行政人員“為官不為”現象分析與對策思考

郭良林

摘 要：十八大以來，政府花大氣力“打虎拍蠅”，保持反腐敗的高壓態勢，給行政人員帶來較大的震撼與壓力。但與此同時，一些行政人員采用“不作為”的方式消極應對“新形勢”，“為官不為”成為亟待解決的問題。本文采用文獻研究，基于行政效能監察視域，對“為官不為”的三種情況——“不能為”、“不想為”和“不敢為”進行分析，得出行政效能監察的缺失是“為官不為”產生的主要原因。對“為官不為”危害性認識不足，社會容忍度較高，助長了這一不良風氣。因此，解決行政人員“為官不為”問題應將行政效能監察作為突破口。

關鍵詞：行政人員;“為官不為”;行政效能監察

一、引言

十八大以來，黨和國家都高度重視行政人員隊伍建設，八項規定，三嚴三實，巡視制度等一系列重大舉措的推行，使得黨風、政風、社風越來越純凈。十八大以來，全國紀檢監察機關共立案116.2萬件，給予紀律處分119.9萬人;全國共處分鄉科級及以下黨員、干部114.3萬人，處分農村黨員、干部55.4萬人。2014年以來，共追回外逃人員2566名，“百名紅通”人員已有37人落網，追贓金額86.4億元。

①《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨黨內監督條例》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》先后頒布，各項制度和舉措的落實，給行政人員施加了較大的壓力。面對反腐敗的高壓態勢，一些行政人員采用“不作為”的消極方式應對，行政部門“為官不為”風氣蔓延。“為官不為”現象的存在，不僅侵害了公民的切身利益，而且影響了政府的公信力。

“為官不為”逐漸成為學界關注和研究的熱點，目前仍處于探索性研究階段，尚 未形成完整的理論體系，學者在研究對象、研究方法、研究視角等方面都存在較大差異。研究本主題的研究者多為黨建領域和政治學相關學者，因此研究也側重這兩方面，少有公共管理類的學者涉足該領域。與“為官不為”主題相關的“行政不作為”研究，絕大部分也集中在法學，少有從行政學、管理學的角度進行研究。

在研究對象方面，大多數學者將“為官不為”的主體確定為黨員干部、領導干部。如陳麗輝、李斌雄的《新常態下黨員干部“為官不為”問題的調查與研究》[1]，郝春祿的《領導干部“為官不為”問題的調查與思考》[2]、石學峰的《從嚴治黨實踐中的領導干部“為官不為”問題及其規制》[3]等。筆者認為抓住領導干部這些“關鍵少數”固然重要，但是其研究對象范圍過于狹窄，不利于問題的分析和解決。因此，本文將“為官不為”的主體確定為行政部門的工作人員，簡稱行政人員。在研究方法方面，學者多采用定性研究，定量研究幾乎沒有;由于這一主題較為新穎，所以大多數學者采用案例研究和文獻研究，也有學者采用調查研究的方法。在研究視角方面，多數研究側重于對“為官不為”現象的整體分析，沒有進行細化，從傳統觀念、政治制度、現實環境、政治生態、公務員自身素養等宏觀角度泛泛而談，從某一具體視域來深入分析該主題的更是寥寥無幾。

徹底解決“為官不為”問題固然需要多方合力，但當務之急是要找到解決該問題的突破點，以點帶面，而這個突破點就是行政效能監察。原因在于行政效能監察對治理“為官不為”更具針對性和可操作性。通過行政效能監察的方式來規范行政人員的行政行為，形成一種“硬約束”，在制度約束的客觀環境中，使行政人員樹立正確的行政倫理觀，改善政治環境，創造良好的社會環境，最終解決“為官不為”的問題。正是基于上述原因，本文基于行政效能監察的視域，思考“為官不為”與行政效能監察的內在邏輯，主要采用文獻研究的方式。

二、“為官不為”、行政效能和行政效能監察的概念界定

學界對于“為官不為”、行政效能和行政效能監察這三個概念存在爭議，這三個概念的理清、界定對于后文的分析具有基礎性作用。

（一）“為官不為”的概念界定

關于“為官不為”的含義，主要有三種觀點：第一種觀點認為“為官不為”是一種心理狀態和工作狀態。“為官不為”是一種心理狀態和工作狀態，指機關事業單位人員，包括一些領導干部在職責、權限范圍內不能按照職位和職級要求履行或不認真履行應盡的職責，對待職責和工作表現出不作為的心理狀態、行為方式。[4]“為官不為”是干部對待工作的一種思想認識和行為狀態，具有很強的隱蔽性和欺騙性。[5]以上概念都側重從精神層面和心理層面對“為官不為”進行界定，著重從內因，即行政人員自身角度來探尋解決之道。第二種觀點認為“為官不為”是一種政治現象。[6]從馬克思的定義來講，把“為官不為”看作是一種權利的異化。[7]第三種觀點認為“為官不為”是一種行為。為官不為，是指一些領導干部不履行或不認真履行應盡的職責的行為。

