從失業(yè)救濟(jì)到失業(yè)保險(xiǎn)
——新中國社會保險(xiǎn)史話之一

古鉞

今年是中華人民共和國成立70周年的大日子，中國特色社會主義建設(shè)也進(jìn)入了新時(shí)代。今年的“社保義理”理將扣住這個(gè)大主題，回顧70年來社會保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程，展現(xiàn)精彩，體悟經(jīng)驗(yàn)，助推未來。

這期是首篇，說說從失業(yè)救濟(jì)到失業(yè)保險(xiǎn)制度的演進(jìn)。

開篇

說起中華人民共和國社會保障的開篇之作，很多人會脫口提到《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。其實(shí)，比施行勞保制度更早的是失業(yè)救濟(jì)。

1949年3月，在七屆二中全會上，毛主席發(fā)表那篇準(zhǔn)備“進(jìn)京趕考”的著名講話，就指出了防止和解決城市失業(yè)問題的重要性，批評一些地方“占領(lǐng)一個(gè)城市好幾個(gè)月，生產(chǎn)建設(shè)的工作還沒有上軌道，甚至許多工業(yè)陷于停頓狀態(tài)，引起工人失業(yè)，工人生活降低，不滿意共產(chǎn)黨”，直言“這種狀態(tài)是完全不能容許的”。這個(gè)批評針對性很強(qiáng)。當(dāng)時(shí)全國大中城市失業(yè)人員有470多萬人，失業(yè)率高達(dá)23%以上。面對嚴(yán)峻局勢和人民群眾的期盼，1950年4月14日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于舉行全國救濟(jì)失業(yè)工人運(yùn)動(dòng)和籌措救濟(jì)失業(yè)工人基金辦法的指示》，緊接著，6月17日，政務(wù)院批準(zhǔn)中央勞動(dòng)部公布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，揭開了全面解決城市失業(yè)問題的序幕。在1950年至1952年的“三年恢復(fù)時(shí)期”，黨和人民政府制發(fā)了多項(xiàng)重要政策文件，采取了一系列措施，努力控制和減少失業(yè)。

對數(shù)以百萬計(jì)的失業(yè)工人實(shí)施救濟(jì)，首先要有錢、有物資，尤其是糧食。從1950年第二季度起，各方面就開始籌集救濟(jì)失業(yè)工人基金，主要有3個(gè)來源：一是單位和職工繳費(fèi)。所有國營、私營工廠，作坊，商店的行政方面或資方，均按月繳納所付實(shí)際工資總額的1%，在業(yè)的工人、職員也按月繳納所得實(shí)際工資的1%。二是政府預(yù)算安排資金。6月中旬，中央人民政府即從財(cái)政預(yù)備費(fèi)中撥出4億斤小米，為迅速建立救濟(jì)失業(yè)工人基金、如期開展工作作了最重要的資金物資準(zhǔn)備。三是廣泛動(dòng)員社會各界力量。如全國總工會號召在業(yè)的職工做一天義務(wù)工，把所得工資捐給救濟(jì)失業(yè)工人基金，解放軍號召每名指戰(zhàn)員捐獻(xiàn)1斤米，國家機(jī)關(guān)也動(dòng)員每位工作人員捐獻(xiàn)12斤米。

救濟(jì)失業(yè)工人可不是光給錢給糧，而是多種方式結(jié)合，最主要的是以工代賑，組織失業(yè)工人參加疏通河道、翻修道路、整理城市下水道等市政建設(shè)工程來獲得勞動(dòng)報(bào)酬，代替國家賑濟(jì)。1950年至1954年，全國各地參加工賑工程的失業(yè)人員共計(jì)362萬人，不僅解決了他們的家庭生計(jì)問題，也為改善城鄉(xiāng)面貌作出了貢獻(xiàn)。此外還有多種救濟(jì)辦法：一是生產(chǎn)自救。失業(yè)救濟(jì)基金給予一定補(bǔ)助，引導(dǎo)失業(yè)人員自己組織手工業(yè)工廠、作坊，通過接受加工訂貨、自產(chǎn)自銷方式來實(shí)現(xiàn)就業(yè)，自給自足。二是轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練。勞動(dòng)部門、用人單位舉辦多工種的短期轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練班，或委托廠礦企業(yè)以藝徒方式代培，幫助失業(yè)人員重獲就業(yè)機(jī)會和技能。三是還鄉(xiāng)生產(chǎn)。對鄉(xiāng)村有親屬的失業(yè)工人，政府發(fā)給路費(fèi)和一定生產(chǎn)資金補(bǔ)助，鼓勵(lì)其回鄉(xiāng)生產(chǎn)，先后引導(dǎo)16.5萬人還鄉(xiāng)歸農(nóng)或組織到人口稀少地區(qū)移民墾荒。四是發(fā)救濟(jì)金。這是一項(xiàng)“托底”措施，只發(fā)給那些有一年半以上工齡、尚未參加以工代賑、生產(chǎn)自救且難以獲得其他就業(yè)收入機(jī)會的失業(yè)職工。對失業(yè)知識分子和舊政權(quán)遺留人員也實(shí)行了不同的救濟(jì)和安置政策。

