我國第三支柱個人養老金制度建設前瞻

■文／胡繼曄

2018年4月，財政部等五部委發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，提出“有序擴大參與的金融機構和產品范圍，將公募基金等產品納入個人商業養老賬戶投資范圍”。如今，一年試點期已經結束，標志著我國第三支柱個人養老金制度正式啟動，養老金第三支柱產品未來將跨越純粹的商業保險范疇，進入更加廣義的金融領域。

第三支柱養老金是政府以提供稅收激勵為基礎，個人以養老為目的而自愿繳費和投資的養老金制度安排，是達到法定退休年齡才能領取的補充養老金。與第一支柱基本養老保險、第二支柱企業年金和職業年金的功能不同，第三支柱養老金應體現的主要是保障和長期投資功能。

建立“投資養老”理念

當前我國和其他國家一個顯著不同特點就是居民的高儲蓄率。我國儲蓄存款占國內生產總值（GDP）比重達47%，美國只占5%，相對于美國，我們更依靠儲蓄養老。《中國養老金融調查報告（2017）》的調查結果也表明，居民養老投資或理財方式偏好最大的是銀行存款或銀行理財，占比達到30.2%。

應當說儲蓄并非不能養老，而是儲蓄未能更好地實現居民養老。由于我國居民存款利率一直處于較低的水平，大多數情況下甚至無法對沖通貨膨脹對購買力的負面影響，更遑論實現進一步的保值增值。諸多研究表明，家庭較多配置金融資產能夠顯著提升家庭的財富水平，尤其對低資產家庭財富積累的邊際影響更大。在高凈值人士資產配置更加多元的當下，這也意味著我國當前居民儲蓄養老的觀念會加大不同收入群體之間在退休之后的生活待遇水平差距。

“投資養老”是個人養老金自主選擇的結果，個人養老金是投資養老觀念轉變的重點。歷史上，中國的養老問題主要依靠個人和家庭，傳統文化中的“孝道”其實就是非正規的養老制度安排，從根本上是代際贍養制度，“養兒防老”是小農經濟時代最優的代際養老模式。中華人民共和國成立后，計劃經濟時代的單位養老部分改變了“養兒防老”的傳統，隨之單位養老保障制度的局限性也逐步凸顯，直到20世紀90年代國務院決定建立城鎮職工基本養老保險制度后才得以改善。如今我國已經建立起世界上覆蓋人數最多的養老保障計劃。

在老齡化趨勢逼人的情況下，發揮政府、單位、個人三方的積極性，建立和完善三支柱養老金體系成為社會共識。基于個人賬戶的第三支柱養老金需要從傳統的“儲蓄養老”向“投資養老”過渡，通過基于個人賬戶的稅收優惠來鼓勵個人進行財富管理，包括購買目標日期基金和目標風險基金、購買商業壽險、購買鎖定贖回期限的長期銀行、信托理財等金融產品，來實現個人養老資產的保值增值。從“儲蓄養老”向“投資養老”的轉變應當成為第三支柱個人養老金發展的新理念。

在所有的第三支柱個人養老金產品中，養老目標基金是投資養老理念的最佳承擔者，主要是其倡導的長期的權益投資理念可以獲得可觀收益。從資本市場發展最為成熟的美國來看，在1802年至2012年的210年里，股票的平均年化收益率為8.1%，長期國債為5.1%，短期國債為4.2%，黃金為2.1%。也正是因為養老目標基金的長期投資價值，2018年8月我國證監會批準了符合《養老目標證券投資基金指引（試行）》的14家公募基金的養老目標基金產品，為全生命周期養老準備的金融產品正式推出。截至2019年2月，證監會一共批準了41個養老目標基金。未來有待財政部、人社部、國稅總局、證監會等部門發布關于個人稅收遞延養老金投資養老目標基金的相關規范性文件，使養老目標基金產品成為養老金第三支柱的主打產品。

第三支柱的“蓄水池”功能

社會不同階層、不同行業的流動是一個健康社會的重要標志。在社會流動的過程中，以公平為基本價值導向的養老保障制度安排應當保障所有群體的基本利益不受侵犯，避免勞動者在流動過程中喪失基本的社會保障權利。

目前我國第一支柱基本養老保險轉移接續已常態化，第二支柱的企業年金和職業年金卻面臨著職業轉換過程中的轉移接續問題。2004年勞動保障部頒布實行的《企業年金試行辦法》鼓勵引導符合條件的企業建立企業年金，但由于是非強制性的，截至2018年底企業年金也僅僅覆蓋2300多萬名企業職工，且多是大型國企職工。而從2014年10月1日開始實施的《機關事業單位職業年金辦法》卻帶有強制性，絕大多數機關事業單位職工均享有職業年金。當職工從有職業（企業）年金的單位流動到沒有年金的單位時，其年金賬戶的基金無法隨之轉移積累，很大程度上會影響參保職工權益。由于第三支柱個人養老金是以個人為主導自愿建立的個人賬戶制養老金，當參加者在工作變動或者退休時，可以將第二支柱年金轉移到第三支柱個人養老金賬戶，個人可以繼續繳納、投資，這也是世界各國在第三支柱制度設計中的普遍做法。比如美國的401（k）計劃類似我國的企業年金和職業年金，職工發生企業、行業流動時可以將自己的年金存在類似第三支柱的個人退休金賬戶（IRA）,IRA承擔了蓄水池的作用。我國第三支柱個人養老金制度尤其適用于各類中小企業和自雇者，不僅能更好地實現社會保障體系的廣覆蓋，而且將第三支柱作為補充養老金的歸集賬戶，能夠增強第二支柱年金制度的攜帶便利性，更好地保障參與者的權益。