本文采用第三種觀點，認為“為官不為”是指行政機關工作人員在職責、權限范圍內不能按照職位和職級要求履行或不認真履行應盡職責的行政行為。因此，“為官不為”的主體是行政機關工作人員，其本質是一種行政行為。而行政行為是行政主體（主要是國家行政機關）為實現行政管理目標而行使行政權力，對外部做出具有法律意義、產生法律效果的行為。[8]之所以將“為官不為”定義為一種行政行為，是因為行政人員的行政倫理、行政心理需要通過具體的行政行為來體現。如果把其定義為心理狀態或政治現象，則難以辨別，給行政效能監察帶來困難，導致“為官不為”問題難以解決。而將其定義為行政行為，則可將其細分為行政許可、行政征收、行政征用、行政確認、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政調解、行政處罰、行政指導和行政合同這些具體的行政行為，通過行政效能監察對以上具體行政行為的加以監察，更具針對性和可操作性，對解決“為官不為”問題將產生更大的作用。

（二）行政效能和行政效能監察的概念界定

行政效能就是指行政機關在實施行政行為時，以較小的行政資源投入來實現最佳的工作目標，達到資源配置的“帕累托最優狀態”。[9]《廣東省行政效能監察工作暫行辦法》對行政效能也有類似定義，“行政效能是指行政管理活動的效率、效果和效益的綜合體現”。行政效能，主要從能力、效率、效果、效益這四個方面體現出來。其中，行政管理機關和人員的行政管理能力是實現行政管理高效能的基本條件;行政效率是指行政活動中投入的工作量和工作成果的比率;行政管理效果是指行政管理活動所產生的實際效果，包括物質文明成果和精神文明成果;行政管理效益是指行政管理活動所產生的直接經濟利益、社會利益或客觀的社會效應和社會影響。[10]

關于行政效能監察的含義，目前存在不同的認識。主要有三種觀點：一、認為是指“行政監察機關及其受行政監察機關委托的組織依法對國家行政機關的整體配置效益及其行政行為的效率與質量所進行的整體性監察”。二、認為行政效能監察是“行政監察機關對行政執法人員依法履行職責的效率、效果和工作規范、工作質量和行政執法行為進行的監督檢查，包括對因管理混亂、效能低下所造成的失職、讀職等行為的查處”。三、認為效能監察是“行政監察機關依法對國家行政機關及公務員和國家行政機關任命的其他人員（監察對象）在行政管理中依法行政、履行職責的能力、效率、效果、效益問題的監督檢查，及對行政管理工作中違法失職行為的查處”。[11]本文認為行政效能監察是指行政監察機關或委托的組織，依法對國家行政機關、行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員的行政效率、效能的監督檢查活動，是對其依法履行職責，實施行政管理行為的能力、效率、效果、效能的監察。[12]這說明行政效能的檢查對象為各級國家行政機關及國家公務人員，包括受行政機關委托和法律、法規授權履行管理職能的組織及其工作人員，行政效能監察的客體為行政效能。政府或行政機關在從事行政活動時要耗費一定的資源，如何以較小的資源耗費達到最優化的行政目的，是現代行政管理的重要問題，主要體現在行政能力、行政效率、行政效果和行政行為這四個方面。

三、行政效能監察視域下的“為官不為”現象分析

習近平指出：“綜合各方面反映，當前‘為官不為主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動力不足而‘不想為，三是擔當不足而‘不敢為。”②學者郝春祿通過調查發現領導干部“為官不為”是一種較為普遍現象，全國各地各部門都不同程度地存在。[13]筆者認為“不能為”、“不想為”和“不敢為”很好的概括了“為官不為”的情況，而這三種情況的出現都與行政效能監察的缺失有較大的關聯。下文在行政效能視域下，對“不能為”、“不想為”和“不敢為”進行分析。

（一）“不能為”情況的行政效能分析

“不能為”是能力問題，產生此類情況的是因為行政人員自身能力的缺乏。造成能力缺乏的原因有二，其一，本身缺乏相應的專業技能和素養;其二是沒有進行及時的學習，而國內國際形勢發生新變化，造成的能力相對不足。這些行政人員因為現行的公務員制度缺乏淘汰機制，客觀上使得這些能力不足的行政人員長期占據職位。這樣勢必會造成行政效能的低下，影響黨群關系，削弱政府的公信力。

