天津自主創新示范區政策創新的現狀、問題與對策

◎文/李曉鋒

一、天津自主創新示范區科技創新政策特點

（一）創新政策種類較多，涉及面較廣

以天津自主創新示范區核心區 （以下簡稱天津自創區）為樣本，共梳理出2013—2016年間的各類科技創新政策92項。詳見表1。

（二）創新政策功能聚焦明顯

按照功能進行政策聚焦分析，一是調動科技型中小企業、高等院校、科研機構和創新人才等不同主體創新積極性的分配政策35項，占政策總數的38%，具體包括股權和分紅權激勵政策6項，科技成果轉化（處置權、收益權、購買科技成果政策）4項，支持企業自主創新的稅收政策16項，支持人才發展政策9項。二是鼓勵特定科技創新行為的政策31項，占政策總數的34%，具體包括研發機構、服務平臺建設政策20項，支持企業產品開發政策9項，企業海外并購合作政策2項；三是支撐條件和環境營造政策12項，占政策總數的13%，包括科研項目經費管理政策3項，科技金融政策9項。四是其他類科技政策14項。綜上，可以看出70%以上的政策聚焦于前兩類，重點用于激勵創新主體的創造性和創新性。

表1 2013-2016年天津國家自主創新示范區核心區創新政策統計

（三）創新政策支持重點呈現漸變趨勢

劃分的10大類別中，支持研發機構和服務機構建設方面政策最多，達到22%；其次是支持企業提升自主創新能力方面政策，占比17%；對于支持海外合作并購、科研項目經費管理、科技成果轉化方面政策較少，分別占比2%、3%和4%。但是從年度政策出臺數量看，每個領域又發生著較大的變化，支持研發機構和服務機構建設、支持企業提升自主創新能力、支持產品開發等相對傳統的政策呈現出逐年遞減趨勢，而總量較少的股權和分紅權激勵、科研項目經費管理、科技金融、人才發展等政策呈現出逐年遞增趨勢。

二、存在的主要問題

（一）創新政策執行力存在一定不足

一是企業對現有創新政策的知曉度不高。由于對科技創新政策的宣傳不足、宣傳形式單一，政策發布后，企業負責人很少能在第一時間關注到相關信息。二是企業對創新政策申請的具體渠道不清楚。例如：由于創新政策涉及的政府管理部門較多，部分高新技術企業不了解職工教育經費8%稅前扣除政策和申報流程。三是對科技成果轉化法律法規相配套的政策實施細則不夠明確。例如：關于科技成果的定價，沒有明確以什么方式進行，沒有明確在合同簽訂前還是在合同簽訂后公示等。

（二）創新政策自身設計存在一定缺陷

1.在支持企業自主創新稅收政策方面，一是部分創新政策享受門檻條件比較高，大部分企業難以享受。例如：《有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅優惠》、《股權獎勵個人所得稅5年分期繳納》政策，優惠政策要求投資對象必須為中小高新技術企業，這就要求申報企業具有一定的研發投入、具有良好的成長性，但目前天津自創區內的創業企業很多都是非高新技術企業，并且也很難符合高新技術企業的認定條件，也就很難享受相關優惠政策。二是部分創新政策的優惠覆蓋面比較窄。例如：《轉增股本個人所得稅5年分期繳納》、《股權獎勵個人所得稅5年分期繳納》政策，很少有企業采用以上兩種激勵手段，企業往往根據實際需求自主選擇更為直接的激勵方式。另外，5年分期繳納股權獎勵個人所得稅意味著獎勵人員仍然要在未獲得實際收益的情況下先行繳納相關稅款，未來若股票貶值甚至企業破產，已繳納稅款可能大于實際收益。