稅優設計

為第三支柱個人自愿儲蓄養老計劃提供稅收優惠是國際通行做法。個人養老金稅收激勵的主要方式包括：一是針對個人養老金計劃采取繳費、投資環節免稅，在領取環節征稅，以使計劃參加人能夠充分享受投資帶來的保值增值成果。二是加大稅收優惠力度，提高稅前列支的比例，鼓勵個人建立個人退休賬戶。三是對提前支取與延期領取給予稅收懲罰，保證養老金用于養老目的。如美國的個人退休賬戶（IRA）在59.5歲之前提前取款，將被征收懲罰性稅款；但允許提前借款，再還回賬戶。雇員在年滿70.5歲時，必須開始從個人賬戶中取款，否則將對應取款額征稅50%，這一規定目的在于刺激退休者的當期消費，避免社會落入消費不足的陷阱。

國外通過多種形式的稅收優惠激勵政策，促進第三支柱個人養老金的快速發展。稅收優惠雖然減少了政府的當前稅收收入，但通過發揮稅收杠桿的撬動作用，使養老金可以迅速積累，逐漸成為個人養老的主要來源，在一定程度上可以為政府減輕未來基本養老金支付的財政壓力。在給予個人稅收優惠以激勵個人建立個人養老金的同時，通常繳費階段的稅收優惠都是有繳費限額的，在一定繳費額度內才可以享受稅收減免。

設置繳費限額的主要目的是在效率的基礎上關注公平性，防止富人濫用稅收政策進行避稅。從國外經驗來看，為避免稅收優惠政策帶來的不公平和累退效應，不少國家探索了國家財政補貼的方式，提高部分低收入者第三支柱個人養老金計劃的參與率。以德國為例，激勵國民參與第三支柱個人養老金的里斯特計劃規定：個人只要將其稅前工資的4%（加上政府補助，其最大額不得超過2100歐元）存入其里斯特賬戶，就可以得到政府每年154歐元的基礎補助；低于4%者政府將按其存入的比例進行補助。對于單身或夫妻雙方任一方符合條件的，每個人可以得到154歐元的補助；對于結婚的夫妻中，僅有一位符合條件的，其配偶在儲蓄60歐元的基礎上，整個家庭就可以得到308歐元的補助。中國應當學習德國，通過財政補貼鼓勵年輕人建立第三支柱個人養老金。

稅收優惠政策是引導個人進行自愿養老積累的重要激勵機制，很大程度上決定了個人養老積累的規模。稅收優惠政策的落地，主要涉及稅收優惠的模式、稅收優惠的力度、稅收優惠如何與現行的稅收征收系統銜接。在第三支柱個人養老金的稅優制度設計中，應當最大程度地追求社會公平正義。2019年起我國的個稅征收中增加了子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金、贍養老人支出等6項專項附加扣除，是我國個稅征收史上最重大的改革之一。未來第三支柱個人養老金繳費應當屬于第七項個稅專項附加扣除，政府真真正正讓利給普通百姓。

投資管理規則的改進

國際上養老金投資運營管理主要有兩種模式，一種是嚴格數量限制規則，另一種則是審慎人規則。第三支柱作為個人養老金最重要的是如何實現長期較高的收益率，未必適宜目前我國第一支柱基本養老保險投資管理中股票投資上限的管理模式，需要考慮投資管理規則的改進。

嚴格數量限制規則是指對養老基金投資的資產類別、投資比例等進行直接的數量限制，對養老金持有低流動性、高波動性、高風險性的權益類資產有禁止性規定或比例限制，不允許養老金投資管理人自由選擇。例如我國《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第二十八條規定：證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%，《基本養老保險基金投資管理辦法》第三十七條規定：投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于養老基金資產凈值的30%。這些都設定了投資權益類資產的上限。由于嚴格數量限制規則比較適用于資本市場不發達地區，當前我國采納這一規則有一定的合理性，但其內在缺點主要是妨礙了養老基金投資組合管理的最優化，包括限制金融衍生工具的使用和投資策略的運用，過分關注于單個資產品種而不是資產組合，缺乏靈活性，不能隨股票、貨幣或不動產市場的變化而相應調整資產配置。例如遇股票的牛市，如果養老金投資的權益類資產由于股價上漲而使得投資組合中占比超過了規定的上限，基金管理人就得不斷清倉從而讓養老金錯失牛市的大幅度增值。

