論構建以證據為核心的刑事指控體系背景下如何優化我國檢警關系

付劉聖佳

摘 要：檢警關系制約著刑事指控的質量和效果，為構建以證據為核心的刑事指控體系要求審視我國檢警關系的不足與缺陷，重新型塑審前程序中的檢警關系。從刑事指控角度來看，我國檢警關系主要有檢警在刑事指控工作中分離化趨勢明顯、檢察偵查監督軟弱兩個方面的問題，基于以證據為核心的刑事指控體系構建的需要，通過總結司法實踐經驗、參考域外檢警關系模式，構建協同型檢警關系是走出當下我國檢警關系困境、契合司法改革需求的最佳選擇。協同型檢警關系的具體構建圍繞“加強合作”與“強化監督”的兩個核心，關鍵在于建立高效合理的檢警協作機制和有效的偵查監督體系。

關鍵詞：刑事指控;協同型檢警關系;偵訴協作;偵查監督

一、問題的提出

最高人民檢察院于2016年9月1日發布《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）指出要構建以證據為核心的刑事指控體系，全面貫徹證據裁判原則。以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求發揮庭審對審前程序的制約和引導作用，實現庭審實質化，保證庭審在認定證據、查明事實、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用，解決庭審虛化的問題，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革邏輯下構建以證據為核心的刑事指控體系是必然的結果，要求從案件源頭上保證偵查的質效，打牢和鞏固刑事指控的證據基礎，充分發揮檢察機關審前證據過濾功能，對偵查工作結果進行嚴格把關，不讓“帶病”證據上法庭，使審查起訴的事實和證據經得起法庭審理的檢驗，由此，構建以證據為核心的刑事指控體系將帶來審前訴訟構造的變革，進而重新型塑審前程序中檢警關系。同時，檢警關系乃檢察機關和偵查機關依法形成的刑事訴訟關系和司法職權分配模式，從宏觀權力架構層面對審前階段檢察機關和偵查機關圍繞刑事指控進行的各項訴訟活動產生了基礎性的影響，制約著刑事指控的質量和效果。高效合理的檢警關系可以提高偵查工作的質量和效率，保證偵查階段收集的證據的合法性和全面性，有助于以證據為核心的刑事指控體系的構建，反之銜接不順的檢警關系則會阻礙以證據為核心的刑事指控體系的構建。綜上，構建以證據為核心的刑事指控體系必然要求重新審視現有檢警關系的不足與缺陷，研究如何理順與完善我國的檢警關系以實現新時期檢察工作構建以證據為核心的刑事指控體系的目標。

二、從刑事指控角度檢視我國檢警關系的不足

我國是建立在“分工負責、互相配合、互相制約”原則和偵查監督基礎上具有中國特色的檢警關系模式，制度設計上體現了制約與配合的主題，吸收和借鑒了檢警分立和檢警一體的優點。首先，我國檢警關系具有“檢警分立”的特點，偵查職能與控訴職能分別歸屬于公安機關和檢察機關，公安機關與檢察機關法律地位上平等，二者不存在主從或隸屬關系，彼此相對獨立地行使各自的職權。其次，“分工負責、互相配合、互相制約”原則下強調檢察機關和公安機關為共同達致懲罰犯罪、保障人權的目標需通力合作、相互支持。最后，我國檢警關系具有訴訟分工意義上的雙向制約和偵查活動合法性方面的單向監督特色。[1]

我國現有的檢警關系模式為打擊懲罰犯罪、維護社會秩序的穩定發揮了重要作用，但“分工負責、互相配合、互相制約”的原則在實際運行中出現了偏差，該項原則在實踐層面異化為配合的力量無謂消耗在本應予以制約的環節，而需協作配合的領域兩個主體卻又過于強調獨立性。從刑事指控的角度檢視我國的檢警關系，我國檢警關系主要存在分離化傾向嚴重和檢察偵查監督軟弱兩個問題，導致偵查的質量難以滿足公訴階段的需求，阻礙了刑事指控目標的實現，不利于構建以證據為核心的刑事指控體系。

