啃下深化養老保險改革的硬骨頭

■文／王浩

我國實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，但由于養老保障體系在改革開放之前的不健全，以及巨大歷史欠賬，個人賬戶雖然按照記賬率核算本息，并滾存積累，但是在不少地區已被社會統籌基金占用，導致個人賬戶難以做實。因此，制度模式實質上更接近于現收現付制。《關于企業職工養老保險制度改革的決定》對此模式的定位是：“以支定收、略有結余”。而當前，我國企業職工基本養老保險基金累計結余近5萬億元，這說明制度運行過程中某些方面偏離了現收現付制，應對偏離進行糾正。

從經濟社會發展的現實情況來看，我國人口老齡化趨勢不斷加劇，人工成本在企業經營成本中的占比越來越高，而社保繳費又是人工成本的“大頭”，當前決策層和學術界已經對“減負降費”達成了共識，力爭適當控制人工成本的快速增長。同時，社保征繳業務劃轉到稅務部門后，將有助于做實此前普遍按較低工資申報的繳費基數，促進養老保險費增收。這是降低費率的現實邏輯。

從宏觀上來看，我們應當盡快推進全國范圍的降費率工作，但在具體實施過程中，還必須考慮短期內降費率對基金收支的沖擊。如果剔除財政補助因素，2017年全國企業職工基本養老保險赤字約2400億元，2019年開始實施的降低養老保險費率新政，將擴大赤字規模。從短期來看，通過稅務征繳做實養老保險繳費基數仍有較大難度，一方面是各省市職能劃轉工作尚未完成，另一方面低基數繳費人群集中在盈利能力較差的企業，貿然增加繳費壓力可能對這些企業的經營產生沖擊。

如果再疊加人口老齡化因素，不僅給各級財政帶來巨大支付壓力，也將影響社會各個層面對基本養老保險制度可持續發展的信心。因此，雖然降費率勢在必行，有著深刻的制度邏輯和現實邏輯，但必須考慮對基金和制度帶來的沖擊，在實施降費率的同時，應當持續深化養老保險制度改革，利用3至5年的窗口期，整合建立制度邏輯自洽、中央和地方權責清晰、經辦管理精細的養老保險體系。

首先，深化養老保險制度改革需要明確現收現付制和完全積累制的比例關系。從世界主要經濟體和我國養老保險制度發展的經驗看，除了美國近40年的完全積累年金制度取得了一定的成績以外，其他主要經濟體都難以確保完全積累年金的投資收益率長期穩定地超過工資增長率。因此，作為一個資本投資市場尚不成熟、工資增長仍處于快速上升周期的發展中國家，我們應當長期堅持現收現付制的主體地位。下一步，堅決落實國務院規定——“養老保險單位繳費比例高于16%的，可降至16%”。建議將8%的個人繳費作為完全積累年金，前者通過養老保險精算平衡達到“以支定收”的理想模式，后者通過提高收益率逐步追趕工資增長率。

其次，深化養老保險制度改革需要明確中央和地方的權責關系。由于財政對基金的托底責任，養老保險統籌范圍始終受到財政主體的影響，導致推動全國統籌困難重重，甚至一些省份實質上還處于地市級統籌階段。因此，建議將16%的單位繳費，拆分成以中央財政為托底責任的全國普惠養老險和以省級財政為托底責任的職業養老險。前者覆蓋全民、統籌城鄉，突出普惠、公平和均等；后者與職業、工作掛鉤，以薪金或勞務所得為繳費前提，體現不同統籌地區之間的差異，鼓勵各統籌地區發展經濟、促進就業、吸引人口、改善撫養比，適當提倡效率。

再次，深化養老保險制度改革需要強化全國統一的信息化平臺建設。無論是全國統籌的實現，還是不同統籌地區之間的轉移接續，全國統一信息化平臺的缺失已經成為制約養老保險制度發展的瓶頸。下一步，建議綜合公安部門身份證管理系統、各省市社保經辦系統等信息化平臺，為每一個公民建立終身唯一、全國通用的養老保險賬戶，并建立終身記載、隨走隨轉的全國統一平臺，逐步推進經辦服務由當前“以單位為主體”的模式，向“以個人為主體”轉變。

養老保險既是重大的政治問題，也是重要的經濟和民生問題，因此，養老保險制度運行通常會受到各方面力量的影響，這就需要養老保險頂層設計能夠堅持始終如一的制度邏輯。黨的十九大報告已經明確了這個根本邏輯：覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度。■