成都市霧霾治理公眾參與情況研究

霧霾污染的產(chǎn)生可以歸責于每一位經(jīng)濟活動的參與者，霧霾污染的治理也惠澤每一位公民，因此，霧霾的治理不能光靠國家與政府，還需要發(fā)揮公眾的力量。

一、成都市空氣污染現(xiàn)狀

根據(jù)成都市環(huán)境保護局公布的歷年環(huán)境質(zhì)量公報統(tǒng)計可以看出（表一），近5年成都的空氣質(zhì)量總體呈改善趨勢，空氣質(zhì)量達標天數(shù)不斷增加，污染天數(shù)逐漸減少，霧霾治理取得了明顯的成效。但根據(jù)獨立第三方機構(gòu)競爭力智庫和中國信息協(xié)會信用專業(yè)委員會聯(lián)合發(fā)布的《中國城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率分析報告2018》，2017年，全國297個地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率平均為77.4%，比2016年下降0.8個百分點。成都空氣質(zhì)量優(yōu)良率為64.9%，排名第233位，排名比較靠后，PM10、PM2.5、NO2和O3濃度仍處于較高水平，并且在顆粒物污染尚未完全解決的同時，O3和NO2污染問題日漸突出，成都空氣污染依然嚴重。

霧霾的污染成分包括一氧化氮、一氧化碳、二氧化硫、臭氧、PM2.5、PM10，其來源并不相同。根據(jù)成都市環(huán)境保護局網(wǎng)站上公布的南開大學國家環(huán)保部城市顆粒物污染防治重點實驗室對2015年成都大氣顆粒物來源解析結(jié)果表明：PM10中，城市揚塵貢獻源占25.4%，移動源占24.7%，燃煤源占23.3%，居民生活源占5.8%，工業(yè)生產(chǎn)占5.3%，“其他源”占15.5%。PM2.5中，移動源占27.9%，燃煤源占25.1%，揚塵20.8%，居民生活源占7.3%，工業(yè)生產(chǎn)占6.0%，“其他源”占12.9%。移動源主要是指機動車，截至2017年12月，成都機動車保有量為452萬輛，位居全國第二。由來源解決結(jié)果可以看出，成都市城市揚塵、機動車和燃煤源是PM2.5、PM10的主要來源。同時也可以看出，公眾的日常活動與霧霾的產(chǎn)生具有密切的關(guān)系，是成都市霧霾的重要來源之一。

二、成都市霧霾治理公眾參與存在的問題

此次調(diào)查以成都市的常住居民為對象，共收回有效問卷384份，圍繞公眾對霧霾的關(guān)注度、對霧霾治理的參與意愿、參與能力、參與內(nèi)容等主題進行了調(diào)查。分析發(fā)現(xiàn)成都市公眾參與霧霾治理存在以下問題。

（一）對霧霾的關(guān)注度不高，對現(xiàn)狀認識不夠準確

在對霧霾的關(guān)注度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)公眾對霧霾的關(guān)注度不高，且關(guān)注較為被動。有67.19%的受訪者表示會經(jīng)常關(guān)注空氣質(zhì)量，但也存在一小部分公眾對空氣質(zhì)量基本不關(guān)注，對霧霾類的話題沒有興趣。即使在認為成都市空氣污染很嚴重和嚴重的受訪者中，也只有27.3%的受訪者會經(jīng)常關(guān)注空氣質(zhì)量。同時由于成都霧霾季節(jié)性變化較強，對霧霾的關(guān)注度也呈季節(jié)性變化，在選擇偶爾關(guān)注的受訪者中，有將近2/3是在冬季霧霾嚴重時才關(guān)注空氣質(zhì)量，在空氣質(zhì)量良好的其他季節(jié)則少有關(guān)注，說明這類受訪者對霧霾的關(guān)注較為被動，受周圍環(huán)境和輿論影響較大。

對當前空氣質(zhì)量狀況的認識不準確。大多數(shù)的受訪者已經(jīng)意識到當前成都市的空氣污染問題，其中24.22%的受訪者認為當前成都市的霧霾問題很嚴重，42.97%的受訪者認為霧霾問題嚴重，并且有85.16%的受訪者認為霧霾已給自己的生活造成了困擾。但依然有將近1/3的受訪者認為成都的空氣質(zhì)量一般或良好，對污染程度的認識與現(xiàn)實情況存在偏差。

（二）參與意識不高，責任意識不強

通過近些年的宣傳和引導，公眾對環(huán)境問題和環(huán)境保護的重視程度和參與意識在逐漸提高，有80.47%的受訪者贊成在霧霾治理方面公眾應該承擔責任。但在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于霧霾治理這樣的公共事業(yè)主要由政府承擔，公眾對于霧霾治理更多地表現(xiàn)為依賴政府去解決問題，對自身參與治理的重要性和意義認識不足。32.81%的受訪者認為公眾參與在霧霾治理中的作用一般，有將近1/10的受訪者認為作用很小甚至沒有作用。

