多元治理理論視角下城市社區公共文化服務體系優化研究
——以湖南省長沙市為例

彭麗玲

（湖南信息職業技術學院，湖南 長沙 410000）

黨的十九大報告明確指出：“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”。對地方政府在完善公共文化服務體系和提升公共文化服務水平等方面提出了新的要求[1]。城市社區，作為公共文化服務惠及城市居民的“最后一公里”，是增強政府公共文化服務水平和進一步完善城市社區公共文化服務體系的基本保證。因此，對城市社區公共文化服務體系的優化途徑展開深入探討，具有積極的理論和實踐意義。

一、多元治理理論的內涵

治理（governance)概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領導航”（steering）一詞。多元治理理論作為一種新的理論體系，它建立在新公共服務理論和新公共管理理論的基礎之上，摒棄其糟粕，繼承其精華。治理理論的興起，進一步拓展了政府改革的視角。其基本觀點主要有：摒棄單一的市場方式或行政方式，摒棄政府作為唯一的主體對社會公共事務進行排他性管理的模式，主張多元主體共同參與公共文化服務，政府主要起引導和協調作用，引導企業、社會組織和公民個人有效參與，協調各參與主體之間的關系，最終形成各主體間平等合作、對話協商的模式。該模式具有雙向度和多維度的特點。

多元治理理論的基本內涵包括：一是治理目標的多元化。治理目標應由傳統的“善政”轉變為“善治”。政府的作用不再是純粹的控制，而是服務社會和整合資源。二是治理主體的多元化。多元治理理論認為：除政府外，企業、社會組織和公民也可以積極參與社會公共事務的管理。各主體之間平等合作，形成以政府為主導的多元治理結構。三是治理手段多樣化。不再僅僅依靠政府權威，依靠“自上而下”的強制性行政命令，也可以運用市場化手段，以平等合作、對話協商的模式進行治理。

二、長沙市社區公共文化服務體系面臨的困境

在國家政策的引導和長沙市政府的大力支持下，長沙市逐步樹立公共文化服務新理念、新思想。長沙市社區公共文化服務在公共文化基礎設施建設、政策制度以及運行機制等方面取得了不錯的成績。但是由于各種因素的制約和影響，長沙市現有的公共文化服務體系正面臨一定的困境，在專業隊伍建設、服務方式、服務內容和資源配置等方面仍存在較大的問題。

（一）缺乏配套的專業化人才隊伍

專業化人才隊伍的建設是社區公共文化服務體系構建的重要組成部分，社區公共文化服務任何一個環節的運行都離不開一支專業化隊伍的有力支撐。目前，長沙市在社區公共文化服務領域明顯存在專業化人才隊伍建設滯后的問題。主要表現為兩個方面：一是專業化人才在數量上明顯不足；二是從業人員在專業技能、素質等方面存在問題。通過對長沙市社區公共文化服務工作人員進行調查發現，很多從業人員屬于兼職人員或志愿者，且沒有專業化的公共文化服務供給水平。

（二）服務方式和服務內容單一

長沙市在社區公共文化服務方式上單一、供給主體單一。長沙市社區公共文化服務主要依靠政府財政投入和行政主導，志愿者、社會組織、企業等非政府主體參與性不足。依靠政府行政命令形成自上而下的單向治理格局，難免造成服務內容單一化、服務活動形式單一化，無法有效吸引公眾積極參與。長沙市社區公共文化服務雖然在內容上不斷得到豐富，如“長沙人藝話劇社”“百姓大講堂”“百姓大展廳”“百姓大舞臺”等深受群眾歡迎，但在供給過程中沒有對公眾的實際需求開展有效的、系統的需求調研，導致供給內容與公眾的實際需求不匹配。社區公共文化服務供需矛盾顯著，存在供給不足和供給錯位。具有長沙特色的文化藝術活動相對較少，導致長沙市居民對服務供給的滿意度偏低。

（三）社區公共文化服務資源配置不合理

通過對長沙市6個市轄區的調查研究發現，長沙市的社區公共文化服務設施存在較為嚴重的資源配置不合理情況，高檔社區的公共文化設施覆蓋率基本達到100%，一般社區的覆蓋率為70%-80%，而老舊社區的覆蓋率只有60%-70%(具體詳情請見表1)。由于缺乏廣泛有效的宣傳推廣，長沙市居民對社區提供的公共文化服務內容及方式普遍缺乏了解，導致社區提供的各項服務設施利用率不高，服務資源大量閑置和浪費。同時，經調查發現，長沙市6個市轄區針對兒童、農民工、老人、殘疾人的公共文化服務項目也相對較少。

