應對社保降費需加快國有資本劃轉進程

■文／房連泉

在建立現代社會保障制度過程中，我國基本養老保險制度形成了一定的歷史債務，隨著人口老齡化的加快，養老金的支付壓力增大。2000年全國社會保障基金作為社保戰略儲備基金正式成立，多年來國有資產劃轉社保基金取得了一定進展，尤其是黨的十九大以來，各項改革措施密集出臺，這項工作得到大力推進。在當前新的形勢下，我國經濟社會結構正面臨著新的機遇和挑戰：人口結構趨向老齡化，勞動力增速下降；供給側改革大力推進，企業社保降費正在落實；養老基金收支壓力增大，部分地區當期收不抵支；國有企業改革加速，股權結構需進一步優化；養老基金入市啟動，資本市場與社保基金加快互動。在此背景下，亟須加快推進劃轉國有資本充實全國社保基金的進程。

“劃轉”的現實意義

為社保降費提供支持保障。我國企業社保負擔較重，名義費率為28%，如果采用新的全社會加權平均工資口徑，制度內繳費人口實際負擔率也達到20%以上。從今年5月1日開始，全國城鎮職工基本養老保險采取“雙降”政策，即降低企業繳費率4個百分點，并且在繳費基數上采用新的全社會加權平均工資口徑。降費必然對基本養老保險基金收入產生影響，在此背景下，通過劃轉國有資本充實社保基金，用于彌補降費帶來的支付缺口十分必要。統計數據顯示，2018年全國國有凈資產規模超過50萬億元，如果按10%的比例劃轉，社保基金的股本規模將增加5萬億元左右；2018年央企利潤總額達到3.3萬億元，按10%的分紅計算，當年度社保基金可獲得的收益為3300億元，可用于支持4個百分點左右的費率下降。

為資本市場發展注入長期資金。在經濟結構升級轉型的進程中，包括全國社保基金、基本養老保險基金、企業年金和職業年金以及商業養老保險等養老金融體系參與者，可以提供大量資本積累，為我國宏觀經濟增長提供重要助力。特別是全國社保基金資金體量大，秉持長期投資、責任投資、價值投資的理念，不但能夠極大推動我國養老金融業事業發展，還有助于實現經濟平穩運行，壯大資本市場上的長期投資規模，減少市場波動。

“劃轉”的國際經驗

全球有30個國家建立了用于養老目的的社保儲備基金。根據經合組織的統計調查數據，2015年末全球公共養老儲備基金的資產為5.6萬億美元，其中美國聯邦社保信托基金規模最大，為2.8萬億美元，其次為日本的1.1萬億美元。韓國、加拿大和瑞典等國家都建立了較大規模的社保儲備基金。從性質上劃分，社保儲備基金可劃分為繳費型儲備基金（資金來源于強制性社保繳費）和非繳費型儲備基金，其中非繳費型儲備基金是國家利用各類公共資源專門建立的儲備基金，資產來源渠道包括財政注資、國有資產劃撥和各類自然資源等。例如，挪威的“全球政府養老基金”和俄羅斯的“國家福利金”的資產都來源于石油收入；智利的“養老儲備金”的資金來自銅出口的外匯收入。也有不少國家通過財政注資或劃轉國有資產建立社保儲備基金。例如，澳大利亞的“未來基金”是專門的養老儲備基金，其資金主要來源于政府財政撥款和國有企業的股份，政府根據每年的實際財政盈余情況對該基金進行注資，并劃撥國家電信公司的股份進入該基金。截至2017年6月，澳大利亞“未來基金”的資產已達1335億美元，其中政府注資和資產劃撥為605億美元，其余730億美元來自近10年的投資收益。法國的“養老儲備基金”（ FRR）建立于1999年。2001年頒布的《法國社會保障法案》對FRR的來源作出了界定，主要包括4個方面：一是稅率為2%的社會稅，征自房產和資本收益；二是FRR的贏余；三是變賣部分國有資產的收入，包括來自儲蓄銀行的撥入資金以及出售移動電話經營許可證的收入等；四是社會贈與和基金收益。

中國多層次養老保障體系建設尚處于初級階段，總體看養老基金積累規模較小，儲備十分有限，基金籌資缺乏穩定的來源。全國社保基金成立于2000年，資金來源于中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和國務院批準的其他方式籌集渠道，至2017年底資產總額為2.2萬億元，僅占國內生產總值（GDP）的2.5%, 明顯低于國際水平。例如，截至2015年底，加拿大全國養老金資產總計3.5萬億加元，相當于當年GDP 1.99萬億加元的176%；美國2017年三支柱養老基金總計高達31萬億美元，相當于當年GDP的160%。由于我國人口總量大、人口老齡化程度不斷加深，并且由于養老保險制度轉軌等原因，未來養老金支付面臨巨大壓力，當前形勢下發展壯大社保基金的任務十分迫切。

