治理現代化背景下城市環境治理問題研究

姚亞磊

(西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 610031)

作為國家治理的一部分，城市治理是治理理論在城市公共事務中的具體應用。根據國家統計局最新發布數據顯示，2017年末，我國城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為58.52%，比上年末提高1.17個百分點。城鎮化水平提高導致城市問題凸出，如基礎設施建設滯后、公共服務供給不足、住房緊缺、交通擁堵等。2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。環境污染問題日益受到重視，其作為城市治理的重要內容，有效解決環境污染治理是推動城市可持續發展的關鍵[1]。在治理現代化背景下，城市環境治理存在一系列問題，其治理好壞不僅直接影響居民生活質量，而且逐漸成為衡量政府職能是否有效發揮的重要標準[2]。當今時代，環境治理存在哪些問題？由誰來治理？如何進行治理？成為環境治理需要解決的關鍵。因此，需結合時代背景，解決城市環境治理中存在問題，促進綠色、和諧城市的構建。

一、治理現代化背景下城市環境治理困境

隨著大規模人口向城市聚集，給城市帶來了巨大壓力，城市環境污染日益嚴重，政府有關部門積極采取整治措施，但環境整治過程中存在一系列問題。這些問題嚴重阻礙了城市治理效率提升，主要包括治理主體、治理體制、治理理念、治理方法等方面。

（一）治理主體方面

1.政府管制得過多過濫

在城市環境治理方面，受傳統模式（政府主導型）的影響，政府居于主導地位，大包大攬現象屢見不鮮，政府由上到下主導治理的整個環節，導致環境治理效率低下。主要表現為：一方面，環境政策制定過程中政府未能充分聽取來自社會以及利益相關者意見和建議，導致政策制定缺乏群眾基礎，政策制定與實施的矛盾日益凸顯[3-8]；另一方面，環境治理公益組織形同虛設，政府過度干預，往往使其成為政府權力的衍生物，未能充分發揮作用，這種現象造成環境治理過程僵化，不利于城市環境的改善。

2.社會治理的滯后

堅持可持續發展道路是我國基本國策之一，整治環境問題一向是重中之重[9]。在治理現代化背景下，城市治理主體方面需要政府、社會組織、公眾等多主體參與到環境治理過程中，需要公民社會與政府之間進行良性互動。但現階段政府主導環境治理各個階段，社會治理方面存在嚴重滯后，造成環境治理主體單一。一方面，目前社會自治組織發育不成熟，存在資金短缺、專業的環境治理技能及環境治理人才缺失等問題，這些問題嚴重影響自治組織功能發揮；另一方面，城市環境治理需要發揮公眾廣泛參與，但目前公眾參與渠道不暢通、激勵機制不完善，造成公民參與環境治理積極性不高[10]。

（二）治理體制方面

1.環境立法的缺失

治理現代化要求治理過程要具備合法性。城市環境治理是政府的工作要務，為合理界定政府在環境治理中的角色，需要相關法律法規予以規定。目前，現有的環境法律法規不健全，既有法律對政府在管理的范圍和內容方面授予更多的權力,對其他治理主體卻分配權力有限,對其他治理主體缺乏有效的激勵。這種不合理的狀態嚴重影響有關治理主體的積極性、主動性。

2.缺乏有效的監督機制

有效的監督機制能夠保證工作人員在環境治理中遵守法律法規要求。現階段，我國環境治理普遍存在監督機制不健全，缺乏事前、事中、事后綜合的監督體系，造成有關人員在工作中存在權力濫用現象。一方面，監督部門形同虛設，造成工作人員存在行為失范現象；另一方面，監督部門工作人員選拔門檻低，造成工作人員缺乏專業的知識技能和素質低的問題，在執行工作的過程中受到利益的驅使，存在隱瞞、不作為的現象。