（一） 檢警在刑事指控中分離化趨勢明顯，未形成刑事指控合力

在我國偵查、起訴、審判三個本應相互銜接、順次遞進的訴訟程序因“流水線型”訴訟工作模式而實質上被劃分成了三個相對獨立和割裂的訴訟階段。“流水線型”訴訟模式下公安機關和檢察機關的工作表面上前后銜接，但實則在訴訟階段論的影響下，“由于長期辦案實踐天然形成的思維定式和辦案慣例作用，公安機關、檢察機關在刑事業務的切入點和工作重點上的錯位比較大，一方以破案為重，一方以定案為先”，[2]檢警機關專注于各自所主導的訴訟階段的既定目標而獨立辦案。偵查機關注重破案的效率，其收集證據關注的是證據收集的充分性而非合法性，漠視后續審查起訴階段對證據收集的合法性要求，使得偵查階段收集的證據因存在嚴重違法或程序瑕疵而難以供給公訴階段刑事指控的需要。檢察機關主要承擔審查批捕和審查起訴的職責，整體上參與偵查有限，并不會提前主動介入到偵查階段對偵查機關的偵查行為進行引導和監督，一則由于公安機關偵查活動獨立性封閉性較強，二則由于檢察機關審查批捕和審查起訴活動具有被動性和滯后性，檢察機關缺乏參與偵查的路徑和主觀意愿。總體上看，檢警雙方在審前程序的訴訟工作未能將二者偵查職能與控訴職能統一于刑事指控的目標，“我國的檢警關系模式中缺乏公安機關偵查活動與檢察機關起訴活動之間的溝通，二者在控訴職能的承擔上各行其是”，[3]檢警缺少在承繼的訴訟階段進行合理而必要的協作溝通，忽視了刑事指控工作的系統性，分離化趨勢明顯而未能形成刑事指控的合力。

（二）檢察機關對偵查機關偵查活動監督軟弱

“創設檢察官制度的另外一項重要功能，在于以一嚴格法律訓練及法律拘束之公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘。”[4]檢察官是設立在警察和公民之間的一道屏障，目的在于確保公安機關的偵查權能夠規范行使，防止偵查權的濫用，保障犯罪嫌疑人和被告人的人權。檢察機關法律監督權對偵查權的有效規范與制約對于構建以證據為核心的刑事指控體系有著重要影響，在刑事訴訟中證據作為構筑事實的基礎，是刑事指控的核心與必須要素，一旦關鍵證據因非法偵查行為而被剝奪證據資格，刑事證明體系的完整性將會受損，繼而增大刑事指控的難度、影響刑事指控目標的實現。考察我國檢察機關偵查監督的現狀，我國檢察機關對公安機關偵查活動的監督多為事后監督，監督方式和手段單一，以書面審查的方式為主，監督柔性有余而剛性不足。首先，事后監督具有滯后性不能及時發現偵查活動中存在的違法問題，公安機關偵查權的行使比較封閉、檢察機關缺少獲知偵查機關的偵查違法行為的信息渠道，難以充分了解掌握偵查的情況和進展，只能被動等待案件進入審查逮捕程序或者審查起訴程序進行事后的審查和監督。另外，檢察機關進行法律監督以書面審查為主，書面審查的方式對于發現隱藏在偵查活動中的違法問題幫助甚微，偵查活動違法情況通常不會反映在案卷之中。最后，檢察機關即便發現了偵查活動中的違法行為，但是檢察機關的監督缺乏有效制約手段，只能提出檢察建議或發出糾正違法通知書，因缺乏監督的強制力和相應程序性制裁、責任追究懲戒機制，公安機關在收到相關通知和建議后不予重視和關注，致使檢察機關的監督效果大打折扣，陷入監督軟弱的局面。

