高校家庭經濟困難學生認定工作：問題、緣由與改進

翁文香，陳 剛

（安徽工程大學，安徽 蕪湖 241000）

高校國家獎助學金制度是黨和政府為幫助家庭經濟困難學生完成學業，實現最大程度上的教育公平的有力舉措。國家獎助學金包括國家獎學金、國家勵志獎學金和國家助學金。國家獎學金旨在表彰少數品學兼優的拔尖學生；國家勵志獎學金旨在鼓勵那些家庭經濟困難且成績優異的學生刻苦學習、追求更高層次進步；而國家助學金則面對所有家庭經濟困難學生設立，基本無苛刻的學業成績和綜合表現要求，成為一種以“比困難”為基礎的資助。這種“兜底”性制度設計在一定程度上有效地化解了一些學生因家庭經濟困難而無學可上的風險，但在實際操作過程中也存在一些問題，值得反思和探索。

一、高校家庭經濟困難學生認定工作中存在的問題

按照國家助學金實施辦法，貧困生認定是申請國家助學金的基本前提。家庭經濟困難學生的認定一般分以下步驟進行：（1）學生本人填寫家庭經濟情況調查表；（2）學生生源地民政部門對學生填寫的家庭經濟情況調查表蓋章審核；（3）學生所在班級召開評議會議，對申請貧困認定的學生進行評議，并上報結果；（4）學校和院系對各個班級上報的困難認定結果進行審核和公示。由于具體操作環節缺乏明確的指導性意見，導致困難學生認定工作在事實上存在一定的偏差。

（一）地方民政部門審核不嚴，真假貧困證明魚目混雜

由地方民政部門審核蓋章的學生家庭經濟狀況調查表是高校進行家庭經濟困難學生貧困認定的主要依據之一，也是最有權威性的合法證明材料。地方政府不是國家獎助學金的出資方，只需為學生填寫的家庭低收入證明審核蓋章，卻無需對審核蓋章的失真行為“買單”，在中國“熟人”文化模式下地方政府工作人員本著多一事不如少一事的心態隨便蓋章，真假貧困證明滿天飛現象見怪不怪。在他們看來，給本地學生提供低收入證明，鼓勵他們能爭取到更多的國家資源，也是間接地為本地居民“謀福利”，是件“大好事”。地方政府部門的這種“不作為”和“亂作為”從源頭上制造了高校貧困生認定工作的局部失真和“信任危機”。

（二）評議環節學生參與度不高，評議結果公信力不足

目前，大多數高校對家庭經濟困難學生采取班級評議小組集體評議的方式認定學生家庭困難程度。在這種程序設計中，盡管認定工作是以班級評議小組的集體評議為依據，但輔導員和學生代表在評議過程中仍擁有較大的裁定權，班級全體學生未能融入到“決策環節”，評議環節中權力的“封閉化”運行增大了尋租行為產生的風險。因此，廣大學生對貧困生認定結果的認可度不高，據一項調查顯示：“35.26%的學生認為本校國家獎助學金的評定不夠公平、公正、公開”[1]。

（三）“貧困生”認定以定性為主，量化標準應用不足

現行高校家庭經濟困難學生認定時，主要是依據學生本人提交的家庭經濟情況調查表以及其他較有說服力的證明材料，如家庭成員的疾病證明、家庭低保證等。班級評議的主要方式是評議小組成員根據申請人提交的證明材料，結合評議小組成員平時掌握的相關情況，對申請人進行“模糊評價”，無法進行量化對比。這種定性評價的結果在較大程度上依賴于評議小組成員對申請者的“主觀印象”，甚至帶有強烈的感情色彩主觀評價，未能體現“用數字說話”原則。

（四）獎助學金無償享受，“擁擠效應”致使甄別難度加大

國家助學金最大的特點是有限資源的無償享受，能否享受國家助學金在很大程度上取決于申請者在“比困”中得到其他同學的“支持”，不需要為此承擔任何風險，逐漸形成了“我貧困，你給錢”的集體慣性思維，“不要白不要”的心態更強化了真假貧困的競爭。一些家庭經濟狀況較好的學生，抱著“試試看”的態度，成功套取國家獎助學金，而這種現象又未能得到有效的制止，經過“破窗效應”的波導，誘發更多學生產生“碰碰運氣”的機會主義行為。于是部分高校出現了“真假貧困生”扎堆爭取“貧困生頭銜”的怪現象，高校申請成為貧困生的學生數量進一步增多，精準甄別家庭經濟困難學生的難度進一步加大。