“不能為”產生的直接原因是行政人員自身能力不足，但是需要思考的是為什么這些能力不足的行政人員還能夠在崗位上留任？筆者認為這就與行政效能監察的缺失有密切關聯。體現行政效能的一個重要方面就是行政能力，這個能力包括行政機構的能力和行政人員的能力。出于部門利益的考慮，行政部門難以對行政人員的能力進行客觀的評價，同時內部監督的軟弱無力，致使一些能力不足的行政人員占據著崗位但卻不作為。而通過監察部門的監察則較為客觀，通過對行政人員能力的監察，讓“能者上，庸者下”。隨著《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》的落實，也離不開行政效能監察。加強行政效能監察除了能使庸者下，還能在行政機構內部心中構成一種潛在的競爭，促使行政人員提高自身能力，以適應改革新形勢。

（二）“不想為”情況的行政效能分析

“不想為”是動力問題。缺乏動力，有主客觀兩方面的原因。主觀原因是因為行政人員沒有擺正自身位置，未能認清自身職責，缺乏服務意識，從而喪失精神動力，在其位卻不謀其政。客觀原因是“大棒不夠硬，胡蘿卜不夠甜”，一方面，對于“不作為”不夠重視，忽視其危害，導致相關懲戒制度缺乏;另一方面，由于效能考核難以量化，缺乏激勵，易滋生不求有功、但求無過的心態。加之政府的唯一性，行政部門缺乏外部競爭，缺乏提高效能的動力。

筆者覺得大多數情況下，這種“不想為”的僥幸心理正是因為缺乏行政效能監察而產生的。一方面，在缺乏監督的情況下，人性中慵懶的一面甚至惡的一面都將顯露出來。行政效能監察法制不健全，缺乏對具體行政行為的行政效能監察職責的界定，法律、法規的可操作性不強，缺乏威懾力，導致某些“為官不為”現象得不到法律的制裁。如果“為官不為”的不到有效的監督與懲處，行政人員的職責意識將受到沖擊，隨著時間的推移，他們將不認為“為官不為”實際上是一種瀆職行為，也就意識不到其危害性。另一方面，如果長期缺乏對行政效率、效果和效益的監督，行政人員的必然只重視程序而忽視結果，導致“在職而不履職，在崗而不做事”，導致“門易進，臉好看，事難辦”等現象出現。所以，只有完善相應的懲戒制度，讓達摩克利斯之劍高懸，讓“大棒”痛打不作為者;同時，進行內部競爭，完善激勵機制，讓“胡蘿卜更甜”，這樣才能解決動力不足問題。

（三）“不敢為”情況的行政效能分析

“不敢為”是擔當問題。如今，我國面臨“三期疊加”，正處于改革的“深水區”，許多歷史遺留問題暴露出來，矛盾凸顯，留下的都是難啃的“硬骨頭”，與此同時，改革的紅利逐漸消失。面對這樣的新形勢，一些行政人員缺乏擔當，不敢創新，采用“不作為”的方式消極應對。

筆者認為“不敢為”與行政效能監察有兩個密切的聯系。第一，正是因為行政效能的缺失，導致“不作為”成為一種風氣，在這種氛圍的影響下，“有為者”反而面臨較大的壓力;我們需要做的是加強行政效能監察，給那些“作為者”以制度保障，給那些“不作為者”形成一種壓力，讓其“不敢為”。第二，在加強行政效能監察的同時，又要給行政人員留有一定的試錯空間。對于那些出發點是為了公共利益進行的創新而犯的錯誤，要給予一定的寬容。因為中國正處于改革的時期，情況瞬息萬變，需要進行不斷地嘗試和創新，而在這過程中錯誤難以避免。

總之，在制度不完善時，過分的依賴行政人員的道德自律是低效的。在“為官不為”的情況的得不到有效懲處的情況下，道德說教是無效的。當務之急，在于完善行政監察制度，使行政人員在良好的制度環境下，培養良好的行政倫理道德，從根源上解決“為官不為”問題。

四、治理“為官不為”現象的思考

（一）完善行政效能監察制度體系，增強制度的可操作性

制定《中華人民共和國行政效能監察法》，完善地方性行政效能監察法規，對具體行政行為的行政效能監察職責進行界定，增強法律、法規的可操作性，為行政效能監察提供法律保障。根據筆者通過網絡的查找，了解到絕大多數省份都依據《中華人民共和國行政監察法》制訂了本省的行政效能檢查辦法，但大多數省份對于效能監察的職責只停留在宏觀的敘述，而缺乏對具體行政行為的效能監察。當然，也有一些將具體行政行為的效能監察寫入辦法的省份，如廣東省、河南省等。在《廣東省行政效能監察工作暫行辦法》中就有對行政管理、行政許可、行政征收管理、行政檢查、行政處罰、行政強制和行政賠償等具體行政行為的行政效能監察。“法律的生命力在于實施”，因此，不僅需要制定良好的行政效能監察法律法規，更需要行政監督主體真正將其落實。

