檔案治理概念辨析

劉東斌

摘 要：檔案治理概念隨著“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的提出而備受關注，但是在對這一概念的理解中，存在著一些認識上的誤區。對檔案治理概念，從國家治理與檔案治理、檔案治理與檔案管理、檔案治理與檔案行政管理三方面進行辨析，認為檔案治理就是檔案行政管理的法治化、制度化。

關鍵詞：檔案治理；檔案管理；檔案行政管理

黨的十八屆三中全會提出“國家治理”后，為貫徹黨的十八屆三中全會精神，國家檔案局在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中提出了“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的要求。這也引起了檔案界的關注，與檔案治理相關的文章相繼刊出，但對檔案治理的理解上卻存在著一些問題，本文試圖通過對檔案治理概念的辨析廓清一些認識上可能的誤區，以對深入學習和全面推進檔案治理體系建設，在理論上和實踐上提供參考。

1 國家治理與檔案治理

對于“國家治理”的概念，雖然，在學界并沒有比較統一的認識，有“側重于國家運用政權進行國家治理的國家政權系統論”，有“根據學科特點進行界定的學科論”，還有“根據國家治理方式演變的路徑進行界定的比較論”，[1]但是，有一點很清楚，就是“在我國，中國共產黨是執政黨，我們要構建的應該是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的國家治理機制”。[2]“中國的治理依然是以國家為中心的。” [3]“因而對于由國家出發的治理，其最關鍵就是政府治理。甚至在某種程度上可以說，國家治理等同于政府治理。”[4]而政府治理最主要的就是政府行政管理的治理。雖然，檔案行政管理部門不列在政府序列，但是，檔案行政管理屬于行政行為，也就是屬于政府行政管理行為，因此，檔案行政管理屬于政府治理，政府治理屬于國家治理，檔案行政管理作為政府治理的一部分，也屬于國家治理的一部分。

對于“檔案治理”的概念，孫麗群認為：“檔案治理可否定義為，檔案行政管理部門對檔案事業的政治參與和管理活動。”[5]晏秦認為：“檔案治理可以定義為：‘檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程。”[6]兩者的解釋基本上都是就檔案行政管理的內容來說的，并沒有真正闡述檔案治理的內涵。但是，兩者對檔案治理的對象的解釋還是客觀的，那就是檔案治理的對象是檔案事業（檔案事務），而這正是檔案行政管理的對象。又因為國家治理的最主要的就是政府治理，而檔案行政管理屬于政府治理的一部分，所以，檔案治理就是對檔案行政管理的治理，也就是檔案行政管理要轉變職能，跟隨國家治理現代化的步伐，走向檔案治理現代化。

2 檔案治理與檔案管理

隨著檔案治理的推進和研究，人們認為：“需要檔案工作從傳統檔案管理模式向現代檔案治理方式轉變。”[7]“全面推進檔案治理體系和治理能力現代化，實現從‘檔案管理到‘檔案治理的變革。”[8]“實現‘傳統檔案管理思維向‘現代檔案治理邏輯的轉變。”[9]這都說明，“檔案治理”與“檔案管理”是在一個層面上而不同層次上的概念，常大偉就認為：“檔案治理本身就是檔案管理發展的新階段。” [10]但是，事實上，“檔案治理”與“檔案管理”不是在一個層面上的概念，它們的對象和內容大不相同。

據《中國大百科全書 圖書館學·情報學·檔案學》對“檔案管理”的解釋是：“亦稱檔案工作。是檔案館（室）直接對檔案實體和檔案信息進行管理并提供利用服務的各項業務工作的總稱，也是國家檔案事業最基本的組成部分。包括：檔案收集、檔案整理、檔案價值鑒定、檔案保管、檔案編目和檔案檢索、檔案統計、檔案編輯和研究（見檔案文獻編纂）、檔案提供利用。”“檔案管理的對象是檔案，服務對象是檔案利用者，所要解決的基本矛盾即是檔案的分散、零亂、質雜、量大、孤本等狀況與社會利用檔案要求集中、系統、優質、專指、廣泛之間的矛盾。”“檔案管理就其基本性質和主要作用來說，是一項管理性的工作，服務性的工作，政治性的工作。”[11]也就是說，“檔案管理”的對象是檔案，管理的內容是檔案的收集、整理、鑒定、保管、利用等，從中可以看出“檔案治理”與“檔案管理”并不是在一個層面上的概念。

