公平市場價值在集體土地征收補償中的適用*

□ 劉連泰 余文清

內容提要 在征收集體土地計算補償款時，應將土地集體所有視為“一束權利”，包含了集體的土地所有權、成員的土地承包經營權、宅基地使用權等多支權利。隨著農民土地財產權利市場化資源配置的屬性日趨明顯，土地財產權能逐漸從“所有”轉向“利用”，土地集體所有所含的各支權利在征收補償程序中可以使用不同的公平市場價值補償方法計算。對于不能自由交易的權利，采用收益資本法；對于可以自由交易的權利，即土地承包經營權、建設用地使用權以及宅基地使用權和住房所有權，采用可比銷售法。集體土地征收的補償應從專注于集體的權利轉向更多專注于成員的權利。

公平市場價值即“自愿的買家自愿支付給自愿的賣家的價格”，①為補償虛擬了一個可以自由交易的市場。集體所有的土地能自由交易嗎？如果不能，公平市場價值是否就應該淡出集體土地征收的場域？在中國法上，土地制度改革持續多年，最近呼聲頗高的集體土地自由入市也僅限于建設用地，而且尚在試點。②如何在征收程序中確定集體所有的土地的補償額，公平市場價值作為最具公平感的補償方法如何適用，就成為橫亙在財產法上的一道坎。不厘清公平市場價值適用的前提條件，不深入土地集體所有的權利結構，籠統地討論補償，要么淪為空洞的口號，要么淪為憤青過激的罵街。

只要將補償的對象理解為權利而不是物，中國土地公有制與公平市場價值補償的齟齬就不復存在——土地不能交易不意味著土地上的權利不能交易。征收針對權利而不是針對物，③對集體所有土地的補償是對權利的補償。作為權利束的土地集體所有必須進一步分解，再根據不同權利的不同市場化程度適用不同的公平市場價值計算方法。

一、作為權利束的土地集體所有

集體土地所有可以分解出各支權利，并在集體和其他不同的主體之間配置。根據《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》的規定，集體土地屬于農民集體所有；根據用途的不同，分為農業用地、建設用地和荒地三類。在權能上，三類土地上可析出不同的土地使用權：農業用地和荒地可析出土地承包經營權，建設用地可析出宅基地使用權、經營性建設用地使用權和公益性建設用地使用權。集體土地所有權歸農民集體，集體所有權上的土地承包經營權、宅基地使用權歸集體經濟組織成員。在中國土地公有制的背景下，土地集體所有時常以土地使用權的方式實現。獲得承包經營權、宅基地使用權和其他建設用地使用權的集體經濟組織成員實際上取得了土地的用益物權，相應土地上的附著物屬于相應的承包經營權人、宅基地使用權人和建設用地使用權人所有。

（一）集體的土地所有權

我國《憲法》第10條第2款規定農村土地屬于“集體所有”。雖然學者們對“集體所有”的性質仍有爭議，但土地集體所有正在成長為一項基本權利確是不爭的事實。④在規范層面上，立法者們通過法律將土地“集體所有”的精髓轉化為集體土地所有權。⑤《土地管理法》第二章“土地的所有權和使用權”明確規定了集體土地所有的內容，實際上將集體所有的土地視為一項財產；2007年《物權法》第二編第五章將集體所有權、國家所有權和私人所有權并列為三大物權。

一般意義上，所有權包含四項權能：占有、使用、收益和處分。我國集體土地所有權是一種“不完全的所有權”，主要表現在權能受到諸多立法限制，例如，所有權不能轉移，農地受到嚴格的用途管制。但是，立法對權能的高密度管制并不會消解集體土地所有權的財產權屬性。《土地管理法》第11條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”，農民集體是集體土地所有權的主體。基于農民集體與作為集體成員的集體經濟組織成員之間的關系，集體土地所有權可以理解為由所在集體的全體成員對集體所有的土地享有占有、使用和收益。