經(jīng)過不懈努力，到1952年底，全國失業(yè)人數(shù)減少到377萬人，隨著城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)倍增，失業(yè)率降到13.2%；到1957年末，失業(yè)人數(shù)進(jìn)一步減少到200萬人，失業(yè)率降至5.9%，基本歸于正常。1956年5月，國務(wù)院決定停止征收失業(yè)救濟(jì)基金，相關(guān)工作由勞動(dòng)部門移交民政部門管理，納入社會救濟(jì)。

建制

此后長達(dá)幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在我國官方文件中再沒有出現(xiàn)過“失業(yè)”一詞。改革開放后的1986年，始行勞動(dòng)合同制，賦予了企業(yè)辭退違紀(jì)職工的自主權(quán)，與此相配套，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，對破產(chǎn)企業(yè)職工等4類人員發(fā)給待業(yè)救濟(jì)金，為此建立了待業(yè)保險(xiǎn)基金，借鑒上世紀(jì)50年代初期失業(yè)工人救濟(jì)基金的模式重啟社會統(tǒng)籌，但籌資渠道不同，主要由企業(yè)承擔(dān)。1993年，十四屆三中全會《決定》中首次使用“失業(yè)”和“失業(yè)保險(xiǎn)”概念，標(biāo)志著理論上的重大突破；據(jù)此，1994年頒布的勞動(dòng)法把失業(yè)保險(xiǎn)定為社會保險(xiǎn)項(xiàng)目之一。1999年國務(wù)院正式頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。

這十多年，集中探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會保險(xiǎn)制度。在世紀(jì)之交“三條保障線”的布局中，部署逐步由企業(yè)保障下崗分流職工基本生活轉(zhuǎn)軌為失業(yè)保險(xiǎn)，最終完成了“雙軌并行”到“并軌”的過程。以《條例》為標(biāo)志，形成了涵蓋參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取條件、待遇項(xiàng)目、支付期限、管理體制等政策內(nèi)容的比較完整的制度，一直沿用至今。目前，全國參保職工1.9億多人，比《條例》頒行之初翻了一番；結(jié)存基金5000多億元，增長20倍以上；近20年合計(jì)為5000萬人次支付了失業(yè)保險(xiǎn)金待遇，有力保障了他們的基本生活，支持了各項(xiàng)改革，維護(hù)了社會穩(wěn)定。

完善

2008年底爆發(fā)的國際金融危機(jī)，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中央果斷出臺一系列重大應(yīng)對舉措，包括2009年至2010年允許受危機(jī)沖擊嚴(yán)重的困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，地方政府可階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，允許失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的地區(qū)使用基金為困難企業(yè)穩(wěn)定崗位支付社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。平穩(wěn)度過危機(jī)后，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍成為一個(gè)新的政策工具，2012年在部分地區(qū)試點(diǎn)探索失業(yè)保險(xiǎn)基金與財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金合力促進(jìn)就業(yè)的資金使用模式；2014年以后，配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對未裁員或裁員率低于統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的企業(yè)，實(shí)行“援企穩(wěn)崗”政策——可享受不超過上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)50%的穩(wěn)崗補(bǔ)貼；2017年，圍繞實(shí)施國家技能強(qiáng)國戰(zhàn)略，對參保超過3年并取得各級職業(yè)資格證書或技術(shù)等級證書的企業(yè)職工，給予“技能提升補(bǔ)貼”。面對中美貿(mào)易摩擦對就業(yè)局勢的影響，2019年進(jìn)一步強(qiáng)化政策支持——對面臨暫時(shí)性生產(chǎn)經(jīng)營困難且恢復(fù)有望、堅(jiān)持不裁員或少裁員的參保企業(yè)，按參保職工人數(shù)和當(dāng)?shù)厝司I(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)返還6個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，或按企業(yè)及其職工繳納社保費(fèi)6個(gè)月的50%返還；把技術(shù)技能提升補(bǔ)貼的申領(lǐng)條件從繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)3年放寬到1年。