表1 長沙市社區公共文化基礎設施覆蓋率情況

三、長沙市社區公共文化服務體系面臨困境的成因分析

通過發現長沙市社區公共文化服務體系面臨哪些困境后，對造成相關困境的內在因素進行分析，找出導致困境的關鍵原因，為探討長沙市社區公共文化服務體系的優化途徑指引方向。

（一）專業化人才隊伍建設乏力

社區公共文化服務任何一個環節的運行都離不開專業化人才隊伍的有力支撐。建設一支強有力的專業化隊伍，是建設公共文化服務體系的前提條件。無論是服務資源配置不合理還是服務內容單一，從一定程度來看，其根源在于缺乏一支高素質、專業化人才隊伍。專業化人才隊伍的缺失，直接影響和制約著社區公共文化服務體系功能與作用的有效發揮。

（二）供給主體單一

長沙市社區公共文化服務存在服務內容單一化和服務活動形式單一化問題，究其根源，在于供給主體單一，缺乏政府與企業、社會組織之間的合作。僅僅依靠政府行政命令形成自上而下的單向治理格局，無法及時了解公眾對公共文化服務的切實需求，容易造成供給和需求相脫節的局面，從而無法有效吸引公眾的積極參與。多元治理理論視角下，政府、企業、社會組織和公民個人皆可作為服務供給主體積極參加社區公共文化服務的建設與管理。供給主體的多元化有利于社區公共文化服務體系功能和作用的發揮。

（三）運行機制不完善

長沙市社區公共文化服務面臨困境的重要根源在于運行機制不完善。人才管理機制的不完善導致高素質專業化隊伍建設乏力；資源管理機制的不完善導致社區公共文化服務資源配置不合理；績效管理機制的缺失導致社區公共文化服務設施利用率不高，服務資源大量閑置和浪費。績效管理是對社區公共文化服務質量和服務效果進行科學評判的有效管理方式。通過績效考核，對社區公共文化服務工作進行客觀公正的衡量和評價，發現優點的同時找出不足和問題，為探討社區公共文化服務體系的優化途徑指引方向。

（四）配套制度體系不健全

構建科學規范、系統完備、運行有效的制度體系是確保社區公共文化服務體系健康有序發展的基本保障。2017年3月1日起實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》為長沙市政府推進公共文化服務建設提供了基本的法律依據。但由于在稅收優惠、風險責任劃分和利益共享等方面缺乏具體的制度指導，缺乏配套的績效考核和評價制度，在一定程度上制約了長沙市社區公共文化服務體系功能和作用的發揮。同時，公共文化服務“權力清單”、公共文化服務購買等新型文化服務內容仍未納入法制體系，公共文化服務的設施維護及應用制度仍需進一步加強。

四、多元治理理論視角下城市社區公共文化服務體系的優化途徑

困境及成因分析歸根結底是為了尋找城市社區公共文化服務體系的優化途徑。目前，長沙市在專業隊伍建設、服務方式、服務內容和資源配置等方面仍存在較大的問題。針對上述問題，本文從專業化隊伍建設、治理主體、治理結構、治理手段及方式幾方面提出優化途徑。

（一）建設高素質專業化人才隊伍，提升社區公共文化服務水平

從困境的成因分析不難看出，長沙市社區公共文化服務體系之所以面臨上述困境，一定程度上與人才隊伍的專業素養缺失存在密不可分的聯系。進一步優化長沙市社區公共文化服務體系，首先要建設一支具備專業技能及素養的人才隊伍，確保社區公共文化服務朝著專業化、優質化的方向發展。人才隊伍建設可從以下幾方面著手：一是引進具有專業素養的人才，提升人才隊伍的專業化能力。二是加強現有工作人員的培訓力度，通過培訓提升現有員工的專業素養水平，打造一支高素質的專職隊伍。三是優化志愿者管理模式。志愿者隊伍，作為一股不可忽視的社會力量，是專職隊伍的有效補充。對志愿者的管理模式可進行以下優化：一方面，通過系統的培訓提高志愿者隊伍的專業化水平；另一方面，完善志愿者隊伍的保障體系，建立相配套的財政和政策保障制度。