相對于農業用地，建設用地的權能相對完整。國家正在開放建設用地使用權入市試點，建設用地使用權流轉的制度桎梏正在解除。

（二）集體經濟組織成員的土地承包經營權

《土地管理法》第10條、第13條，《農村土地承包法》第10條、第16條，《物權法》第128條，《民法總則》第55條和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等法律、法規和文件規定集體經濟組織成員有權獲得集體土地的承包經營權，并可按照規定流轉土地承包經營權。作為用益物權，土地承包經營權雖以集體土地所有權為基礎，但集體經濟組織承包土地已無需支付對價即承包經營費，也無需繳納農業稅。⑥從權利的角度出發，土地承包經營權并未被集體土地所有權包含。土地承包經營權一經設立，便具有限制集體所有權的效力，獲得土地承包經營權的成員對承包經營的土地享有占有、使用、收益和包括流轉在內的一定處分權能。土地承包經營權作為獨立用益物權，有絕對性和對世性，⑦集體經濟組織成員作為土地承包經營權的主體，有權獲得獨立于集體土地所有權的土地承包經營權的財產權益。我國《物權法》第121條、第132條已規定，承包地被征收的，土地承包經營權人有權就征收所導致的用益物權的消滅獲得補償。

（三）集體經濟組織成員的宅基地使用權和住房所有權

政府征收土地的目的在于獲得集體土地的所有權，而不是宅基地使用權及其上的住房。基于“房隨地走”的物權理論，即使宅基地上的住房對國家毫無價值，國家也只能在征收宅基地使用權依附的土地時一并征收住房。⑧在補償問題上，《土地管理法》和《物權法》是根據“地隨房走”的物權理論，只補償建立在宅基地使用權上的住房。

雖然建立集體所有土地上的宅基地使用權是農民以無償方式取得的保障性、福利性權利，受到諸多限制，但不能否認宅基地使用權的用益物權性質，也不能否認宅基地上的住房作為財產的性質。根據《憲法》第13條第1款和《物權法》第42條第1款的規定，農村村民的住房屬于農民的合法的私有財產，是獨立于土地之外的財產。從改革開放以來的立法和實踐看，住房和土地一直被作為兩個各自獨立的物，是受《憲法》、《物權法》、《民法總則》等保護的私有財產。⑨針對宅基地上住房買賣的立法限制正在松綁，集體經濟組織成員的宅基地使用權和房屋所有權正成長為完整的物權。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“保障農戶宅基地用益物權……慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”；《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略意見》指出，“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，這都預示了將來立法的指向。在確定補償客體時，可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，將宅基地使用權與其上的住房作整體考量，這種思路正在被立法采納。⑩2019年8月26日第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，將原《土地管理法》第47條修改為第48條，“……對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益……”。

（四）經營性建設用地和公益性建設用地使用權

集體建設用地使用權包括宅基地使用權、經營性建設用地使用權和公益性建設用地使用權。如上所述，宅基地使用權在征收補償中適宜與農民住房一起作整體考量，針對經營性建設用地使用權和公益性建設用地使用權的補償如何展開？

按照《物權法》第三編“用益物權”第十二章“建設用地使用權”的規定，建設用地使用權屬于用益物權。將建設用地使用權確認為用益物權，權利束的思路正在土地制度改革中變為立法。建設用地使用權的構建，尤其是經營性建設用地使用權的強化，虛化了集體土地所有權，使集體土地入市繞開了諸多制度壁壘。建設用地使用權入市，優化了建設用地使用權的最優配置，有利于增加農民的財產性收入。市場化的建設用地使用權使原本已經虛化的集體土地所有權再度虛化，成為集體土地上一支重要的財產權利。