近10年失業(yè)保險(xiǎn)的政策措施，都是在《條例》確立的基本制度基礎(chǔ)上，針對實(shí)際矛盾和問題不斷開發(fā)出來的，既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升，與我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局相呼應(yīng)，又高度契合“更加積極的就業(yè)政策”導(dǎo)向，體現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)更加注重失業(yè)預(yù)防的走勢。

思考

用一篇短文來梳理70年失業(yè)保障工作的脈絡(luò)實(shí)在不易，但反復(fù)品味歷史，社保公還是提煉出幾條：

首先，上世紀(jì)50年代初實(shí)行的失業(yè)救濟(jì)是中華人民共和國首項(xiàng)覆蓋全國的社會保障實(shí)踐，雖然全無經(jīng)驗(yàn)、壓力巨大，但黨和政府本著立黨為公、執(zhí)政為民的初心，握著實(shí)事求是、群眾路線的法寶，制定出一系列針對性、實(shí)用性強(qiáng)的政策措施，成效顯著，起到了安撫民心、穩(wěn)定社會、鞏固新生政權(quán)的重要政治作用，同時(shí)為其他社會保障制度的建立施行積累了組織上、政策上、操作上的必要經(jīng)驗(yàn)，意義非凡。

其次，社會保障制度具有很強(qiáng)的傳承性。失業(yè)救濟(jì)與失業(yè)保險(xiǎn)制度之間雖然隔著30多年的中斷期，但二者的內(nèi)在聯(lián)系顯而易見，典型的如：發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金與促進(jìn)就業(yè)緊密結(jié)合；政府為失業(yè)人員提供職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、鼓勵(lì)自謀職業(yè)、組織還鄉(xiāng)生產(chǎn)等“套餐”服務(wù)，力求各適其情、各得其所；多渠道籌措失業(yè)救濟(jì)基金，特別是用人單位和職工雙方供款的結(jié)構(gòu)被直接借鑒到《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中；黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下多部門協(xié)調(diào)合作的組織模式等。記住、尊重、承續(xù)歷史經(jīng)驗(yàn)是唯物主義的態(tài)度，也是開創(chuàng)未來的根基。

再次，危機(jī)往往是社會保險(xiǎn)創(chuàng)制和發(fā)展的契機(jī)。上世紀(jì)50年代初大規(guī)模失業(yè)觸發(fā)了失業(yè)救濟(jì)制度建立，上世紀(jì)末亞洲金融風(fēng)暴與國企改革的雙重壓力催生了新型失業(yè)保險(xiǎn)制度，10年前的國際金融危機(jī)開啟了失業(yè)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)向援企穩(wěn)崗的閥門，當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、下行壓力加大的局勢，新一輪失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的政策又嶄露頭角。這些史實(shí)無不告訴我們，危機(jī)天然具有兩面性，抓住、抓準(zhǔn)了就有可能壞事變好事。需要格外留意的是，及時(shí)把經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的措施上升為法規(guī)常例，至少應(yīng)放入政策工具箱，擇機(jī)而用。

最后，同所有認(rèn)識過程一樣，對失業(yè)保險(xiǎn)問題的認(rèn)知也是隨社會發(fā)展變革而深化的。“一五”計(jì)劃執(zhí)行后，按當(dāng)時(shí)正統(tǒng)理論否認(rèn)社會主義存在失業(yè)現(xiàn)象；30年后試探地使用“待業(yè)”概念；社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向確立后才重構(gòu)失業(yè)保險(xiǎn)制度。這展示了存在決定意識、意識又反作用于存在的真實(shí)場景，是符合客觀規(guī)律的探尋過程。對一個(gè)國家、一個(gè)民族來說，這種螺旋式上升的認(rèn)識軌跡所留下的歷史記憶和領(lǐng)悟可能更加深刻。■