（二）完善效能監察指標體系，改進評估方法和技術

建立科學合理的行政效能監察指標體系，改進行政效能評估的方法和技術，完善行政效能監察的協調機制，提高行政效能監察的執行力。首先，對于行政效能監察來說，阻礙其落實的一個重要原因就是缺乏科學合理的行政效能監察指標體系，缺乏這樣一個標準，就難以評價行政效能的高低。其次，我們可以借鑒國外和企業效能評價的先進辦法，如平衡記分卡法、目標管理法、360°績效評價等方法。行政效能監察也應該改進技術，不能僅僅停留在簡單的抽查階段，應充分利用電子政務，網絡監督平臺等新技術手段，開展多種形式的監督。最后，行政監察獨立性不足也是影響行政效能監察的重要因素，面對當前雙重領導的實際情況，更需要做的是進行溝通和協調，減少行政效能監察的實施阻力。

（三）改變“重查處、輕反饋”現狀，真正提高行政效能

改變行政效能監察“重查處、輕反饋”的現狀，加強反饋，“懲前毖后、治病救人”，真正達到提高行政效能的目標。行政效能監察的根本目的是要通過監察促使新政部門提高其效能，不能僅僅停留查處上，而要通過查處發現行政部門存在的問題，并促使其解決。當前，我們感嘆“為官不為”查處力度之大時，更應該思考查處部門存在的行政效能問題是否得到了真正的解決，而不是單純停留在查處上。

（四）加強宣傳教育，提高公民參與行政效能監察的積極性

加強對行政效能監察的宣傳教育，積極主動進行政務公開，完善權力清單，拓寬、暢通行政效能監督渠道，使公民認識到行政效能監察的重要性，提高公民參與行政效能監督的積極性。首先，筆者認為單純依靠監察部門進行行政效能監察是遠遠不夠的，必須依靠公民對行政效能進行主動的監督。而要讓公眾主動的進行監督，就必須使其了解到行政效能的重要性，了解到“為官不為”的危害性。經過一段時間的重拳反腐，公民對于腐敗行為是深惡痛絕，但是對于官員“不作為”，公民似乎容忍程度較高，對于行政人員“庸”“懶”“散”等行政效能低下缺乏主動監督意識。因此，必須加強關于行政效能監察的宣傳，使公民認識到“為官不為”實際上就是瀆職，是對公共利益的潛在侵犯。其次，監督的前提是公開。行政部門必須加強政府公開，落實權責清單制度，讓公民明白什么行政部門到底有什么權力和責任，那些情況是“為官不為”。最后，還應該拓寬、暢通行政效能監督渠道，開通微博、微信等新媒體舉報渠道，及時對反映問題進行回應，同時加強對舉報人的保護。

總之，中國行政監察的重點將由廉政監察轉向效能監察，治理“為官不為” 也將成為行政部門工作的重點。在當前階段，解決“為官不為”問題的突破點就在于行政效能監察。加強行政效能監察，離不開公民的主動參與。“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，在加強行政效能監察這個他律的同時，也應該對行政人員進行適當的倫理道德教育，提高其自律能力，只有他律和自律的有機結合，才能實現對行政人員及其行為的有效約束。“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”治理“為官不為”問題，不可能一蹴而就;需要多元主體的參與，解決這個問題不能只靠行政人員和政府，還需要公民和社會一起努力。

五、總結

本文在行政效能監察的視域下，探究了“為官不為”與行政效能監察的內在邏輯，并基于此提出了治理“為官不為”的建議。但是本文所得出的結論是基于文獻研究和邏輯思辯所得，沒有進行調查研究，缺乏數據支撐，因而缺乏說服力。由于探究“為官不為”這一主題，受到客觀條件限制和研究對象主觀影響，所以難以進行深入研究。之后，仍有以下幾個問題有待解決。首先，需證明“為官不為”與行政效能是否真的相關，相關性多大，是否具有因果關系，這就需要進行調查研究和進一步的定量分析;其次，行政監察的缺失是如何導致“為官不為”的產生，其發生機制是怎樣的;最后，通過行政效能監察是否具有可操作性，如何通過具體的量化的措施來解決“為官不為”問題。

[注釋]

① 中央紀委副書記吳玉良2017年1月9日在國務院新聞辦新聞發布會上的發言。

② 習近平在2016年1月18日省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話。

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（作者單位：上海師范大學 ?哲學與法政學院，上海 ?200234）