三、完善檢警關系的最佳路徑——構建協同型檢警關系

現代法治國家檢警改革核心問題，是權力控制和職能充分發揮之矛盾的平衡。[5]我國檢警關系的改革應立足于自身基本的國情，充分考慮現實的需要、分析制度本身運行現狀、注重與其他制度之間的洽融性，力求與當下正在進行的刑事司法制度改革相協調統一。

協同型檢警關系，指的是在現有司法體制框架下保持檢警主體獨立性的同時，通過加強協作溝通、完善偵查監督的方式打造檢警優勢互補格局、形成檢警刑事控訴合力的新型檢警關系。解構“協同”一詞，“協”即為協作、協調、配合、溝通，強調改變檢警審前重要環節尤其是取證環節缺乏溝通配合、協作松散、溝通不暢的現狀，以共同的刑事指控目標為導向強化檢警在確定偵查方向、查明犯罪事實、收集證據方面的協作、協調、配合、溝通;“同”意為同步參與、同步引導、同步監督，檢察機關以同步參與方式提前介入到偵查階段，打破偵查封閉現狀、遏制偵查權的膨脹和濫用，以檢察官的公訴意識同步引導偵查機關的偵查活動，為其從實體層面及程序層面提供法律上的意見與建議，使原先的靜態監督、滯后監督轉變為動態監督、同步監督，讓偵查權在行使過程中保持警覺、秉持謹慎克制的態度，使檢察機關切實履行法律監督職能，發揮其在防止偵查權濫用、提升偵查工作質量上的作用。基于以證據為核心的刑事指控體系構建的需要，通過總結司法實踐經驗、參考域外檢警關系模式，構建協同型檢警關系無疑是走出當下我國檢警關系困境、契合司法改革需求的最佳選擇。

（一）滿足審判中心主義下構建以證據為核心的刑事指控體系的需要

在審判中心主義下，審判更為民主化、實質化和獨立化，直接言詞原則和證據裁判原則的貫徹使得庭審的對抗性增強，定罪標準提高，刑事指控的難度和敗訴風險提升。過去法院、檢察院互相配合、照顧的現象發生轉折性的變化，審判為中心必然導致法院對檢察院提起公訴的案件更加獨立地作出判決。[6]在此情形下我國檢警關系銜接不順造成的偵查質量不高、偵查階段收集的證據偏離起訴要求的問題使刑事指控和刑事偵查“一頭粗一頭細”的矛盾突出，加劇了刑事指控的難度。面臨刑事指控工作的嚴峻形勢，在審判為中心的訴訟制度改革下檢察機關順勢而為提出構建以證據為核心的刑事指控體系，這項系統工作中最關鍵的一環就是要使偵查的工作對接公訴的需求，尤其是偵查階段收集的用以進行刑事指控的證據應符合起訴和庭審的標準。協同型檢警關系以刑事指控成功的共同目標加強了檢警之間的協作、溝通與配合，檢察機關通過多元化協商溝通機制介入偵查，以庭審和公訴的證據標準引導偵查機關的取證工作，使偵查取證工作圍繞公訴和庭審的要求而展開，能夠確保證據收集的合法性、真實性以及全面性，可以有效解決因現有檢警關系協調合作不足引發的取證問題，為構建以證據為核心的刑事指控體系奠定良好的證據基礎，滿足了新時期刑事指控體系構建的需要。