（二）引進PPP模式，使治理主體多元化

多元治理理論視角下，政府、企業、社會組織和公民皆可作為服務供給主體參與城市社區公共文化服務的建設與管理。引進PPP模式已成大勢所趨。PPP，即Public-Private Partnership，簡稱PPP模式，即政府與社會資本協同合作，共同進行公共基礎設施建設的一種項目運作模式[2]。PPP模式鼓勵政府與私營企業、民營資本平等合作，共同參與社區公共文化服務項目的建設。由企業、社會組織提供產品和服務，政府與之簽訂相關協議，雙方形成“利益共享，風險共擔”的平等合作關系。PPP模式有其自身獨特優勢：一是減輕了政府的財政壓力。二是降低了投資風險，企業與政府共同承擔投資風險。三是使治理主體多元化。除政府外，企業、社會組織及公民均可積極參與社區公共文化服務的建設與管理。企業作為供給主體，積極參與社區公共文化服務項目，與政府形成互惠互利關系。社會組織作為治理主體參與社區公共文化服務，其人員構成相對復雜，既有全職專業人員，也有部分兼職人員，一般以青年學生和老年志愿者為主。公民不再僅僅作為公共文化服務的接受者，也可以成為服務的提供者。

（三）轉變政府職能，使治理手段和治理方式多樣化

多元治理理論要求政府轉變政府職能，改變現有包辦模式，加強政府對公共文化服務建設項目的監督和引導。逐步改變僅僅依靠政府行政命令自上而下的單向治理格局，采取雙向規劃，強調自上而下管理和自下而上參與相結合，使治理過程更具彈性。政府根據實際情況合理運用激勵、契約、溝通等治理工具，引導企業、社會組織及公民按“自下而上”的路徑參與社區公共文化服務項目的建設和管理，各主體間平等對話、合作互補。

（四）治理結構網絡化

網絡化治理指在民主協商的基礎上，通過政府、企業、社會組織與公民的合作，共享資源和信息，共同達成治理目標的過程。人民對公共文化服務內容及方式的需求多樣化是網絡化治理結構形成的關鍵因素。如今，無論是政府還是企業或社會組織，都已無法獨自滿足公眾日益增長的文化需求，但每個治理主體在其擅長的特定領域都具有其獨特的比較優勢，為了達到“各得其所，各盡所能”的目的，建立網絡化治理結構勢在必行。網絡化治理結構下，各主體間平等合作，形成“利益共享、風險共擔”的合作伙伴關系。政府主要負責制定公共文化服務政策和發展規劃，并通過考核評估、激勵、契約等措施調動其他主體積極參與社區公共文化服務建設和管理。企業，作為具有市場導向的組織結構，遵循“投入產出最大化”的基本原則。因此，企業參與社區公共文化服務有其目標性：一是為了提高品牌知名度，擴大潛在客戶群體；二是為了與政府建立良好的合作關系，爭取政府提供的政策扶持；三是為了承擔社會責任、回報社會。企業的結構性優勢在于：對市場變化和用戶需求具有高度的敏感性，同時在一定程度上對政府的結構性劣勢起到彌補作用。網絡化治理結構下，企業不再是單純的產品供應商，而是作為戰略合作方參與社區公共文化服務的建設和管理，開辟政企合作新方式。社會組織參與社區公共文化服務彰顯了其組織的公共屬性，其結構性優勢在于具有較好的社會資本，且具有較弱的“功利性”。其公益性形象顯著，容易被人民群眾所接受。網絡化治理結構下，社會組織可以作為長期戰略合作者，也可以作為社會公民參與社區公共文化服務的重要組織者。公民，雖不具備組織屬性，在注重自我表達的當今時代，公民不再僅僅是公共文化服務的接受者，也可以是服務的提供者，同時還是公共文化服務的評價者。

公眾對公共文化服務的需求在內容和方式上都發生了變化，傳統的社區公共文化服務體系正面臨各種困境，已無法滿足公民對社區公共文化服務的多樣化需要。本文通過對長沙市社區公共文化服務體系的發展現狀進行調查，找出存在的不足和問題，并分析困境的成因，進而探討多元治理理論視角下城市社區公共文化服務體系的優化途徑，以期推動全國城市公共文化服務體系建設的快速、健康、高效發展。