集體土地制度改革不斷豐富土地集體所有的權利圖景，“一支又一支”的土地權利破繭而出。作為“一束權利”，土地集體所有不僅包含多重主體——集體經濟組織和集體經濟組織成員，也包含多支權利——集體土地所有權、土地承包經營權、經營性建設用地使用權、公益性建設用地使用權和宅基地使用權等。在堅持公有制的前提下，我國形成了集體經濟組織享有集體土地所有權、集體經濟組織和集體經濟組織成員分享土地使用權的權利結構。集體土地所有權不能自由交易已成共識，土地使用權的交易空間正逐步開放。黨的十七屆三中全會以來，土地承包經營權、宅基地使用權、集體經營性建設用地使用權和公益性建設用地使用權入市相繼以試點的方式推進，土地使用權的市場屬性日趨凸顯，農民土地財產權逐漸在一個開放的財產法體系中成型。

我國現行法律規定了以“土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗的補償費”為內容的“對物”的補償，并以區片綜合地價確定土地補償費和安置補助費，但未規定如何計算。集體土地征收針對的是集體土地上的權利，征地補償應該與集體土地上的各支權利相匹配，即以集體土地所有包含的各支權利為單位，在考慮各支權利的價值對整體價值之影響的基礎上，分別計算各支權利的價值，然后加總。但是，并非集體土地所涉及的每一項權利都應作為獨立的補償客體，對于“所有權+用益物權+擔保物權”之物權體系中的“擔保物權”，例如抵押權、地役權，以及基于租賃合同成立的承租權，應納入土地使用權統一計算，農民住房的租賃權價值應納入宅基地使用權與其上的住房作整體考量，即以未設擔保物權和未負承租權的被征收權利的市場價值為基準計算補償，再由作為征收關系人而非被征收人的被擔保物權人或承租人按照合同約定的比例或者該權利在市場價值中的占比從被征收人所獲征收補償款中分割相應的金額。

將土地集體所有分解為各支權利，然后計算市場價值，繞開了“集體土地所有權”不能交易，因而無法計算公平市場價值的尷尬。精確界定各項權利之間的關系，可以避免各支權利加總計算導致的“疊床架屋”問題。根據權利市場化程度的不同，分別用不同的方法計算公平市場價值：如果存在交易市場，用與被征收財產具有可比性的同類財產的售賣價值計算，即可比銷售法；如果交易市場闕如，以財產的收益證明或者以重置財產的成本減去折舊計算，即收益資本法和重置成本法。

二、可以自由交易的權利：可比銷售法

2015年以來，我國部署展開的“三塊地”改革突破了《土地管理法》的限制，土地承包經營權、集體經營性建設用地使用權、宅基地使用權的流轉范圍被擴及到集體經濟組織之外的成員。新修改的《土地管理法》已經通過，集體經營性建設用地使用權入市的政策被法律吸納，鼓勵盤活閑置宅基地由政策變為法律，土地承包經營權、宅基地和住房使用權以及經營性建設用地使用權正在市場化，變成可交易的商品。對于可以自由交易的權利，可以采用公平市場價值計算方法中的可比銷售法計算征收補償額。

（一）針對集體經濟組織成員土地承包經營權的補償方法

《物權法》第132條規定承包經營權人有權獲得承包經營權損失的補償。在承包經營權損失的具體補償方法上，一些學者試圖從青苗補償費和安置補助費的相關規定中作出解釋。另一些學者試圖從土地補償費的相關規定中導出具體的補償計算方法。但青苗補償、土地補償費補償和安置補助的計算均不以成員的土地承包經營權為重點。總體上，我國現行征收補償立法采用了補償權與社會保障權相結合的補償模式，在《物權法》第42條和《土地管理法》第48條做出了一般性規定，未明確針對土地承包經營權的補償計算方法。

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》，將我國土地財產權權利束中“土地所有權和土地承包經營權”二權分置模式調整為“土地所有權、土地承包權和土地經營權”的三權分置模式。2017年黨的十九大報告提出新的土地承包政策，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議通過修改《農村土地承包法》，從法律上確認了土地所有權、土地承包權、土地經營權三權分置和土地經營權流轉格局，經由市場貨幣化土地承包經營權的價值成為可能。目前，收益資本法是農地流轉價格核算的最常用方法，但收益資本法是在無參照的市場交易時才使用的方法。在土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”的背景下，土地承包經營權有交易價值。在積累大量交易樣本的基礎上，可以按照可比銷售法計算土地承包經營權價值。

