。

4.2 案例分析

綜上，河北省某市對生態林施行贖買政策具有先進性特征，但是依舊處于小范圍試行階段，主要是因為各個地區的各類因素不同，還須要對多源流理論進行深入探討研究。

4.2.1 當地林業資源對生態林贖買政策可持續性的影響 河北省某市的生態林業資源作為其贖買政策可持續發展的關鍵因素，結合表4，生態林地價格按照7萬元/hm2計算，當地近700 hm2的生態林地贖買總價約為4 900萬元。對地方有限財政而言，是一個較大的難題。加之社會上的民間組織對于支持林業發展熱情度不高和當地經濟資源基礎較弱，這對生態林地贖買政策執行會產生較大的阻力。

4.2.2 加強贖買政策制定和執行過程的透明度 河北省某市的生態林地贖買政策的執行，主要結合了官方以及非官方等多個利益體，這就須要將制定政策的過程以及執行政策的效果及問題及時進行公示，減少不必要的猜疑，增加非官方參與者對政策能夠徹底被執行的信心。因此，未來當地政府應該給予社會民間林業相關的組織一定的扶持，將社會責任灌輸給企業以及個人，平衡多方利益，實現多元化綜合林業改革方案。

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