農業科研單位優化科研管理提升科研績效政策落地路徑分析

李英奎 蘇莉 王小容

摘要：通過對比分析國務院《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號），提出國發〔2018〕25號文件在科研項目管理、項目經費管理和使用、評價激勵制度、科研項目績效評價、分級責任擔當機制、科研管理改革試點幾方面的創新點。通過座談和問卷實地調研了7個重慶市農口科研單位，發現政策落實存在分級主體責任不明確、地方配套政策沒跟上、科研單位部門配合不夠、科研單位制度修訂滯后等問題;結合農業科研單位的特點，從明確分級主體責任、及時出臺地方政府配套政策、加強科研單位部門間配合、制定科研單位制度與操作手冊等幾方面優化科研管理提升科研績效政策落地的建議措施。

關鍵詞：農業科研單位;科研管理;科研績效;創新點;新政策落地;問題

中圖分類號： G311 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）22-0339-04

國務院在“放管服”改革初見成效的基礎上，為了進一步釋放科學技術研究創新的活力，出臺了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）[1]。國發〔2018〕25號文件與中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）相比具有更大的“放權”“放活”效應，國發〔2018〕25號文件從科研項目及其經費管理的優化、創新評價激勵制度的完善、科研項目績效評價的加強、分級責任擔當機制的建立與強化[2]、科研管理改革試點的開展等方面賦予了農業科研單位更多的制度制定權、項目預算編制與調整權、項目資金使用與管理權，更大力度地為農業科研人員“松綁”，減輕農業科研人員負擔、調動農業科研人員的積極性和創造性[3]。但是要做到新政策的真正落地，還有很長的路要走，存在的一些問題還需要高度重視，并采取有效的措施加以解決。

1 新政策的創新點

國發〔2018〕25號文件與中辦發〔2016〕50號文件相比有以下幾個方面的創新：

1.1 科研項目管理有創新

一是合理確定項目數量，完善國家科技管理信息系統，定期發布申報指南，針對關鍵節點實行“里程碑”式管理，以承擔單位自我管理為主的科研項目一般不開展過程檢查;二是將財務驗收和技術驗收合并[4]，在項目實施期末進行一次性綜合績效評價;三是簡化流程和材料報送環節，實現一表多用，科技管理信息系統向相關主體開放，實現數據共享;四是建立健全學術助理制度，允許購買財會等專業服務;五是將更大技術路線決策權賦予科研人員，申報時以科研人員提出的技術路線為主進行認證，實施過程中在不變研究方向、不降低指標的前提下科研人員可以自主調整方案和技術路線;六是賦予科研項目負責人更大的自主權，科研項目負責人可以根據項目的需要自主組建科研團隊，在項目實施過程中還可以進行相應的調整[5];七是開展聯合檢查，探索“雙隨機、一公開”的檢查方式，實行檢查結果信息共享互認，避免多頭重復檢查。

1.2 科研項目經費管理和使用有創新

一是科研單位預算調劑權增大，直接費用中除設備費外，差旅會議國際合作與交流費、勞務費、專家咨詢費等其他科目費用調劑權全部下放給項目承擔單位;二是科研單位自主采購權限增加，對科研急需的設備與耗材可不走招投標程序，隨到隨采，對獨家生產或代理的儀器設備可采用單一來源的方式進行采購。

1.3 評價激勵制度有創新

一是優化整合科技領域人才計劃，因政策傾斜獲得支持的，科技人員離開相關崗位的取消相應支持，1人只能獲得1項相同層次的人才計劃支持，取消薪酬待遇和職稱評定與入選人才計劃直接掛鉤的做法[6];二是建立不“唯論文、唯職稱、唯學歷”的績效評價新體系，減少評價頻率與次數，對評價結果連續優秀的，實行一定期限的免評;三是對關鍵領域核心技術攻關的科技人員加大薪酬激勵[7]，對全職全時承擔任務的科研團隊負責人實行年薪制，年薪支出在項目經費中單獨核定，項目間接費用中提取的績效支出向中青年科研骨干傾斜。

1.4 科研項目績效評價有創新

新政策的績效評價體系如表1所示。一是項目管理從原來重數量、重過程轉變為重質量、重結果;二是對基礎研究與應用基礎研究項目、技術和產品開發類項目、應用示范類項目分類開展績效評價;三是開展項目綜合績效評價嚴格依據任務書設定的指標進行;四是績效評價結果的運用得到加強，在項目的后續支持、職稱評定、收入分配、表彰獎勵都向績效評價優秀的科研人員傾斜[8]。