（二）針對集體經濟組織成員的宅基地使用權和住房所有權的補償方法

現行征收補償立法將針對農村村民住宅的補償和針對城市住房的補償作為兩類不同的情形處理，區別較大。雖然新修訂的《土地管理法》將“農村村民住宅”從地上附著物中剝離出來，但第48條第4款并未對農村村民住宅補償作細致規定。住宅補償方式仍是兩種：住房重建成本的純貨幣補償和按最低住房面積的一對一產權置換。在補償計算方法上，法律將附著物的補償標準授權給地方政府規定，各地具體的補償標準存在較大差異。住房的補償金額基本上按被征收住房建筑面積的建房成本經折舊后的價格結算。換言之，農村住房的現有補償計算方法是重置成本法，僅在極為特殊情況下適用國有土地上房屋征收補償方法。

一般來說，用重置成本法計算被征收財產價值是無法適用可比銷售法時的次優選擇，有嚴格約束條件。用重置成本法計算被征收財產的前提是：可以重置，比如土地上的建筑物和構筑物等；性質特殊，專門為適于所有權人的特殊目的而修建，并且將其改做其他用途將造成巨大損失的建筑物；沒有相應的市場交易或者市場交易極為有限，無法獲得有關該財產市場價值的數據；有必要重置而且重置合理，要扣除適當的物理折舊、功能折舊和經濟折舊。針對集體經濟組織成員住房的補償不滿足上述條件，不能適用重置成本法，而應適用可比銷售法。

住房作為集體經濟組織成員的私有財產，具有獨立的財產利益。一方面，宅基地使用權具有永久性，一旦農民取得宅基地使用權并在其上建造住房，通常可以永久地擁有該住房并可以永續居住；另一方面，相對于城市建筑成本，農村的建筑成本往往較低，以重置成本法計算的住房的補償費往往無法使被征收住房的農民恢復到原來的居住條件，從而喪失適足居住權。按照《土地管理法》第62條、第63條、國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款、2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及2018年中央一號文件關于“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的規定，閑置的宅基地和閑置的農村住房可在集體內部或者在試點跨鎮流轉。雖然住房交易仍受到一定限制，但仍有可用的市場交易數據。較之在無市場交易情形下使用的重置成本法，可比銷售法更適合用于計算住房的價值。新修改的《土地管理法》將村民住房作為獨立補償對象，明確規定“國家……鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，強調住房的財產權屬，強調保障被征收農民居住權，為適用可比銷售法的適用準備了制度空間。

（三）針對經營性建設用地和公益性建設用地使用權的補償方法

當前鮮有涉及建設用地使用權征收補償的規范，僅《物權法》第115條規定，“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理”，且新修的《土地管理法》并未就集體建設用地的征收補償作出明確規定。2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”；2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》刪除“逐步”二字，提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，允許存量農村集體經營性建設用地使用權在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下自由出讓、租賃、入股，實現與國有建設用地使用權“同等入市，同價同權”；2015年，全國人大常委會授權國務院進行集體經營性建設用地試點，集體建設用地入市在全國33個區縣全面鋪開；2019年中央一號文件再次提出，“全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。”新修改的《土地管理法》破除了農村集體經營性建設用地入市的法律障礙，刪除了原《土地管理法》第43條的規定，并將第63條修改為，農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，可以通過出讓、出租等等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用，同時，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權還可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的方式進行再次轉讓。經營性建設用地入市正在鋪開，公益性建設用地的入市試點也已啟動。因此，對于可以自由入市的集體建設用地使用權的損失，亦應采用可比銷售法。