（二）具有實踐基礎，系我國現行司法體制下的合理選擇

“檢察引導偵查”又稱“檢察提前介入偵查”①，該項工作機制因在實踐中取得了良好的效果，符合訴訟規律，被視為是在我國法治框架下優化檢警關系的一種具有現實合理性的選擇，得到了最高人民檢察院的認可與支持，成為了檢察工作偵查監督和公訴改革的重要內容。2000年9月在全國檢察機關偵查監督工作會議上，最高人民檢察院第一次明確提出了“檢察引導偵查”的改革思路，在而后的十幾年間最高人民檢察多次在一些重要會議場合和諸多規范性文件中對“檢察引導偵查”的改革進行重申與強調。在最高人民檢察院的推動之下，全國各地省市多地檢察機關展開了多種形式的“檢察引導偵查”實踐探索并取得了豐富的改革成果，例如在偵查機關設立“巡回檢察監督室”和派駐“檢察官辦公室”，經過十幾年的發展“檢察引導偵查”工作機制漸趨完善，在檢察提前介入偵查的主體、案件范圍、時間、方式等方面形成了進一步具體的規定。檢察引導偵查的改革實質上是強調檢警合作觀念的產物。[7]檢察引導偵查的工作機制上正是協同型檢警關系中檢警協作、協調、溝通、配合這一側面的重要表現，乃我國檢警協作溝通機制的最佳例證，表明我國構建協同型檢警關系具有較為深厚的實踐基礎，并且其改革取得的成果也說明檢察機關與公安機關之間良好的溝通協作對于刑事訴訟懲罰犯罪和保障人權目標的實現有著積極作用，間接論證了構建協同型檢警關系是我國檢警關系改革的正確思路和方向，符合我國基本國情。

（三）契合世界檢警關系發展方向

世界檢警關系模式以英美法系的檢警分立模式和大陸法系的檢警一體模式為主。檢警分立模式和檢警一體模式存在顯著差異，然而不足為奇的是在同一領域我們也能夠在顯著的差異之中找到某種一致性，[8]近年來無論是檢警一體還是檢警分立的國家對于警察機關和檢察機關在展開刑事追訴的過程中加強合作與聯系展現出了一致的態度。即便是在英美等實行檢警分立的國家，檢警之間適當的合作與緊密的交流也普遍存在，立法上雖然檢察機關無權直接指揮司法警察的偵查活動，檢警相互獨立，但由于檢察機關的公訴職能及檢警雙方追訴犯罪職責的一致性，警察通過補充偵查、作為控方證人出庭作證等方式而成檢察官的協助者和支持者。[9]在美國，“美國的警察擁有獨立偵查權，檢察官雖無偵查指揮權，然透過刑事案件的立案審查、追訴，以及強制處分權的核轉申請與法律顧問角色，仍負起法律監督之責”。[10]英國也不例外，經過多年的司法實踐，皇家檢察院和警署之間都認識到了加強聯系與合作對彼此至關重要的意義，在偵查階段皇家檢察院加強同警署的聯系與合作，使警察在證據偵查方面得到指導。英國議會于1998年決定皇家檢察署在警察局派駐它們的律師，以向警察提供建議，使警察能更方便地得到檢察官的建議，并使檢察官對案件的信息也有充分的了解，盡早發現案件的潛在困難，構建一種新型的警察與檢察官關系。由此可見，審前程序中檢察機關與警察機關之間適當的協作、配合與互動是必要的，乃世界檢警關系發展的趨勢，協同型檢警關系契合世界檢警關系發展方向。

法制經緯

論構建以證據為核心的刑事指控體系背景下如何優化我國檢警關系

四、關于建立協同型檢警關系的具體建議

協同型檢警關系的具體構建應著重從檢警關系結構的不合理之處進行突破，圍繞“加強合作”與“強化監督”的兩個核心優化我國檢警關系，建立以高效合理檢警協作機制和有效偵查監督體系為主的二元化協同型檢警關系。在此對于如何建立協同型檢警關系提出如下幾個建議：