審慎人規則起源于英國普通法體系中古老的信托法，強調養老基金管理者作為受托人的注意義務和忠實義務，充分發揮投資管理人的管理才能，不限制投資標的的品種。改革開放以來我國的金融立法大量借鑒了普通法系的理念，如《銀行業監督管理法》《信托法》均規定要遵循審慎管理的原則。和中國具有類似大陸法系傳統的日本，以及養老金私營化先鋒的智利，養老金投資管理均已經從嚴格數量限制規則轉換為審慎人規則。

隨著中國資本市場逐步走向成熟，在第三支柱養老金投資管理的實踐中，可以學習英美法系中養老金投資的審慎人規則，借鑒全國社保基金理事會委托投資管理人的成功經驗，充分發揮養老金投資管理人的主觀能動性，先從投資限制適度寬松做起，投資標的可以包括更多的權益類資產、海外投資、金融衍生品、商業地產等，以確保在風險可控情況下收益的最大化，適應第三支柱私人養老金長期投資的需要。

監管機制

第三支柱個人養老金作為補充養老的范疇，是我國多層次養老保障體系的重要組成部分，需要明確監管理念、監管主體、監管模式等，為第三支柱個人養老金的快速發展保駕護航。

養老金激勵機制的順利實施離不開嚴格的監管。德國的多部門參與、綜合性監管機制非常值得借鑒。德國針對里斯特養老金計劃，將銀行監督局、保險監督局、證券監督局3家機構合并成立統一監管組織——聯邦金融監管局，共同負責監管。因為第三支柱的養老金不僅僅是社保機構一家的事情，需要銀行、證券、保險監管機構的通力合作，以及相關行政和管理機構的參與。具體到我國就是人社部、財政部等部委的大力支持，這對有效促進部門間協調聯動、個人補充性養老金的順利實施及運轉意義重大。

首先應當明確我國第三支柱個人養老金的監管主體和綜合監管的參與者。根據現行規定，人社部是政府歸口的監管主體，因第三支柱養老金的投資涉及證監會、銀保監會，需要建立與金融監管機構之間的部際監管協調機構。

其次要堅持行為監管與功能監管相結合。對于第三支柱個人養老金業務的行為監管，就是要求從事個人養老金業務必須有相關金融牌照，如同進行企業年金和職業年金的管理一樣。功能監管是對相同功能、相同法律關系的金融產品按照統一標準、同一規則實施統一監管。對第三支柱個人養老金業務而言，則是對橫向的跨行業的從事個人養老金業務的金融機構實行統一監管。不同金融行業監管部門要協同制定第三支柱個人養老金管理業務的監管規定，在統一規則和標準下，使各類型的金融機構發揮各自優勢，充分競爭，更好地服務于第三支柱個人養老金的保障增值。

第三是要建立繳費、運營、發放的全過程監管與稅收優惠的協同機制。繳費階段的稅收優惠應當由稅務部門和社保部門協調合作來完成職工收入信息的核對和稅優計量，運營階段需要金融監管機構與稅務部門協調對運營管理機構的稅務優惠，發放階段則需要稅務部門統一計算退休人員的各類養老金收入的總體狀況，最大限度讓利于民，盡可能減輕稅務負擔。

從金融機構的角度來看，第三支柱個人養老金是典型的混業經營，可以進行增量改革和創新即推進我國資產管理行業統一標準監管的進程，避免在分業監管模式下造成監管空白和監管套利以及由此引發的金融秩序混亂。按照統一的第三支柱養老金投資者適當性的要求，借鑒國外成熟經驗，發揮同樣承擔受托職責的第三方評價機構和專業投資顧問的價值。

投資者適當性管理的核心是投資管理人必須“了解你的客戶，了解你的產品”，讓客戶真正理解養老金融產品的特點。客戶作為自愿的第三支柱養老金投資者，其投資金額、投資經驗、風險承受能力千差萬別，所以，在投資監管中必須落實投資者適當性管理規定，規范、落實經營機構的適當性義務。我國不同金融行業的金融機構開展財富管理業務，對合格投資者的要求有所不同。因此，第三支柱養老金管理機構在國內開展管理業務活動時，應充分了解和掌握我國關于投資者適當性管理的法律法規的規定，在識別投資者風險狀況的過程中，充分向投資者揭示風險，根據客戶風險狀況，推薦適合其風險承受能力的銀行信托理財、商業壽險、目標日期基金和目標風險基金等不同類型的養老金融產品，切實保護投資者，防范金融風險。

此外，在分析養老金監管體系本身的同時，也應注意比較各國所處的外部因素，如宏觀經濟政策、金融市場發展階段、國際經濟金融環境等，在第三支柱養老金制度設計之初就給予監管高度的重視，從而保障制度的順利發展，真正通過個人養老金的發展來實現一定程度的自我保障。