“檔案管理”與“檔案行政管理”是兩個不同的概念，兩者不能混淆。對于檔案行政管理的概念，在陳智為主編的《檔案行政管理概論》一書中指出：“檔案行政管理是以國家各項建設事業的需要為目標，對全國以及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導的活動。”“檔案行政管理是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務，不斷調節檔案事業系統的內部關系和外部關系，促進檔案事業的發展，為國民經濟和社會發展服務的一項工作。”[12]也就是說，“檔案行政管理”對象是檔案事務，而不是具體的檔案，管理的內容是宏觀地對檔案工作“統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導”，而不是微觀具體檔案的收集、整理、鑒定、保管、利用等。很顯然“檔案管理”與“檔案行政管理”是兩個不同層面上的概念。而從上述的論述中可以看出，在一個層面上而不同層次上的概念應該是“檔案治理”與“檔案行政管理”，檔案治理才應該是檔案行政管理發展的新階段。那種認為“從傳統檔案管理模式向現代檔案治理方式轉變”“實現從‘檔案管理到‘檔案治理的變革”的認識，顯然是混淆了“檔案管理”與“檔案行政管理”的概念，誤將“檔案管理”當做“檔案行政管理”，或者并沒有真正弄清楚“檔案治理”的概念和涵義，誤將“檔案治理”當做“檔案管理”。

3 檔案治理與檔案行政管理

檔案治理是檔案行政管理發展的新階段，那么，檔案治理與檔案行政管理有什么區別呢？也就是檔案行政管理發展的新階段都有哪些呢？

“法治是國家治理現代化的基本方式，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路，也是包括政府職能轉變在內的政府治理現代化的必由之路。”[13]“國家治理現代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現代化必然要表現為國家治理法治化，并通過法治化引領和保障現代化。”[14]因而，檔案治理現代化也要走法治化的必由之路，檔案治理現代化的過程也就是檔案治理法治化的過程。這也可以從《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中的規劃要求得到印證。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》就提出了“檔案治理法治化”的要求。從中可以看出檔案治理的核心是法治化，檔案治理的新就是檔案治理的法治化，也就是檔案行政管理的法治化。檔案治理法治化的一個重要方面就是制度化，在以往的檔案行政管理中，雖然檔案法律法規是其重要的依據，但是，由于檔案行政管理者的主觀性、檔案法律法規執行不到位、檔案法律法規體系不夠健全等都是制約檔案行政管理法治化的因素。“檔案治理”的提出表明檔案行政管理將擺脫傳統的單純依靠行政命令的管理形式，轉而依靠法律法規對檔案事務進行管理。法律法規一方面可以行之有效地對檔案事務進行管理，讓檔案行政相對人對檔案事務秩序的應有狀態能預期且也有合理預期；另一方面也能為檔案行政管理者治理檔案事務提供客觀依據，克服檔案行政管理者可能存在的局限。所以，選擇檔案治理的法治化是檔案事業現代化的必然要求，也是檔案治理現代化的必由之路。

檔案治理法治化，就檔案行政管理制度而言，是檔案治理體系的制度化、科學化、規范化、程序化；就檔案行政管理者而言，是檔案治理能力要跟上時代的步伐，能夠實現最佳的治理效果。也就是說，實現檔案治理法治化，就是要實現檔案行政管理制度體制機制的法治化與人的現代化。檔案治理法治化主要包括以下幾個方面：

3.1 完善的檔案法律法規體系。要科學規劃和積極推進完善檔案法規體系建設。其一，應當加快修改檔案法律以適應檔案治理的需要。一要明確《檔案法》的修改要緊緊圍繞著適應“全面深化改革”“國家治理現代化”和檔案治理法治化的需要來進行。二要將《檔案法》定位于行政法，規范檔案治理的行政行為，為檔案治理法治化提供法律支撐。其二，完善檔案法規體系建設以強化檔案治理的保障。一要在《檔案法》修改的基礎上，加快制訂修訂與之配套的《檔案法實施辦法》《檔案館工作條例》《機關檔案工作條例》等法規；二要積極推進地方檔案法規立法；三要推進各個領域的檔案法規規章的立法，將檔案法規規章的制定和國家各項事業發展結合起來，做到檔案法律法規規章的立法與國家各項事業相銜接，為檔案治理的法治化提供強有力的保障。其三，建立健全檔案治理的各項相關制度以推進檔案法規落到實處。要建立健全與檔案法律法規體系相配套的檔案治理各項制度，為推進檔案治理法治化、制度化、科學化、規范化、程序化，將檔案法律法規落到實處提供具體檔案行政行為規范。