可比銷售法是以近期可比財產的歷史市場交易來評估被征收財產的價值，前提是判斷銷售財產的可比性和交易的非強制性。土地承包經營權、宅基地和住房使用權以及建設用地使用權流轉的非強制性較容易判斷，因為在無相反證據時，通常推定此類流轉是在自由和公開的市場上自愿發生的。較之前者，銷售財產的可比性需要做更多的檢視，一般要求探究銷售財產地理位置鄰近，其在質量、大小和用途等方面相似以及銷售時間相近。地理位置鄰近主要是比較土地承包經營權、宅基地使用權、經營性（公益性）建設用地使用權所在的承包地、宅基地、經營性（公益性）建設用地之間的距離和相應的交通便利程度等。現代社會，交通的便利性已逐步放寬地理位置鄰近的標準。質量、大小和用途等方面的相似性包括探究相關立法對具體土地承包經營權、宅基地使用權和經營性（公益性）建設用地使用權所作的規定，權利的剩余期限，承包地、宅基地和經營性（公益性）建設用地所作用途等是否相似。銷售時間相近是指相應權利流轉時間與權利估價時間相近，流轉時間一般發生在征收之前。在三個標準均滿足的情況下，通常能夠得出評估土地承包經營權價值、住房價值以及建設用地使用權的可比價值。

可比銷售法是征收補償估價方法中最能反映財產真實價值的方法，也是相對直觀和容易掌握的方法。它顯示了征收補償估價的“公平”原則，使土地承包經營權的價值計算免于土地征收行為所造成的價格偏差。因此，在有可用的市場交易的情況下，沒必要舍可比銷售法，采收益資本或重置資本等其他市場價值補償計算方法。

三、不能自由交易的權利：收益資本法

土地集體所有不僅作為一項權利，還肩負保障農民生存和國家糧食安全的重任。隨著耕地保護監管問責制等更為嚴格的土地用途管制層層加碼，部分集體所有的土地只能嚴格遵循非市場化的利用方式，用于生產經濟效益較低的糧食。《土地管理法》修改之前，我國以土地的農業收益為基準，將征地補償標準統一簡化為“土地原用途+年產值倍數法”，并以“年產值的三十倍”設定最高補償上限，土地的年產值與農作物產量和價格成函數關系，原則上與被征收土地的實物、區位、權益特征等其他因素無關。2019年《土地管理法》修改之后，我國將以區片綜合地價方法確定補償，區片綜合地價的確定應考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，為采用原用途（農業）收益還原法之外的其他用途收益還原法準備了制度條件。

如前所述，集體土地所有權包裹的各項單獨權利已被逐漸分解并在不同主體之間分配，管制加碼下的農業用地包含了農業用地所有權、農業用地承包經營權和農業用地的未來發展權，農業用地所有權通常以土地承包經營權實現，在導入公平市場價值計算方法后，土地承包經營權可以計算農業用地所有權的部分價值，但改變土地用途后的經濟收益即發展權價值沒有計算在內。也就是說，當前以原用途收益還原法計算的農業用地征收補償并未反映最高且最佳使用下的農業用地的價值。

我國現行法律沒有明確規定土地發展權是一項獨立的財產權利類型，但從集體土地改革的實踐邏輯和土地財產權利的內在法理看，土地發展權是農用地財產權利束中的一支重要權利。1998年《土地管理法》確立了以土地用途管制為核心的土地管理制度，基于保護耕地和糧食安全的目的，我國禁止將農業用地用于非農開發，農地發展權受限，進入市場經濟，土地財產權屬性日漸突顯，土地財產權價值得到釋放，傳統土地農業用途管制的強制性、單向性和無償性陷入制度困境，2012年中國共產黨第十八次全國代表大會報告提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，讓失地農民分享到更為合理的土地增值收益。”2013年黨的十八屆三中全會提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”2014年中央一號文件和2015年中央一號文件再次重申農民的土地增值收益分配權，意在破解這一困境。土地發展權作為源于土地的財產權，是一種潛在、未來的權益。征收發生之前，這種權益只是一種期待權，它以集體經濟組織和集體經濟組織成員享有的農業用地所有權、使用權為前提；征收發生之后，集體土地轉變為國有建設用地，原有的土地用途管制被解除，土地用途轉變激發了土地發展權的經濟價值，作為期待權利和將來權利的土地發展權變現，直接表現為土地收益增加，產生巨額的土地增值。

