再談公設辯護人
——以《全國刑事法律援助規范》出臺為背景

張英哲

（鄭州西亞斯學院，河南 鄭州 450000）

2019年3月，司法部發布刑事法律援助服務行業標準——《全國刑事法律援助規范》（以下簡稱《規范》），隨著該《規范》的出臺，我國正在進入刑事司法援助改革的高潮期。根據《規范》規定，當下參與我國刑事訴訟法律援助的律師有三種，包括基于《刑事訴訟法》規定的傳統的法律援助辯護律師、值班律師和“全覆蓋”的法律援助律師。最高人民法院、司法部頒布的《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》中，提倡探索新形式的援助模式，法學界也重新把目光轉移到公設辯護人的問題上來。有關于公設辯護人制度的移植探討，在我國已不屬新鮮。雖然我國并沒有采納公設辯護人作為法律援助形式之一，但在法律援助改革浪潮的新背景下，筆者認為有必要重新認識公設辯護人在我國運行的必要性和可行性。

公設辯護人最早起源于英美法，后被多個國家和地區借鑒。由于在不同的語境中，公設辯護人制度發生了改變，以適應不同的司法環境，所以對于公設辯護人的概念存在一定差異。在我國，學者對公設辯護人的概念并沒有形成統一的定義。有學者認為“所謂公設辯護人，是指通過國家司法資格考試，具有一定司法實踐經驗，為貧窮被追訴者提供刑事法律援助的國家公職人員。”[1]還有學者認為，“公設辯護人是指由國家資助，為被指控犯有刑事罪行而又無力支付律師費的貧窮被追訴人提供法律服務主體。”[2]筆者認為,公設辯護人概念的重點首先在“公設”這一外在表現形式上。體現出公設辯護人直接受雇于政府，由政府提供職位并給付薪水，而非從受援人處獲得報酬的支付模式。“辯護人”是身份和職能的體現，公設辯護人為援助對象提供辯護服務。簡言之，公設辯護人是指具有公職身份，由國家支付固定薪水，為符合條件的刑事訴訟被追訴人免費提供辯護服務的專職律師。

一、辯護人的特征和優勢

公設辯護人通常具有三個特征，即公職性、專職性和專業性[3]。首先，公職性是指公設辯護人應具有公職身份，與社會律師相區別。公職身份決定了公設辯護人辯護權的取得，不是基于當事人的私人委托，而是基于政府的指派。另外，公設辯護人和社會律師的報酬取得模式不同。公設辯護人作為公職人員，和其他國家公務員一樣，領取政府支付的固定薪資，而不收取被服務對象的任何費用。其次，專職性是指公設辯護人作為國家公職人員，其職責就是為援助對象進行法律辯護，由于公設辯護人只受雇于政府，所以一般不允許接受其他有償的私人法律辯護。最后，專業性是指公設辯護人只參與刑事訴訟的辯護活動，只為刑事訴訟中的被追訴人提供辯護服務。這也要求公設辯護人必須具備過硬的刑事辯護業務能力。

我國目前已存在三種法律援助形式，包括《刑事訴訟法》中規定的傳統的法律援助律師以及值班律師，和在試點實行的“全覆蓋”法律援助形式。相比較與以上幾種模式，公設辯護人制度具有自己獨特的優勢。

（一）人員流動性小

對于值班律師和“全覆蓋”式的法律援助形式，其服務的質量標準和監管模式一再被討論。社會律師的優勢在于資源豐富，尤其是在經濟較發達地區。鼓勵社會律師進行法律援助，能使援助活動順利開展。但問題在于社會律師流動性強，辦理援助案件有限，再加上補助少，容易造成社會律師對待援助案件不重視、易敷衍的狀況。公設辯護人具有公職人員身份，人員相對固定，組織體系完備，相對容易管理。可對辯護服務設置最低服務標準以及出臺明確的獎懲措施進行激勵。

（二）專業性強

目前的法律援助模式下，社會律師作為法律援助主力軍，但其專業性也受到質疑。大多社會律師精于民事訴訟案件，對于刑事訴訟案件接觸較少。業務能力不強，導致一些法律援助并沒有給被追訴人帶來實質意義上的幫助。公設辯護人的專職性和專業性，決定其只從事刑事案件的援助工作，并且可對公設辯護人的來源進行把控，保證人員質量。公設辯護人易于管理，也可進行專業性培訓，以提高業務能力。

（三）成本可控

我國目前法律援助經費少，對于援助律師的補助低，也廣為詬病。甚至有人認為，這是我國法律援助工作開展的最大阻力。低補助無法對社會律師參與援助工作形成有效的激勵，如果再對社會律師提出高要求的辯護標準，難免會使法律援助變為一種負擔。律師在這樣的情緒下工作，無法保證援助案件的質量。公設辯護人制度將建立體系完備的新型援助模式，容易控制成本。公職人員普遍注重升職空間，可根據公設辯護人的工齡進行薪資的調整，也是一種激勵手段。