3.2 檔案行政管理者要做嚴格守法者。其一，要有強烈的守法履責的意識。所謂守法履責，就是要遵守法律法規賦予的職責嚴格履行。對于檔案行政管理者來說，其守法履責的最主要內容就是依法行政。依法行政是檔案法律法規賦予檔案行政管理者的職責，檔案行政管理者的守法就是要履行此職責。檔案行政管理者必須有依法行政的履責意識，要認識到不依法行政就是不履責，不履責就是不守法，而不守法就是違法。其二，要有履責擔當精神。對于檔案行政管理者來說，就是面對執法難、處罰難等阻礙檔案事業發展的現象，迎難而上，切實擔當履行檔案法律法規賦予的行政職責。其三，要有敢為的自覺行動。要有敢為的自覺行動和永不放棄的韌勁去履責，敢于打破檔案違法行為行政處罰、行政處分“零”記錄的局面。對于常見的檔案違法現象，要敢于動真格地查處，做到“全覆蓋，無死角”。

3.3 要加快轉變職能，嚴格依法行政。檔案行政管理部門應加快職能轉變，推行依法行政，推進檔案法治建設。首先，檔案行政管理部門的領導要轉變檔案行政管理理念，把檔案行政管理思想轉變到依法行政上來。其次，對于檔案事務的管理要從過去傳統的依靠行政命令的管理形式，轉向依靠法律法規對檔案事務進行管理。最后，將依法行政制度化、規范化。建立檔案行政權力清單制度，依法明確檔案行政管理部門的權力職責劃分、行使范圍、運行程序等，依法規范檔案行政行為，落實“法無授權不可為”，使檔案行政管理權力嚴格在法律法規規定的范圍內運行，杜絕亂作為；建立檔案行政責任清單，規范檔案行政責任，落實“法定職責必須為”，使每一項檔案行政管理權力職責都能夠落到實處，杜絕不作為；建立檔案行政責任追究制度，對不作為與亂作為者，堅決追究責任。做到有權必有責，有責必履行，制約不作為、亂作為，違規必追究責任。

3.4 健全的社會監督機制。要用法治監督檔案行政管理權力和制約權力，實現檔案行政管理權力制約與監督法治化，就要建立健全社會監督機制，主要有以下幾個方面：其一，公開檔案行政權力清單和檔案行政責任清單，實現檔案行政管理部門的檔案行政權力和責任信息的公開，將檔案行政管理行政主體的法定職權類型和內容、職權的履行依據、職權履行的流程和結果等內容進行公開，充分保證檔案行政權力運行的程序正當性。除了法定的保密事項外，所有納入檔案行政權力清單的權力事項及其運行流程，都必須通過清單向社會公開，否則不得行使。把權力關進制度的籠子里，使權力在陽光下運行。其二，構建完善的內部檢查監督體系。檔案行政管理部門可以采取自查、互查、抽查等多種方式，定期對檔案行政管理部門的檔案行政權力運行工作以及具體的落實實施的情況進行監督檢查。其三，構建有效的外部監督檢查體系。一要強化專門監督作用。行政監察、審計等部門要依法加強監督，對檔案行政管理部門的權力運行情況進行全面監督。二要發揮社會監督力量。通過網絡評廉、明察暗訪、召開檔案行政相對人座談會、向檔案行政相對人發放征求意見表等多種方式強化外部監督。

3.5 提升檔案行政管理者素質和依法辦事能力。推進檔案治理，落實檔案行政管理依法行政，必須提高檔案行政管理者的法治素質，提高檔案行政管理者的依法辦事能力。其一，加強法律法規的學習，提高檔案行政管理者的法律素養。其二，增強能力修養，提高檔案行政管理者的能力素質，特別是提高檔案行政管理者的依法履行責任意識、擔當精神、敢為能力。其三，強化檔案法治業務培訓，提高檔案行政管理者的檔案行政執法的專業能力。

*本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）和2018年度河南省檔案局科技項目《依法治國視域下檔案工作機制創新研究》（項目編號：2018-R-08）階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2018-09-24）