在我國物權體系下，土地發展權無法單獨轉移，國家也尚未構建相應的發展權轉移制度和發展權交易市場，在沒有可用的市場交易時，保障農民土地財產權的最佳方法是以呈現發展權價值的收益還原方法，而不是純粹以原農業用途的收益還原方法計算土地發展權價值。技術上，收益資本法是以一定的資本率將被征收土地的預期凈收益轉化為現值，從而得出財產的當前市場價值的指標。它以投資者概念為基礎，財產的價值等于相同地點的類似投資在正常收益率下每年產生相同凈收益的投資。用公式可表示為：財產的資本投資=凈收益÷資本化率，其中凈收益=總收益－總成本。

適用于農業用地征收補償，需要分兩步計算，第一步是按照可比銷售方法計算土地承包經營權的價值，該價值由集體經濟組織成員享有；第二步以假設可變為建設用地后的預期凈收益還原土地發展權的資本價值，首先是選取已由農業用地轉化為建設用地的標準土地，標準土地的選定需要確定一些相關的要素，包括土地的級別、土地的利用方式、影響土地價格的形狀、大小、土地開發程度等；其次是確定標準土地的凈收益，凈收益是以土地用途轉變所獲的總收益減去總成本計算，總收益是轉化為建設用地后的全部收益。總成本是農用地轉化為建設用地所需的勞動成本、物質成本，稅費等，需要注意的是，由于承包經營權損失的價值是政府應補償給農民的價值，該價值實際上也是土地用途轉化過程中的成本之一；最后是確定資本化率，資本化率是一個隨時間、地點和性質而變的變量，是在綜合評估標準財產的現有投資的收益率后選定的一個假定數字。資本化率的精確性對于確定資本投資的準確性非常重要，收益率每差一個百分比都可能導致土地價值產生巨大的差異。因此，市場中影響收益率的所有變量都必須加以考慮，包括收益風險、土地的稀缺性、土地的開發預期等。凈收益除以資本化率得出土地發展權的資本價值。

當然，發展權并不完全歸屬于所有權人，我國憲法第10條第4款和5款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地……一切使用土地的主張和個人必須合理利用土地”，憲法對土地財產權利的限制以及《土地管理法》對土地用途的管制，至少可解讀出發展權部分國有化的結論，因此，土地發展權價值不可能全部歸集體經濟組織成員或集體經濟組織所有；當然，隨著當前“一體兩翼”的土地增值收益分配機制改革的展開，土地增值收益分配正逐漸向集體經濟組織和集體經濟組織的成員傾斜，土地發展權價值也不可能全部歸國家所有。從經濟學角度和集體土地所涉的關系看，土地價格由土地本身的價值、社會經濟發展帶來的普遍增值和土地開發產生的特殊增值構成。雖然土地開發產生的特殊增值基本上源于國家的征收行為和開發商的經濟行為，但集體經濟組織成員及集體經濟組織分別作為集體土地的使用權人和所有權人，對土地本身的價值和土地的普遍增值做出了不同的貢獻，包括生態價值，經濟價值等，集體經濟組織和集體經濟組織的成員理應分享相應的土地發展權價值。因此，集體土地開發權價值是一項應在政府、集體經濟組織（集體）和集體經濟組織成員（個人）合理分配的收益。至于土地發展權價值的具體分配比例，可由國家根據自己、集體經濟組織和集體經濟組織成員對農業用地享有的權利和各自的具體貢獻程度大致確定。