（四）責任心強

社會律師是商業模式下的產物，自負虧盈，具有一定的風險和壓力。公設辯護人作為國家公職人員，具有穩定的案源和收入，休息時間可以得到保障，最大程度地減輕公設辯護人的后顧之憂，使其可以專注于法律援助工作，為受援人提供更好的辯護服務。對比于商業市場上的律師，公設辯護人更將援助工作當作自己的事業，而非掙錢的工具，或者被額外附加的負擔，對于案件的責任心和使命感也要更強,這能促使公設辯護人更認真地履行辯護職責。

二、設立公設辯護人的必要性

（一）強化國家法律援助責任的主導地位

最早的法律援助作為一種“慈善行為”而存在，是由私人組織自發地向貧民提供辯護服務。隨著法律社會化思潮的影響，這種“慈善行為”逐漸轉變為國家責任，形成了以國家責任為主的現代刑事法律援助制度。從此，貧窮的群體享受免費的刑事法律援助服務，成為一項必備的權利[4]。給予弱勢群體以免費的刑事法律援助服務，更體現了人權保障。1978年法國頒布的《人權宣言》第一條規定，“在權利方面，人們生來而且始終是自由平等的”。對于國家的司法而言，平等對待每一位公民和保障每一位公民合法權益的內容，即人權保障的體現。

2019年5月，司法部發布了征求對《司法部關于促進律師參與公益法律服務的意見》意見的公告，公告里提倡社會律師每年公益時間不低于50小時。要求律師保證服務質量，并且不能向服務對象收取或者變相收取報酬。社會律師資源豐富，進行公益辯護將極大推動法律援助活動。但僅僅依靠社會律師公益辯護，并不能從根本上解決法律援助的困境。況且法律援助作為國家責任，如果以律師義務為本位，將是一種法律援助責任的錯位[5]。公設辯護人，作為專職刑事法律援助的公職人員，領取國家薪水。承擔國家法律服務的責任，由專職性的公設辯護人為受援人提供法律服務，是國家法律援助責任的體現。

（二）保障受援人權利

我國“以審判為中心”模式下的庭審，注重控辯雙方的對抗。有效辯護對被追訴人有著重要意義。法律援助律師的援助質量確常遭詬病。不少人提出，援助律師對辯護活動不負責任。例如,辯護“走過場”，沒有和辯護人見面交談,甚至在幾個同案犯的情況下，不知道自己辯護的被告人是誰。造成這種情況的原因也是多方面的，但補助少、缺乏監管制度是重要的原因之一。

目前，我國法律援助模式過于依賴社會律師，但社會律師流動性大，責任感弱，不利于受援人的權利保障。例如,值班律師模式下，社會律師進行輪流值班，值班律師服務的主要對象是在押人員。律師流動性過快，會導致受援人難以得到固定律師提供的連續性服務，也難以建立律師與受援人之間的信任感和依賴感。而援助服務主要是建立在雙方信任的基礎上。尤其是受援人對于辯護律師的信任感和依賴感，會激發社會律師的使命感和責任感，促使其履行職責，為受援人提供更好的服務[6]。當律師和受援人之間缺乏這種信任關系，社會律師的履職水平也將打折。其次在商業市場上，律師的辯護費用很可觀，而法律援助補助費用過低，導致不能起到激勵作用。再加之我國律師在法律援助中需要承擔與其收益不相符的高風險，這也導致社會律師不愿意參與法律援助，即使參與，積極性也不高。

公設辯護人制度，構建了一套完整的公設辯護人體系，人員相對固定，流動性較小。并且因為公設辯護人的公職性和專職性，一般不允許其接受私人委托出庭辯護。公設辯護人對待受援人，具有職業的責任感。并且因為公設辯護人體系易于管理，有一套監督評價體系。辯護人在乎自己的辯護質量以及聲譽，對待辯護工作也更認真。

（三）平衡各地區律師資源

在我國發達地區，如北京、上海等，律師資源豐富。隨著法治社會的建立，我國每年大量的法學院畢業生融入到律師團隊中，律師人數整體在增加。但是在偏遠地區、經濟欠發達地區，律師人數資源仍極度匱乏。其原因并不是這些地方案件發生率低，辯護需求少,而是落后的經濟條件并不能吸引律師在當地從業。在當地社會律師資源匱乏的情況下，如果不轉變思維，會造成法律援助人力資源嚴重不足。