二、高校家庭經濟困難學生認定“失范”的原因分析

高校家庭經濟困難學生認定的“失范”，既有制度頂層設計的“制度性漏洞”，又有宣傳教育不到位引發思想認識上的誤區。

（一）評判標準不明確，“貧困生”認定指標難以量化

高校家庭經濟困難學生認定的依據是《教育部財政部關于認真做好高等學校家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》將家庭經濟困難學生定義為：學生本人及其家庭所能籌集到的資金，難以支付其在校期間的學習和生活費用的學生。事實上，我國存在地區經濟發展“不均衡”，各地區地方政府對“貧困”的認定有著不同的衡量“口徑”，而學生家庭經濟困難程度的認定因地區因高校而異，這就導致高校難以用量化的“標尺”對來自不同地區的學生進行家庭經濟困難程度統一“丈量”，“高校在實際的認定過程中也基本上都根據蓋有生源地政府民政部門公章的貧困證明。”[2]

（二）資助政策宣傳不到位，“全民總動員”機制尚未形成

由于對資助工作宣傳教育不到位，一定比例的學生對國家獎助學金功能定位的認知還比較模糊，在困難認定過程中缺乏民主參與意識。一些學生認為資助工作面對的是家庭經濟困難學生，自己不申請國家獎助學金，困難認定跟自己無關。作為工作多年的一線輔導員，筆者憑借多年的經歷和經驗發現：隨著入學新生家庭經濟狀況越來越殷實，對資助工作“排斥”的學生比例在逐年攀升。當班級組織有關國家獎助學金的集體活動時，總有不在少數的“非貧困生”借種種理由請假，致使高校資助工作的學生參與積極性不高。在評議環節，學生代表們也很“羞澀”，不愿表達真實想法或者人云亦云，無法充分發揮班級全體學生的“集體智慧”對申請者進行全方位的“立體識別”。

（三）職責不夠明晰，違約懲罰機制不夠健全

貧困生認定，生源地政府和所在高校在事實上形成了一種短期的委托代理關系，即高校委托生源地政府對學生家庭經濟狀況作出鑒定，為高校科學決策提供依據。“但由于二者存在事實上的利益不相關和長期利益制約的缺失，地方政府部門履職行為的不確定性就會增加。”[3]通過對《意見》的解讀，筆者發現《意見》對學生生源地政府應該承擔的職責以及“違約”應如何追責等還是空白，生源地政府實際處于“有權無責”的“空白地帶”。“學生既是國家獎助學金的直接受益者，也是其道德風險的直接制造者和受害者。”[3]對于“偽貧困生”套取國家資助的行為如何處理，在資助工作的全過程如何進一步明確申請者的責任，相關政策法規還沒有做出明確的規定。

（四）缺乏信息共享平臺，信息中轉傳遞失真

當前家庭經濟困難學生認定過程中的突出“瓶頸”在于生源地政府和學生所在高校間存在信息鏈上的“斷裂”。如上所述，在家庭經濟困難學生認定過程中兩者形成了一種短期的委托代理關系，但現實中兩者之間又未能搭建起直接溝通的平臺，而是通過“利益當事人”即學生進行信息的“中轉”傳遞，導致信息在傳輸中出現“失真”。若一位家庭經濟尚可的學生到屬地民政部門開具家庭貧困證明，民政部門工作人員若逐一實地調查真偽并不現實，若當面拒絕則會承擔巨大的“人情風險”，最終只能是“委曲求全”，出現主觀“蓋章”現象。

三、高校家庭經濟困難學生認定工作的改進

為了把好學生資助工作的“入門關”，實現國家資助政策的“精準幫扶”，確保資助資源的“最優配置”，積極改進和完善家庭經濟困難學生認定工作已是當務之急。

（一）借力大數據技術，堅持困難認定工作“定量”與“定性”相結合

針對傳統家庭經濟困難學生認定易受“主觀因素”影響等弊端，一些高校已開始試點大數據技術。如西安電子科技大學專門研發設計“智慧助困系統”，將學生的相關信息采集錄入，通過大數據分析，自動生成家庭經濟困難學生建議名單。目前，全國各大高校已普遍采用校園一卡通消費系統，對學生在校期間的日常消費信息全部記錄在冊。在家庭經濟困難學生的認定過程中，借用“智慧助困系統”，堅持多渠道采集信息，降低困難認定對家庭經濟情況調查表的依賴，將學生提交的家庭經濟情況和校園“一卡通”消費情況結合起來，“定量”與“定性”相結合，多部門聯動，從多個“側面”對申請困難認定的學生進行綜合評價，以有效增強貧困生認定結果的可靠性。