（一）以捕訴合一改革為契機優化檢察機關內部機構，推動建立新型檢警關系

捕訴合一的改革實質是檢察機關內部職權配置問題，[11]可以借此改革契機優化檢察機關內部機構，實現檢察機關內部機構職能調整與分化，明確各部門的訴訟目標和職責，由公訴部門統一行使批捕權和起訴權，專注于刑事指控工作的開展，強調公訴職能在其訴訟工作中的主導地位，此外，將檢察機關訴訟監督的資源整合到專門負責訴訟監督工作的訴訟監督職能部門，讓公訴部門將在審查批捕和審查起訴中發現的偵查違法事實線索交由相對中立的專職負責訴訟監督工作的訴訟監督部門處理，由訴訟監督部門在收到偵查違法線索后及時展開調查與糾正違法行為的工作，使公訴部門與訴訟監督部門在訴訟活動中各司其職又內部聯動，共同實現檢察機關刑事追訴和法律監督的職能目標。檢察機關內部機構優化有利于推動建立新型協同型檢警關系，一方面有助于明確檢察引導偵查的主體是公訴部門，解決長期以來偵訴協作機制運行中檢察機關同一職能部門在偵查監督的上位者角色與偵訴合作的平等角色相抵牾的問題和困惑，平息偵訴合作過于緊密與檢察機關監督職能消解之間的爭議，消除對檢察機關重視刑事指控忽略偵查監督的顧慮，另一方面通過整合檢察監督資源設置專門的訴訟監督部門進行專人專職監督，無疑可以增強檢察偵查監督的力度和效果，為偵查監督工作模式的改革和偵查監督工作機制的完善提供人員和機構保障。

（二）升級轉型引導偵查取證模式，建立重大疑難復雜案件聽取檢察機關意見制度

協同型檢警關系要求強化檢警之間的協作、協調、溝通與配合，建立并完善檢警協作機制是構建協同型檢警關系的重要內容。檢察引導偵查制度作為我國檢警協作機制的代表制度，經過十多年的司法實踐積累了豐富的改革經驗，但仍有進一步完善的空間，在構建以證據為核心的刑事指控體系的背景下，一方面，為夯實證據基礎、完善證明體系，檢察引導偵查取證模式需完成從“由供到證”到“由證到供”的取證理念轉變，貫徹落實《綱要》中提出的以客觀性證據審查為主的要求，引導偵查機關圍繞犯罪構成要件、以犯罪現場為中心，注重對客觀性證據的收集和運用。另一方面，建立重大疑難復雜案件聽取檢察機關意見制度是落實檢察引導偵查制度的重要舉措，通過評估偵查介入的必要性和考慮偵查機關的配合意愿，將檢察提前介入偵查的案件范圍限縮在合理范圍內，既不讓檢察機關過度干預偵查工作，又能合理配置相關司法資源。建立重大疑難復雜案件聽取檢察機關意見制度可以借鑒之前的改革經驗，建立靈活多樣的高效辦案溝通銜接機制，通過座談會、聯系會議、研討會、檢察機關向偵查機關派駐值班檢察官等多種形式讓檢察官以主動參與和應邀參與的方式提前介入到偵查階段，同時進一步明確引導偵查的主體和啟動的具體條件及相應的程序規則，讓檢察機關通過信息互享、配合有序的檢警協作機制將審判的標準和要求傳導到偵查階段，確保收集證據的合法性、真實性和全面性，提升偵查的質量和效率。

（三）創新監督模式，探索重大監督事項“案件化”辦理模式

重大監督事項案件化辦理模式是指在遵循訴訟監督工作規律基礎上轉變訴訟監督模式，通過建立嚴密完備的程序規范、證據規則和管理流程形成體系化的訴訟監督權運行機制，[12]將重大監督事項當作案件以訴訟化的方式辦理。重大監督事項案件化辦理模式整合了檢察監督資源，將監督程序與訴訟程序分離，聚焦于檢察監督工作、進一步強化檢察監督，能夠有效破解偵查監督虛化、弱化的難題，有助于構建新型良性的檢警關系。探索建立重大監督事項案件化辦理模式應根據案件的性質和復雜程度、偵查違法行為的嚴重程度界定重大監督事項的范圍，設定重大監督事項案件化辦理機制啟動和結案的標準與條件，制定具體的辦案規則規定辦理的具體步驟、方式、期限以形成一套嚴密的程序規范，在辦案過程中貫徹證據裁判原則，通過具有典型性普遍性的類案總結建立相應的證據標準，整體上構建起一套完善的包含線索受理、立案、調查核實、審查認定、監督糾正和復查跟蹤等辦理流程在內的偵查監督事項案件化辦理模式。