公設辯護人制度可有效解決在社會律師資源緊俏情況下的法律援助問題。公職人員身份和穩定的收入會吸引法律從業人員，保證偏遠和較落后地區法律援助工作的開展。

三、構建我國公設辯護人制度

（一）公設辯護人人力、經費問題

一項制度的設立，如用一個項目的啟動，首先需要考慮的是人力和經費問題。如果沒有經濟的支持，好的制度在推行中難免阻力重重。我國的法律援助經費問題，一直為理論界和實務界不滿，尤其和域外法律援助制度較發達的國家相比，差距非常明顯[7]。雖然最近幾年我國的援助經費整體在提升，但給予律師的補助標準并不高，由此導致社會律師并不愿意花費太多的時間在援助案件上。對于公設辯護人，因為其歸入國家公務員體系，由國家發放薪水，其薪資水平應當和法官、檢察官保持平衡，以此提高公設辯護人的工作積極性。

隨著每年大量法律學子畢業選擇律師行業，我國的律師人數在不斷增長，這為順利開展法律援助活動提供了客觀條件。可以說，符合公設辯護人制度要求的法律專業人才是非常充足的。當然，公設辯護人在聘任上要有一定的標準和要求，可聘用通過司法考試的大學生，或者具有執業經驗的律師。從源頭上對公設辯護人的質量進行把關。

（二）公設辯護人的組織架構

我國要建立公設辯護人制度，必須明確公設辯護人所歸屬的組織機構。我國曾于南京民國政府時期就提出公設辯護人制度，當時將公設辯護人歸置于法院系統。時至今日，臺灣地區公設辯護人仍隸屬于法院系統。根據我國目前國情，如果將法院作為公設辯護人制度的承載者，可能會影響法院中立的形象。尤其是受援人，由于法律知識欠缺，可能會產生公設辯護人和法院是一邊的誤解，從而產生不信任感，影響該制度的實際運行。檢察院作為代表國家行駛追訴權的控方，也不適宜設立公設辯護人辦公室。我國已在司法機關設立法律援助中心，公設辯護人制度可以法律援助中心為載體。我國已經構架了中央、省、市、縣四級法律援助機構，專門從事刑事民事法律援助服務。公設辯護人作為法律援助形式之一，設置在法律援助中心具有可行性，也符合我國目前的司法實踐。關于公設辯護人姓“公”還是姓“私”的問題一直被討論，一些受援人對于具有公職人員身份的辯護人的獨立性不信任。可見，為保證公設辯護人的辯護獨立性，減少不正當干涉，公設辯護人的辯護職責應當獨立于司法行政部門。作為國家的法律工作者的律師，首先要堅守自己的第一職責是辯護人，避免淪為第二公訴人，將法律援助變成擺設。

（三）公設辯護人的考核機制

公設辯護人流動性弱，便于設立一套監督考核體系，便于加強對公設辯護人的管理。第一，建立公設辯護人的培訓制度。為加強公設辯護人的服務質量，也為統一地區的援助服務標準，應當定期對公設辯護人進行培訓。培訓內容不僅包括專業知識和辦案經驗，也要包括職業道德和規章紀律，加強公設辯護人的專業素養，也要注重培養其責任感和使命感。第二,建立公設辯護人的考核體系。對于公設辯護人的監督考核，不應將案件結果作為絕對的參考指標。當事人是否被判為有罪，是否被監禁等可作為評判律師辯護質量的參考因素，并不能以此作為唯一評判標準。可通過抽查案卷，查看辯護詞或其他文書，判斷律師是否進行有效辯護。也可通過受援人反饋，評價公設辯護人的服務態度和服務質量。受援人在和辯護人的接觸中，對于律師的專業素養和服務態度有著更為直觀的感受。公設辯護人是盡職盡責還是應付了事，受援人可以作出較為客觀的評價。

（四）公設辯護人制度有助于我國法律援助體系的多元化

公設辯護人制度的設立并非否定以往的成功經驗，而是通過建構社會律師與公設辯護人多元并存的格局，促進兩者優勢互補。目前，我國已有多種并存的法律援助模式，“全覆蓋”法律援助模式，是我國較新嘗試的一種援助模式。該模式主要依靠社會律師的力量，幫助受援人進行法律辯護。設立公設辯護人制度與其他法律援助模式并不相沖突。鑒于受援對象數量的龐大，采用單一的公設辯護人模式，將會造成公設辯護人負荷超標，案件質量難以保證的情況發生。所以,根據我國目前國情，多種法律援助模式并存，在鼓勵社會律師參與法律援助的同時，可嘗試設立公設辯護人制度，建立長效的辯護機制。

《全國刑事法律援助標準》的出臺，標志著我國刑事法律援助活動正逐漸成熟化、體系化。在此背景下構建公設辯護人制度，使其作為刑事法律援助的模式之一，可以兌現國家在刑事法律援助方面的責任，并獲得更好的援助效果。但任何制度層面的改革，都需要一系列配套措施的完善。除此之外，辯護土壤的培育、國家財政的投入，慈善機構、社團的參與等因素，對完善我國刑事法律援助這一系統工程都不可或缺。