加快“劃轉”的主要建議

加強立法明確全國社會保障基金的發展規劃。2011年我國《社會保險法》實施，首次以法律形式明確了國家設立全國社會保障基金的制度安排。2016年國務院發布《全國社會保障基金條例》，這是首部關于全面規范基金來源、性質、使用、管理運營、監督等內容的行政法規。上述法律與行政法規為全國社保基金依法開展投資運營提供了重要政策基礎。在具體的投資規范方面，當前全國社保基金開展投資的主要依據仍然是2001年和2006年先后頒布實施的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》。上述規章隨著時間的推移,原有部分規定內容已不能適應全國社保基金的發展以及相應投資環境的變化，迫切需要盡快修訂完善。為確保全國社會保障基金的健康持續發展，應該盡快出臺統一的立法，整合完善目前各個單獨的相關規定。

全國社會保障基金目標規模的確定，應該以未來養老金缺口的發生時間和規模測算為依據。從其他國家養老儲備基金的發展來看，許多國家都設定了較多并且相對穩定的資金來源渠道，例如愛爾蘭“國家養老儲備基金”年度劃入規模與GDP掛鉤，挪威“政府全球養老基金”的來源除預算撥付之外還包括石油業務稅收收入和二氧化碳排放稅收收入等。借鑒國際經驗，我國應當以立法形式明確全國社保基金的法律地位、目標規模、使用條件和投資策略等內容，為基金的長期發展提供法律保障。

加速國有資本劃轉進程。2001年6月，國務院頒布的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》規定，含國有股的公司境內外證券市場首發和增發時，均按融資額的10%出售國有股并全部上繳給全國社保基金。2009年6月，財政部、國資委、證監會、社保基金會聯合發布的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》重啟了境內國有股劃轉。該實施辦法規定，股權分置改革新老劃斷后在境內證券市場首發的含國有股公司，須將發行量10%對應的國有股劃轉給全國社保基金持有。2017年11月，國務院出臺《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，明確了路線圖和時間表。依據實施方案，劃轉國企10%的股權充實到基本養老保險基金中，實行兩步走戰略。第一步，2017年選擇部分中央企業和部分省份開展試點。中央企業包括國務院國資委監管的中央管理企業3至5家、中央金融機構2家。試點省份的劃轉工作由有關省（區、市）人民政府具體組織實施。第二步，在總結試點經驗的基礎上，2018年及以后，分批劃轉其他符合條件的中央管理企業、中央行政事業單位所辦企業以及中央金融機構的國有股權，盡快完成劃轉工作。

從公開信息來看，截至2019年1月底，第一批5家試點的劃轉已經完成，第二批15—20家劃轉的名單已經確定，絕大部分都是集團公司層面的股權。但從總體上看，國有資本的劃轉進程還相當緩慢，社保降費形勢進一步將劃轉國有資本的工作提上了日程，應結合降費后養老基金缺口的測算情況，從中央和地方兩個層面出臺相應的方案，明確分批劃轉的時間表和劃轉規則。可操作方案是，盡快篩選盈利能力強和分紅水平高的劃轉對象，落實國有資本劃轉政策。

設立全國社保基金的封閉期和支付期規劃。國際上許多國家都對養老儲備基金做出封閉期或支付期的規定。例如，愛爾蘭“國家養老儲備基金”封閉期為2025年之前，支付期為2025—2055年；在封閉期期間國家每年按GDP的1%注資充實基金，在支付期期間，結合65歲以上人口預計增長情況，制定資金支付的規劃；新西蘭“超級年金基金”封閉期為2020年7月之前，每年劃入的資金與未來基金的支付需求相掛鉤；荷蘭“養老儲備基金”的封閉期為2020年之前，并且每年撥入資金不少于1.1億歐元。

目前我國的全國社會保障基金尚未規定這方面的內容，使得基金發展缺乏規劃，資產流動性與支付需求之間不能協調匹配。結合我國養老保險基金收支缺口的測算結果，可以將全國社會保障基金封閉期設定在未來10—20年期間，并據此確定每年撥入的資產劃轉進度。具體的基金劃撥規模目標可參考養老保險費率下調、中央調劑基金比率以及延遲退休方案等一系列養老保險改革參數，將全國社保基金與基本養老保險制度的改革聯動起來，實行一攬子的頂層改革設計方案。從投資策略來看，在封閉期初始階段社保基金應堅持長期投資理念，資產組合可以涉及基礎設施等長期資產，但隨著支付期臨近，要不斷提高資產的流動性，以保證基金充足的支付能力。■