（四）運用現代科技助力完善檢警協作機制、強化檢察偵查監督

面對人工智能的迅速崛起與蓬勃發展，我國逐步深入的司法體制改革在數字化、網絡化、智能化的時代潮流下也主動擁抱人工智能技術，實現司法工作與人工智能的深度融合。人工智能技術的突破式發展為我國司法體制改革提供了科技支撐，將人工智能應用于新時期檢察工作可以有效助力新型檢警關系的構建。推進智慧檢務建設，研發人工智能刑事司法輔助辦案系統設立統一證據審查指引規范以完善檢察引導偵查取證制度、加強檢警協作，例如為了確保偵查終結、審查起訴的辦案證據標準符合法定定案標準，解決證據標準適用統一的問題，上海高院研發的206系統根據不同的案件類型分別詳細規定了證據收集的程序、規格標準和審查判斷要點，縮小了公檢法在實際辦案過程中對證據標準理解的差異。[13]應用人工智能技術建立偵查信息共享機制，打破偵查機關和檢察機關之間的數據壁壘，消除刑事司法信息孤島現象，使檢察機關可以第一時間知悉掌握偵查機關立案及偵查的情況，拓寬檢察機關偵查信息獲取的渠道并豐富檢察機關提前介入偵查和監督偵查的手段和方式，這對于完善檢警協作機制和強化檢察偵查監督都有著積極的推動作用。

[注釋]

①檢察引導偵查是檢察機關在司法實踐中逐步摸索出來的創新工作機制，指的是檢察機關提前介入偵查、引導偵查工作，為偵查機關指明偵查方向，引導偵查取證活動，在收集、固定、保存證據方面為偵查機關提供意見和建議，強化對偵查機關的偵查行為合法性的監督。

[參考文獻]

[1]狄小華.建立以審判為中心的“多導”檢警關系[J].人民檢察，2017（9）：24.

[2]楊司.強化檢警協作制約，完善偵查預審機制[J].人民檢察，2013（24）：6.

[3]卞建林.論我國偵查程序中檢警關系的優化——以制度的功能分析為中心[J].國家檢察官學院學報，2005（2）：63.

[4]林鈺雄.檢察官論[M].北京：法律出版社，2008：7.

[5]袁義康.科層式與協作式檢察監督模式論略——對檢警關系的解構[J].犯罪研究，2016（1）：30.

[6]陳光中，樊崇義等.以審判為中心與檢察工作[J].國家檢察官學院學報，2016（1）：9.

[7]黃龍.關于“檢察引導偵查”的冷思考[J].廣西公安管理干部學院學報，2003（2）：7.

[8][美]米爾伊安.R.達瑪卡什.司法和國家權力的多種面孔[M].鄭戈譯.北京：中國政法大學出版社，2004：4.

[9]徐美君.偵查權的運行與控制[M].北京：法律出版社，2009：18.

[10]林璨璋，林信雄.偵查管理——以重大刑事案件為例[M].臺北：圖書出版公司，2009：266.

[11]鄧思清.捕訴合一是中國司法體制下的合理選擇[N].檢察日報，2018-06-06（4）.

[12]萬毅，韓曉峰，龔培華.如何深入探索重大監督事項案件化辦理[J].人民檢察，2017（15）：42.

[13]陳瓊珂.全國首個“刑事案件智能輔助辦案系統”在滬誕生[EB/OL].[2017-07-10]http：//sh.eastday.com/m/20170710/u1a13106244.html.

現階段主要學術成果為：2018年參與上海市司法局課題《深化人民監督員制度改革探索若干問題研究》，撰寫課題結項成果;2018年參與最高人民檢察院課題《以證據為核心的刑事指控體系構建》，撰寫課題結項成果。

（作者單位：華東政法大學法律學院，上海 200042）