表2 天津國家自主創新示范區核心區創新政策變化情況

2.在科技金融政策方面，一是天使投資機構數量不多，投資額度不大。天使投資機構設立不足，創業投資引導基金規模難以滿足初創期科技型中小企業需求，支持創業投資的政策杠桿效應未能充分發揮，引導和促進社會資金對初創期企業的投資力度不大。二是知識產權質押貸款流程不暢。知識產權質押貸款退出渠道狹窄，知識產權估價、交易問題尚未解決，知識產權融資規模較低。知識產權質押貸款的技術、制度和政策環境還不夠完善，一體化知識產權投融資體系遠未形成。三是科技型中小企業信貸融資難度較大。缺少科技型中小企業風險補償貸款操作細則，科技型中小企業信用評價體系不健全，在自創區內缺少建立科技信貸銀行或科技信貸專營機構，并且相關的信用擔保機構也較少。四是對科技保險的引導和激勵方式單一、力度不大。科技保險風險分散功能未充分發揮，保險工具開發不多，科技保險內涵不夠豐富，保險資金用于基礎設施建設、戰略性新興產業培育和重大產業化項目投資方面還未能涉及。

3.在科技成果處置權和收益權政策方面，一是轉化各方存在一定研發目標差異。高校和科研院所注重技術的創新性，研究成果往往過于超前或太理想化。企業注重產品開發和生產，注重研發技術的實用性，雙方目標差距較大，很難找到科技成果轉化與合作的切合點。二是科技成果轉化獎勵比例不夠高。雖然修訂后的《天津市促進科技成果轉化條例》提高了對科技人員轉化科技成果最低獎勵力度，對現金和股權獎勵最低比例從20%提高到50%，但相比國內其他省市，該比例仍然較低，比如，南京規定至少60%，最高95%，湖北省規定不低于70%，最高99%。三是科技成果轉化獎勵的納稅比例過高。獎勵給科研人員的報酬需要交納一定的稅費，繳稅比例在5%～45%之間，一般是40%，高額的稅率降低了科技成果轉化的積極性。四是轉化獎勵納入工資總額的制度限制了科技成果轉化。根據現行政策，目前本市高校、科研院所將科技成果轉化所獲獎勵要納入工資總額，由于成果轉化獎勵個人涉及金額較大，納入單位工資總額基數后，就會大幅度擠占其他教職工的工資性支出比例，整體上限制了單位成果轉化熱情。

三、推動天津自創區政策創新的對策與建議

（一）大力提高政策執行力

1.加大宣傳力度。深入開展科技和知識產權服務 “自創區行”等活動，搭建“政策宣講平臺和服務對接平臺”，實現送政策、送咨詢、送服務，助力自創區企業提升政策知曉和運用力度。發揮中介機構作用，專門針對創新政策適用對象開展多種形式的政策宣傳和個性化輔導。例如：組織天津市科技咨詢業協會等單位共同開展針對企業關注的稅收政策、金融政策、知識產權保護政策等進行系統化的政策宣講服務。

2.細化操作流程。盡快對創新政策制定詳細的落實方案和申請流程，對于涉及到多個部門認定的創新政策，建議由發起單位牽頭，充分協商各相關政府部門，明確具體職責，統一制定落實方案、申報流程、具體要求等，并在各自政府網站公布。

3.優化服務措施。建議在稅務辦事大廳設立針對稅收政策的專門申請和服務窗口，提高政策解釋的準確性，統一政策執行標準，提高企業申請效率。加強政府采購中介服務的力度，充分發揮中介機構服務職能，最大限度協助企業申請、享受相關優惠政策。

（二）加快改進現行創新政策

1.進一步優化支持企業自主創新的稅收政策。要放寬試點政策實施主體限制，重點取消 《有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅優惠》、《股權獎勵個人所得稅5年分期繳納》、《職工教育經費稅前扣除》政策中，對申報企業要求是高新技術企業的條件限制。要加大創新政策的優惠覆蓋面，重點取消轉增股本個人所得稅5年分期繳納、股權獎勵個人所得稅5年分期繳納政策的時間限制，允許在5年末一次性交納。對于5年內未獲得實際收益或者繳納稅款可能大于實際收益的情況，經審計可以減免繳納所得稅。