（三）治理理念方面

1.傳統環境治理思想根深蒂固

隨著經濟快速發展和城鎮化水平提高，環境污染嚴重阻礙城市可持續發展。有關政府部門認為“先污染后治理”是一條不可超越的路徑，這種觀念嚴重影響相關政府部門治理行為，治理將會付出慘痛的代價。例如，針對云南陽宗海砷污染事件，按照云南省治理陽宗海的規劃，“十二五”要拿出11億元來治理污染，專家認為11億元遠遠不夠，要真正治理達標大概需要40億到70億元。從陽宗海事件可以看出來，如果我們放任環境污染而不去管理，那么后人要還污染欠賬，付出的代價可能是幾百倍之多[11]。可見，這種傳統治理環境的觀念將會增加環境治理負擔。

2.環境保護意識薄弱，資金投入不足

目前，經濟快速發展使得有關部門不得不重視環境污染問題，這種治理是一種被動式治理，政府部門被迫采取措施來解決環境污染問題，但就當前城市環境治理現狀來看，對城市環境治理重視不夠，資金投入方面存在嚴重短缺問題。發達國家環境治理的經驗表明,要控制環境惡化的趨勢,環保投入須達到GDP的1.5%,但要使環境改善，須達到GDP的2.5%，而我國環保投入一直以來都低于GDP的1.5%。這從另一個側面表明我國的環境“透支”已相當嚴重[12]，并且反映出政府有關部門未能充分意識到環境治理的重要性。

（四）治理方法方面

1.環境治理方式單一

治理現代化要求城市環境治理方式科學化、綜合化，采用經濟的、行政的、法律的方法來有效地解決環境問題。但目前有些城市環境治理方式較單一，不利于環境治理效率提高。如沈陽市針對環境污染的問題主要運用經濟的手段，采用經濟處罰的方法，對于造成環境污染的企業征收一定的費用，對于那些超過排放標準的企業征收更高的補償費用。政府有關部門通過經濟手段進行環境治理，雖然在一定程度上可以增加政府的財政收入和取得環境治理的成效，但是存在收取的費用在環境治理方面使用低效的問題。

2.缺乏嚴格的污染排放標準

設立嚴格的污染物排放標準，對減少企業污染物排放和城市環境改善發揮重要作用。現階段，當經濟效益和社會效益相沖突時，企業不自覺地將利益的天平向經濟效益傾斜，注重經濟效益而忽視社會效益，未能有效履行企業的社會責任。例如，企業向空氣中排放廢水、廢氣，嚴重地污染周邊的生態環境，給當地居民帶來嚴重的危害。這些未達標企業的存在從側面反映了有關污染物排放標準的不嚴格，這將對城市的環境造成嚴重的影響。

三、治理現代化背景下城市環境治理的措施

黨的十八大提出了“五位一體”（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態建設），首次將生態建設列入建設重點，可見國家對環境污染的重視，并且黨的十八屆三中全會提出“推動國家治理體系和治理能力的現代化”。這些理論體系的提出，對城市環境治理提出重要的導向，對走出城市環境治理困境具有重要借鑒意義。具體內容如下：

（一）城市環境治理主體多元化

首先，政府職能轉變。治理現代化要求政府和其他治理主體溝通協作，共同參與到城市環境的治理中。因此，應該明確政府扮演的角色，充當環保政策的制定者、規劃者的角色，充分調動廣大公民參與城市社區環境治理的積極性和主動性[13]。同時，政府部門在環境治理中應該懂得分權與授權，堅持權責對等，利用制度化手段明確政府在城市環境治理中的退出機制，實現政府和社會共同治理城市環境污染的新模式，切實轉變政府職能，由全能型政府向有限型政府轉變，實現城市環境的高效治理。

其次，重視基層社會組織力量。治理現代化要求城市環境治理主體多元，吸引更多主體參與到環境治理中。治理主體包括公益性環保組織、公民等。一方面，針對社會環保組織存在的問題，政府有關部門應充分重視給予支持，提供更多的優惠政策，充分發揮市場機制作用，推動社會環保組織在城市環境治理中發揮作用；另一方面，公民作為城市環境治理主體，政府有關部門應該拓寬公民參與城市環境治理的渠道。例如，定期舉辦社區環保活動，不但可以傳播環保的理念，還可以讓公民了解到環境保護的相關知識，不斷提高環境保護的能力；借助電視、網絡、廣播等技術手段，讓更多公民了解到環境保護的資訊。