瀏覽網(wǎng)絡中關(guān)于霧霾問題的討論發(fā)現(xiàn)，公眾的討論更多的是停留在抱怨和批評政府治理不力層次，但當霧霾治理涉及犧牲個人利益時，又不愿為霧霾治理付出代價。在被問及是否能接受因環(huán)保治理給生活造成的不便和物價上漲時，有46.88%的人表示能理解并且接受，有45.31%的人認為雖然能理解但是不能接受，有7.81%的人則認為既不能理解也不能接受，因此有超過一半的人對此表示不能接受，通過犧牲個人部分利益來促進霧霾治理的意愿明顯不足。公眾對于政府政策的了解也不充分，在調(diào)查中，明確表示了解“成都市治霾十條”的受訪者僅占4.68%，表示聽說過的受訪者占7.81%，而87.51%的受訪者表示不了解這一針對霧霾防治的政策。這些都表明公眾對于參與霧霾治理的“責任意識”不強，缺乏自覺承擔霧霾治理責任的物質(zhì)準備、心理準備。

（三）參與能力不足，參與方式有限

公眾的參與能力也是影響其參與霧霾治理效果的重要因素。霧霾治理具有較強的專業(yè)性，普通公眾對其了解較少，這在一定程度上影響和制約了公眾參與的話語權(quán)和參與效果。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在公眾對霧霾的認識不夠深入的情況，僅有32.81%的受訪者對霧霾的成因和危害非常了解，公眾對霧霾危害的認識尤為欠缺，能意識到霧霾的危害并付出行動的更是少之又少，僅有不到三成的受訪者會在霧霾天氣減少外出或戴口罩外出。公眾不僅對霧霾的健康危害認識不清，同時也對自身環(huán)境污染行為認識不到位，一些不良的生活方式在無形中增加了對大氣環(huán)境的污染，例如川菜中最常使用的煎炸炒等重油煙的烹飪方式，以及四川特有的煙熏臘肉都在無形中加重了空氣污染。在對公眾參加環(huán)保知識講座情況的調(diào)查中，有超過八成以上的受訪者表示沒有參加過，這說明環(huán)保知識普及力度亟待加強。

對于霧霾治理來說，單個公眾的能力和影響力是微小的，霧霾治理是一項全社會的系統(tǒng)性和專業(yè)性工程，社會公眾只有在專業(yè)組織的組織協(xié)調(diào)下形成一個整體，才能作為霧霾治理中一個重要的力量。在對成都市公眾參與方式的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公眾參與大多停留在個人層次，主要為乘坐公共交通或騎車出行，種植綠植和減少煙花燃放這三類形式，形式分散，缺乏組織，參與的力度較弱，資源沒有得到有效整合。成都市環(huán)保組織總體發(fā)展也比較弱，并且缺少關(guān)注空氣污染的公益組織或環(huán)保團體，沒能起到整合社會力量、帶領(lǐng)廣大市民積極參與霧霾治理的作用。在調(diào)查中，僅有22.66%的受訪者參加過環(huán)保組織的公益活動，但卻有59.38%的受訪者表示愿意參加環(huán)保組織，說明當前成都市關(guān)注霧霾的環(huán)保組織并沒有形成相應的規(guī)模，不能滿足市民的需求，沒有發(fā)揮出應有的作用。

三、相關(guān)對策及建議

（一）加強宣傳教育，提升公眾參與意識和參與能力

通過加強對公眾的環(huán)保知識教育，既能提升公眾的參與意識，又能提升公眾的參與能力。一是政府部門要加強霧霾治理等環(huán)保知識的宣傳教育，形成公眾參與霧霾治理的良好輿論環(huán)境。在環(huán)保部門的協(xié)調(diào)和推動下，通過在新聞媒體開設環(huán)保專欄、專題節(jié)目、開展主題鮮明的活動，向全社會普及霧霾的成因和危害，講解相關(guān)法律法規(guī)和政策。同時，宣傳教育過程中既要對公眾參與霧霾治理取得的成效進行宣傳，提升公眾參與的信心和興趣，也要對破壞環(huán)境、加重霧霾情況的不良現(xiàn)象進行大膽的揭露和批評，對不良現(xiàn)象的參與人員形成強大的輿論和道德壓力。二是要實行霧霾治理等環(huán)保教育進校園的活動，樹立兒童及青少年良好的公眾參與意識。美國、加拿大等國通過在各階段的學校強制性開展環(huán)保教育，從小培養(yǎng)公民的環(huán)保意識，取得了較好的效果。建議借鑒國外經(jīng)驗，在各階段的學校增設環(huán)保教育內(nèi)容、培養(yǎng)師資力量、安排環(huán)保知識課程， 不斷提高整個社會的參與意識和參與能力。三是要綜合運用多樣化的社會教育方式。應在街道、社區(qū)開展霧霾治理知識講座普及霧霾治理知識，使霧霾宣傳貼近人民群眾的日常生活，以通俗易懂的話語講解相關(guān)專業(yè)知識和參與方式，甚至可以通過組織文藝活動等人民群眾喜聞樂見的方式進行宣傳，提升公眾的參與意識和專業(yè)素養(yǎng)，實現(xiàn)宣傳教育到人民群眾中去，霧霾治理的成效從人民群眾中來的效果。