（二）改進評議方式，推廣實施“二輪認定”新辦法

在傳統評議環節，班級普通學生的參與積極性不高，評議小組成員的“態度”往往決定評議結果。在資助工作中如何融入全體學生的“智慧”，如何建立“糾錯糾偏”機制，確保困難認定的結果與學生的真實狀況“不偏離”，這是精準扶貧背景下高校學生資助工作難以回避的現實問題。為了化解這些難題，安徽部分高校在實踐基礎上探索出了“二輪認定”辦法。“二輪認定”是指通過兩次評議來確定學生的最終困難程度：第一輪評議即班級召開全體學生班會，班級全體成員對申請困難認定的學生進行投票，得出初步結論。第二輪評議即班級評議小組結合申請者的實際消費狀況對前一輪投票結果“再審議”，其實質是對第一輪評議結果的“糾錯糾偏”。如有學生礙于情面不愿向班級所有學生訴說自己的“不幸”，其有可能會在第一輪投票中“失利”，有了“糾錯糾偏”機制后，其可以通過個性化的方式選擇向評議小組成員小范圍訴說自己的困難，經過評議小組調查核實后，在一定限度內對初次評議結果做相應調整。通過連續幾年的運行和跟蹤調查，實踐證明“二輪認定”辦法較以往相比，既體現了班級學生集體決策的民主過程，又防止了過于完全依賴選票的極端情況，本著“尊重選票，不惟選票”的原則，發動班級全體同學的智慧來“辨別”家庭經濟困難學生，又對特殊情況給予人性化的關懷，“增強了家庭經濟困難學生資助工作的學生參與性和民主性”[4]，能夠在一定程度上實現對家庭經濟困難學生的有效界定。

（三）轉變思路，探索國家獎助學金“激勵使用”新機制

“轉變資助觀念，實現從無償式資助向回報式資助轉變,是解決當前家庭經濟困難學生認定工作困難問題的有效手段。”[5]美國從20世紀80年代以來，逐步對資助體系做出調整，“第一個方面就是降低助學金的比例，增加助學貸款和校園工讀方面的資金投入”[6]，對學生實施有條件的資助。我國已有多所高校開展獎助學金獲得者參加義務勞動的試點，如南華大學規定，國家勵志獎學金獲得者至少須參加32小時的義務勞動；國家一等、二等、三等助學金獲得者至少須參加20小時、16小時和12小時的義務勞動，引導受資助學生常思肩負之責、時懷感恩之心。

設學生當年獲得的獎助學金為N元，按照每B元一個標準系數，將N元折換成對應的責任值n，即n=N/B,然后提供相應的機會，讓每位受益者通過努力來賺取責任值(表1)。

表1 為學生提供的機會及相應責任系數

每一學年末計算學生所獲得的責任值總和（設為M）。若M＞n，則該生下年度同樣可以申請獎助學金，根據M的具體數值來確定該生是否在同等條件下優先獲得獎助學金或獲得更高檔次的助學金。若M＜n，則對該受益者進行預警，提醒其需要加倍努力，如果M的數值太過小，則考慮在下一學年對其獎助學金的申請金額進行降級，同時引導其通過助學貸款或勤工助學度過經濟上的難關。

獎助學金的“激勵使用”從兩個層面為高校家庭經濟困難學生的甄別提供更為“寬松”的環境。從操作層面來看，申請者在獲得“貧困生身份”的同時還需付出辛勤的勞動，其實質是提高了“貧困”的門檻，在一定程度上，對申請困難認定的學生進行適當的分流，一部分學生開始通過助學貸款、勤工助學等方式獲得資助。從道德層面來看，獎助學金不再是“免費的午餐”，其受助者“飲水思源”，積極通過自身的努力贏得其他學生的認同，強化了周圍其他學生對國家獎助學金制度的心理認同和情感認同，一些“偽貧困生”開始退出貧困生行列，有效避免了真假貧困生惡性競爭的局面。

（四）強化責任擔當、構建信息共享平臺

針對貧困生認定過程中出現的“政策性漏洞”，學生資助政策頂層設計應出臺較為完善的貧困生認定工作實施細則。建議在已有《意見》的基礎上，明確地方政府負有為本行政區域內的家庭經濟困難學生如實開具家庭收入證明的職責，對開具的低收入證明本著“誰蓋章、誰審核、誰負責”的原則，進一步強化責任落實。對開具虛假收入證明，刻意隱瞞學生真實家庭經濟狀況等弄虛作假行為進行嚴肅追責。

學生是國家獎助學金制度的最終受益者，也可能是政策底線的突破者，為了落實申請學生的責任，可嘗試推廣“學生誠信檔案袋”制度，其要義在于在學生獎助學金申請之初，須先簽訂誠信責任書，保證所提供的申請材料都真實可靠，如在評審過程中任一環節發現弄虛作假，將承擔相應的責任，并計入其本人的“誠信檔案”，畢業離校時，其“誠信檔案”放入學生學籍檔案，以有效遏制申請者提供虛假材料或通過其他途徑騙取資助現象的發生。

搭建高校和生源地政府間的信息溝通平臺是破解“偽貧困生”問題的不二法寶。政府與高校聯動，積極探索以縣級學生資助中心為突破口，構建全國范圍內學生資助中心與各大高校信息共享的網絡平臺，縣級學生資助中心負責將本行政區域內貧困學生的真實家庭狀況錄入信息系統，高校將學生在校的受資助狀況和校園卡“一卡通”消費情況也納入其中，實現兩者間的信息數據共享；加強對數據庫信息資源的動態管理，及時調整并錄入變動后的信息。網絡共建、信息共享可打通貧困認定過程中的信息壁壘，有效突破信息鏈“瓶頸”，真正實現貧困生認定工作從起點到終點的公平、公正。