（二）城市環境治理體制的健全

首先，完善相關的環境法律法規。建立健全完備的環境法律體系，加強各領域法律法規的制定和完善，促使工作人員行為符合法律法規要求，努力構建體系完善、執行有力的環境治理法制環境[14]。國家層面上，應制定城市環境法律制度，通過完善相關法規，有效界定各環境治理主體的角色和約束有關工作人員的行為，使工作人員有法可依、有法必依；地方政府層面上，應制定地方性法規，根據各地實際情況制定相應環境治理法規，通過出臺優惠政策鼓勵更多企業堅持經濟效益和社會效益的統一，積極參與企業社會責任。2015年3月5日，《政府工作報告》指出：“我們一定要嚴格環境執法，對偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價；對姑息縱容者嚴問責，使其受到應有的處罰”。

其次，建立健全環境治理監督機制。隨著城鎮化現象的不斷加深，城市環境污染呈現復雜性、綜合性特點。為改善環境污染問題，政府部門需要建立完善的城市環境監管機制。一方面，應構建多中心的監管主體，實現城市環境治理的網絡化，特別是加強民眾城市環境治理事務的監督，以此保證政府工作人員工作透明、公開；另一方面，創新城市環境治理監管方式，改變過去單一的監管方式，提高監管效率，堅持內部監督和外部監督相結合，特別是利用現代網絡技術，加強對政府部門及其他工作組織工作行為的有效監督，以保證工作行為的準確性。例如，2017年11月，經中央編辦批復，環保部東北環境保護督查中心由事業單位轉為環境保護部派出行政機構，更名為環境保護部東北督察局，負責遼寧省、吉林省、黑龍江省等區域內的環境執法督查工作。

（三）城市環境治理觀念的轉變

思想意識的轉變是解決環境問題、促進社會可持續發展的關鍵一步[15]。首先，明確環境治理的重要性，加大財政支持。在治理現代化的背景下，實現城市可持續發展，需要堅持經濟效益、社會效益和生態效益的統一。因此，政府有關部門應加大環境治理的財政支持，保證環境治理資金充足。只有這樣，才能夠保證城市環境治理基礎設施的健全。

其次，擺脫傳統環境治理思想禁錮。受“先污染后治理”的傳統環境治理思想影響，將會給城市發展帶來慘痛代價。黨的十八大以來，習近平總書記對生態文明建設作出一系列重要論述。這些重要論述包含尊重自然、謀求人與自然和諧發展的價值理念和發展理念，為努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展，走向社會主義生態文明新時代，指明方向[16]。這些環保理念提出，詮釋我們在城市環境治理中堅決不走“先污染后治理”的老路，而是轉變治理的思路，使得城市環境的治理符合治理現代化的要求，推動城市綠色可持續發展。

（四）城市環境治理方式優化

首先，治理方式由單一走向多元。當前及城市環境問題較復雜，靠單一的治理方式遠遠不夠，必須采用多元性、綜合性的環境治理方式，不僅需要經濟手段來進行治理，也需要相應的輔助手段如行政手段、法律手段。只有將經濟手段、法律手段、行政手段有機結合起來，才能夠真正有效地解決城市環境污染問題，不斷改善城市環境，構建綠色和諧的城市新風貌。

其次，建立嚴格的污染物排放標準。日益嚴重的城市環境污染問題，很大程度上是由于企業的污染物排放未達到排放標準，造成城市環境污染。因此，有關部門應制定嚴格的污染物排放標準約束企業排污行為，從根源解決環境問題。例如，為貫徹落實國務院《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，通過制定、修訂重點行業排放標準“倒逼”產業轉型升級。

治理現代化對城市環境治理提出新要求，城市環境污染作為城市問題的重中之重，需采取措施進行有效整治。若缺乏有效治理，城市發展就是無源之水、無水之木，失去可持續發展的基礎。因此，推動城市環境治理的現代化，創新城市環境治理的體系和制度，對推動城市綠色可持續發展具有重大意義。