（二）加大信息公開力度，暢通信息反饋渠道

政府應積極轉(zhuǎn)變觀念，充分認識到公眾參與的重要性，搭建參與平臺并鼓勵公眾行使參與霧霾治理的權(quán)利，建立政府與公眾互動機制，加大信息公開力度，暢通公眾意見反饋渠道，提升公眾的參與意識和責任意識。

在調(diào)查中，僅有21.09%的受訪者對成都政府在霧霾監(jiān)測預報和防治方面的信息公開工作的評價為好。成都市目前信息公開途徑有部門官方網(wǎng)站微博微信、媒體、辦事窗口、新聞發(fā)布會等形式，但在宣傳和推廣力度上較弱，公眾并不清楚如何獲得相關(guān)信息，同時信息內(nèi)容枯燥、深奧、專業(yè)性強，公眾理解起來具有一定的難度。例如在成都市環(huán)境保護局網(wǎng)站中有實時的空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)和月度、季度、年度環(huán)境空氣質(zhì)量報告，但因宣傳力度不夠，且在網(wǎng)站首頁中較難找到報告查詢?nèi)肟冢鶕?jù)網(wǎng)頁顯示，大部份報告點擊量不超過1000，實際關(guān)注人數(shù)更少。公眾意見反饋渠道也存在公眾知悉度低等類似的問題。

為加大信息公開力度，暢通信息反映渠道，保障公眾對霧霾治理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要做好以下幾個方面。一是要完善信息公開制度。首先，要擴大信息公開的范圍，將空氣質(zhì)量、霧霾來源、政府監(jiān)管、治理措施及效果等公眾感興趣的情況公布，滿足公眾各方面的信息需求；其次，要保證信息公開的時效性，及時、高效地公布信息；最后，要創(chuàng)新公開信息的內(nèi)容，對表達方式進行加工，使之更通俗易懂，便于公眾理解和領(lǐng)會。二是要暢通民意反映渠道。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、窗口接待、電話等現(xiàn)有途徑并進行優(yōu)化改進，對反映的問題及時跟進并詳細向公眾回復。變被動等待公眾反映意見為主動收集意見，定期到基層走訪調(diào)研，收集各階層各行業(yè)群眾的意見。三是要加大宣傳力度，讓更多的公眾知悉信息公開和意見反饋的途徑，并鼓勵公眾使用，使政府和公眾真正地互動起來。

（三）大力發(fā)展環(huán)保組織，拓展公眾參與的深度

環(huán)保組織具有強大的號召力，能將分散的公眾進行有效整合，使之成為一個凝聚的團體，同時運用其專業(yè)性，對公眾參與進行引導，能夠更加有效地與政府部門進行溝通，為霧霾治理出謀劃策，發(fā)揮出公眾強大的監(jiān)督和管理作用，使公眾參與更加深入。成都市環(huán)境保護領(lǐng)域的環(huán)保組織存在以下幾個方面的問題：一是數(shù)量較少，關(guān)注霧霾治理的環(huán)保組織更是少之又少，規(guī)模普遍較小，管理較為松散，缺乏資金，人員專業(yè)性不強；二是存在很多缺乏政府審批的“黑戶”，公眾對其認可程度較低；三是缺乏協(xié)同，各自單打獨斗，宣傳力度較弱，普通公眾知悉度低。政府應該逐漸降低審批門檻，簡化審批程序，制定相關(guān)政策，加大財政補貼和稅收優(yōu)惠力度，暢通資金籌集渠道，促進環(huán)保組織的發(fā)展，搭建平臺讓各種社會組織能夠相互溝通交流、共同協(xié)作，在霧霾治理中發(fā)揮作用。環(huán)保組織應該加強與政府的合作，嚴格按照法律法規(guī)運行，獲得政府的支持和認可，并加強自身專業(yè)化和規(guī)范化建設，完善組織結(jié)構(gòu)和管理模式，提升自身的參與能力和權(quán)威性。同時，還應當積極進行知識宣講和實施有效項目，提高社會知名度，努力吸引社會的關(guān)注，調(diào)動公民參與的熱情，讓公眾有參與感和成就感，強化全民環(huán)保意識， 引導公眾更加專業(yè)更加有序地參與到改善身邊的環(huán)境活動中去。

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作者簡介：昝星源，1988年，女，籍貫：四川宜賓，職稱和學歷：副主任科員，碩士研究生，研究方向或?qū)I(yè)：法律，社會，單位（學校）名稱：中共成都市委黨校。