1.5 分級責任擔當機制有創新

一是項目管理部門應當為科研院所建立自由探索和顛覆性技術創新活動免責機制;二是既強化科研院所的主體責任又強化科研人員自身的主體責任;三是法人擔當負責的考核激勵機制不斷完善，對落實國家科技體制改革政策做得好的在申請科技項目、核定績效工資總量等方面給予傾斜支持。

1.6 科研管理改革試點有創新

一是“綠色通道”改革試點;二是科研項目經費簡化預算編制試點;三是擴大科研經費使用自主權試點，對設備依賴度低和耗材少的基礎研究、軟件開發等項目提高間接經費比例，500萬元以下的部分不超過30%，500萬～1 000萬元的部分不超過25%，1 000萬元以上的部分不超過20%，新舊政策的對比如表2所示;四是對從事基礎前沿研究、公益性研究、應用技術研究開發等科研機構進行分類試點;五是賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點[9]。

2 新政策落地的實地調研

基于對國發〔2018〕25號和中辦發〔2016〕50號的政策比較研究，本研究采取了座談法和問卷調查法，實地調研了重慶市農業科學院、重慶市畜牧科學院、重慶水產科學研究所、重慶市林業科學研究院、重慶萬州水產研究所、重慶三峽農業科學院、渝東南農業科學院等7個重慶市的農口科研單位，被調研的這7個單位均為公益類事業單位，其中全額撥款單位4個，差額撥款單位3個;下屬科研院所為非獨立法人單位的2個，無下屬科研院所的單位5個;實行財務統一核算的7個;“放管服”新政策落地的牽頭部門為財務部門的1個，牽頭部門為科技管理部門的6個。本次調研共向150名人員（4類崗位）收集了問卷，以此來分析目前國發〔2018〕25號政策的落實情況及落實中存在的難點等。

這150個調查樣本中，科研崗位人員86人，財務崗位人員27人，人事崗位人員16人，其他崗位人員21人。各崗位人員占總樣本的比例分布如圖1所示，其中科研崗位人員占比超過一半。

2.1 調查問卷內容

本研究調研設計的調查問卷包括：被問卷人的基本信息、工作單位性質、工作崗位、職務、工作年限、是否了解和執行國發〔2018〕25號文件、新政策落地的牽頭部門是誰、新政策落地會發揮哪些作用、落地實施有哪些難點、相對舊政策新政策有哪些創新，新政策中哪些激勵措施大家最為認可，哪些簡化流程的政策最能提升科研效率等。

2.2 調研結果及分析

通過收集整理被調研的150個樣本問卷，得出目前重慶農口科研單位對新政策的認識程度如圖2至圖7所示。

從以前調研結果可以看出，有62名調查對象聽說過國發〔2018〕25號文件，有75名調查對象深入學習過文件，只有極少數調查對象未聽說過該文件;在新政策創新力度問卷調查中，認為前所未有的32人、認為非常大的75人、認為較大的36人、認為差不多的7人;在新政策落地的作用發揮問卷調查中，認為能提高科研人員自主權的136人，認為能提高科研人員的積極性的121人，認為能提高科研人員創造性的116人，認為能增強科技人員的成就感的116人，認為提高科研效率的118人，認為能加大農業創新驅動作用的96人，認為能為科研人員松綁的131人;在新政策落地難點問卷調查中，認為相關政策不配套的139人，認為資金不足難以兌現的122人，認為部門缺乏協調性的131人，認為領導不夠重視的112人，認為新政策過于放權、統籌管理有難度的42人;在最具激勵性政策問卷調查中，精簡人才帽子62人，新的績效評價體系121人，實行一項一策98人，清單式管理和年薪制112人;在最提升效率的流程簡化問卷調查中，簡化科研項目申報和過程管理75人，合并驗收94人，材料一次報送121人，技主路線決策權85人，預算自主調劑權134人，簡化采購流程136人。

3 政策落實中存在的問題

通過總結以上問卷調研結果并加以分析，目前農業科研單位落實國發〔2018〕25號文件相關政策還存在如下的問題。

3.1 分級主體責任不明確

項目主管部門、農業科研單位、農業科研單位的二級研究機構、農業科研人員作為不同層級的主體，應當分別履行各自的職責，分別承擔各自的主體責任。目前明確分級主體責任的規范性文件很少，即使有這方面的制度，也因為領導重視程度不夠或宣傳培訓不到位，使分級主體責任內容未入腦入心，責任邊界不清晰，導致推諉、扯皮、貫徹落實新政策不力。

3.2 地方配套政策沒跟上

國發〔2018〕25號文件于2018年7月18日發布，許多省、自治區、直轄市由于要進一步了解情況、征求相關部門的意見、考慮當地的財力、對接以前出臺的規范性文件等因素，所以至今沒有出臺與中央文件相配套的地方政策文件。這將造成農業科研單位想執行新政策又怕與以后出臺的地方政策不一致，過不了審計這一關的擔憂。