2.進一步完善科技金融政策。一是加大財政資金投入。發揮財政資金引導和杠桿作用，通過財政資金引導更多社會資本建立天使投資機構。支持海內外商業基金、商業化科技類股權投資基金落戶，引導境外資本建立各類投資基金。二是建立知識產權質押貸款風險補償基金制度。由市政府劃撥專項資金，建立知識產權質押貸款風險補償基金，重點針對知識產權質押貸款銀行給予一定風險補償，在確認貸款無法償還或者無法全部回收時，彌補銀行的部分損失，提高企業質押貸款申請成功率。三是建立科技信用貸款風險補償金制度。對信貸企業給予信用評級費用補貼、貸款貼息，對試點銀行發放的科技型中小企業貸款部分不良貸款處置所發生的實際損失，給予風險補償，進一步降低科技型中小企業信貸融資難度。四是加大科技保險的引導和支持力度。設立科技擔保基金，給予企業貸款貼息和擔保費補貼，給予擔保機構擔保補貼、損失補償、落戶獎勵、購（租）房補貼和財稅獎勵。探索建立首臺（套）科技保險制度，以首（臺）重大裝備為核心，開發多樣化的保險工具，滿足多樣化的市場需求。

3.進一步細化科技成果處置權和收益權政策。一是進一步提高天津科技成果轉化獎勵的比例。參考其他省市規定，建議天津對用于獎勵科研負責人、發明人、共同發明人、骨干技術人員等重要貢獻人員和團隊的收益最低比例，由原來的50%提高到70%，轉化收益用于人員激勵的部分不計入績效工資總額基數。二是探索構建職務發明法定收益分配制度。允許國有企業與發明人事先約定科技成果分配方式和數額。三是以科技成果作價入股形式獎勵科研人員。建議科研人員可以享受 《股權獎勵個人所得稅5年分期繳納》政策優惠，并探索完善股權獎勵遞延繳納個人所得稅辦法。四是建立市場化的國有技術類無形資產可協議轉讓制度。試點實施支持個人將科技成果、知識產權等無形資產入股和轉讓的政策，解決科技成果價值評估難、評估費用高的問題。

（三）進一步加快創新政策的制定

1.加快制定支持企業發展的創新政策。一是加快制定創新性產品政府首購首用制度。制定天津創新型產品認定辦法，對首次投放市場的創新產品實施政府采購首購政策，通過訂購及政府購買服務等方式支持創新產品，鼓勵采取競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等非招標方式實施首購、訂購及政府購買服務，同時，研究制定高端智能裝備首臺（套）突破及示范應用政策。二是研究實施 “科技創新券”政策，支持市科委探索“科技創新券”制度建設。支持企業用創新券向研發機構、研發人員購買科技成果或研發、設計、檢測等科技服務，或者購買研發設備，既能最大限度的滿足企業多樣化需求，又能充分調動社會化中介服務機構積極性。

2.探索制定新型科技金融政策。一是建立面向互聯網科技金融服務平臺的支持政策。建立風險補償基金或引導基金，支持國際國內正規的互聯網金融服務機構、P2P網絡融資平臺、股權眾籌機構在本市聚集建設，服務于天津科技創新。支持建立非盈利、低門檻、高寬容、低利率的政策性科技金融專營機構，切實解決種子期、初創期企業融資難問題。二是建立科技成果轉化專項基金。加強與科技部、財政部的部市會商制度建設，加快推進建立科技成果轉化引導基金，并通過設立創業投資子基金、貸款風險補償和績效獎勵的支持方式，引導和帶動金融資本、民間投資參與科技成果轉化。

3.細化落實以增加知識價值為導向的分配政策。一是加大科研機構、高校的收入分配自主權。加快探索制定推動科研機構、高校自主制定以實際貢獻為評價標準的科技創新人才收入分配激勵辦法，突出業績導向，科學設置考核周期，避免短期頻繁考核，形成長期激勵導向；同時，進一步放寬科研機構、高校在崗位設置、人員聘用、績效工資分配、項目經費管理等方面自主權。二是探索制定允許科研人員和教師依法依規適度兼職兼薪的指導政策。允許科研人員在完成本職工作前提下兼職兼薪，出臺具有天津特色的引導政策，推動天津高校科研院所盡快建立科研人員兼職兼薪實施辦法，充分釋放高校科研院所人員創新活力。