3.3 科研單位部門配合不夠

農業科研單位林林總總，農業科研單位的管理人員與科研人員的素質參差不齊，單位各部門與新政策的相關程度不一樣，部門負責人對新政策的理解也不盡相同，再加上條塊管理，人事部門要考慮上級人事部門的政策，財務部門要考慮上級財政部門的政策，使各部門落實新政策心往一處想、勁往一處使的格局受到限制[10]。

3.4 科研單位制度修訂滯后

中央的政策已出臺，而地方政府的政策沒有出臺的前提下，農業科研單位要修訂完善原有的科研項目管理制度、科研項目經費管理辦法、人力資源管理制度、采購與招投標制度等規范性文件是不太現實的。農業科研單位要等到地方政府出臺政策后，才著手完善和修訂相關的制度與管理辦法，單位修訂和完善的制度和管理辦法正式出臺，往往是在中央出臺的政策很久以后了。

4 政策落實的建議措施

4.1 明確分級主體責任

項目主管部門承擔項目管理職責，作為管理主體應當在中央政策框架下，制定出允許科學技術創新活動失敗免責的制度，以保證農業科研單位和農業科技人員在盡到勤勉義務后，因技術路線選擇有誤而難以實現預設目標的情形進行責任免除。農業科研單位作為科研項目的承擔主體，要加強管理項目、科研經費的主體責任，以保證科研項目按時完成。農業科研人員作為項目實施的具體操作者，應當做好項目任務書約定的事項，保證科研經費的合理、合法、有效使用，多出成果、出大成果。

4.2 地方政府及時出臺配套政策

地方政府的政策承上啟下，上接中央政策，下接農業科研單位，對農業科研單位出臺相關制度具有指導性和規范性作用。地方政府應當在中央政策出來后，立即著手調查研究，組織相關部門和各科研單位，在對以前的政策進行比較分析的基礎上，結合本地區的實際情況，突出本地區的優勢和特色，出臺本地區優化科研管理提升科研績效的政策。

4.3 科研單位部門間加強配合

農業科研單位主要領導應當高度重視新政策的落地工作，及時組織單位內部各處室、各科研機構負責人和科研人員召開大會，集中宣傳貫徹中央和省級政策，要求各處室和研究機構負責人要吃透政策，特別是管采購、財務、科研和人事的部門負責人要吃透政策，在吃透政策的基礎上，由科研部門牽頭，其他部門和機構相互配合，共同致力于本單位的新政策落地工作。

4.4 科研單位制定制度與操作手冊

農業科研單位“一把手”履行主體責任，各部門通力合作，按照國家科技體制改革的總體要求，制定并完善本單位的科學研究、成果轉化、科技誠信、科研經費、財務助理、人力資源管理等具體的管理辦法，特別是要建立完善科研績效評價體系和簡化采購流程，在此基礎上，制定操作手冊，對可執行條款操作有難度的部分進行細化，對理解有歧義的部分進行舉例說明，并對下一步出臺政策的可能性進行預計，留下可操作的空間和接口，使操作手冊切實可行，為科研人員報賬理清線路，真正解決科研人員不知怎么報賬和報賬難的問題。

參考文獻：

[1]吳壽仁. 科技成果轉化若干熱點問題解析（二十三）——科技成果轉化評價方式與評價政策導讀[J]. 科技中國，2019（4）：37-46.

[2]李 敏. 論基于績效和誠信的高校科研經費“放管服”工作[J]. 時代貿易，2019（3）：97-99.

[3]江曾培. 減負松綁，讓專業人員真正“一門心思”[N]. 解放日報，2019-04-02（2）.

[4]魏 剛. 科技體制改革全面提速[J]. 科學新聞，2018（7）：17-18.

[5]重慶市人民政府辦公廳關于印發《貫徹落實國務院優化科研管理提升科研績效若干措施任務分工》的通知[J]. 重慶市人民政府公報，2019（1）：18-19.

[6]國務院：發文明確要求簡化科研儀器設備采購流程[J]. 招標與投標，2018（8）：27.

[7]翟萬江. 優化科研管理 釋放創新活力：解讀國務院《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》[J]. 中國科技產業，2018（8）：80.

[8]國務院辦公廳. 關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知（國發[2018]25號）[Z].

[9]中共中央辦公廳，國務院辦公廳. 關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見（中辦法[2016]50號）[Z].

[10]柴 新. 政策“組合拳”為科研人員松綁減負[N]. 中國財經報，2018-07-26.