四、結語：從補償所有到補償利用的位移——補償的重心逐步過渡到成員權

補償乃征收的唇齒要件，無補償則無征收。征收制度的本質在于根據公平正義觀念，避免以公共利益為由，讓部分人承受本應由全體公眾承受的負擔，德國法上稱為特別犧牲的補償。征收集體土地意味著征收針對土地集體所有整個權利束，與之相應，補償應與權利束中的每支權利相關。

集體土地制度正在變革，一支一支的權利正從集體土地所有中剝離。土地集體所有越來越多地表現出“私”的面向，并慢慢被成員權解鎖。一方面，集體經濟組織成員的財產權正在凸顯，農民有望分享更多土地增值收益。2012年中共中央、國務院在《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中確立“兼顧國家、集體和個人利益的分配制度……提高農民在土地增值收益中的分配比例”的土地改革制度目標。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農民集體經濟組織成員的權利。”2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出：“加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。”2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《〈關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見〉的通知》和2016年國土資源部《關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地改革試點實施細則的通知》兩項文件進一步落實農民土地財產權益的實現。另一方面，國家進一步分割農地權利，放活集體土地使用權，農民的土地財產權能得到擴充。2014年中央一號文件明確指出：“落實集體所有權、穩定農村承包權、放活土地經營權。”隨后，中共中央辦公廳、國務院發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和《深化農村改革綜合性實施方案》，將“土地所有權和土地承包經營權”二權分置轉變為“土地所有權、土地承包權和土地經營權”的三權分置。2016年中央一號文件、2017年中央一號文件、2018年中央一號文件以及黨的十九大報告提出，進一步完善土地三權分置制度、適度放活宅基地使用權等。土地承包經營權、宅基地使用權派生于集體所有權，是集體所有權的分置，權利分置下的集體土地所有權實際上是農民集體成員權。

如今，土地集體所有的權利支愈發豐滿，土地承包經營權、宅基地使用權、集體經營性建設用地和公益性建設用地市場逐步開放，土地財產權的權能從強調“所有”到強調“利用”，土地之于成員的資源稟賦意義發生了質的變化。如何改進當前的補償制度，以更契合土地集體所有的權利束變遷趨勢，更能滿足集體經濟組織成員對土地財產權的法感，需要太多的制度智慧。現行法律列舉補償的物，確立集體土地的公平、合理補償，并以區片綜合地價方法取代原用途補償倍數方法，補償標準有所提高，但所規定的區片綜合地價方法仍停留在以土地所有權為核心，以土地的生產資料屬性為重點的補償理念，既降低了集體土地所有的經濟價值，也攤薄了集體經濟組織成員的土地財產權利。在當前體制下，所有權不能入市，使用權正在慢慢入市，公平市場價值補償的空間正在開放。以往專注于集體土地所有權補償應該位移，可以轉向聚焦集體經濟組織成員的補償。從針對所有權的補償，更多位移到針對使用權的補償，讓補償的公平看得見。

注釋：

①Olson v.United States,292 U.S.246,257(1934);United States v.Miller,317 U.S.369,373(1943);Kimball Laundry Co.v.United States,338 U.S.1,5(1949);United States v.Va.Elec.&Power Co.,365 U.S.624,633(1961);United States v.564.54 Acres of Land,441 U.S.506,511(1979);Kirby Forest Indus.,Inc.v.United States,467U.S.1,10(1984).

②參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）；《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》（2015年2月27日）；《全國人大常委員關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》（2017年11月5日）。

③王兆國在2004年憲法修正案說明中指出，征收針對所有權，參見王兆國：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明〉——2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《中國人大》2004年3月25日，第19頁。

④劉連泰：《“土地集體所有”的規范屬性》，載《中國法學》2016年第3期，第106頁。

⑤楊青貴：《集體土地所有權實現的困境及其出路》，載《現代法學》2015年第5期，第76頁。

⑥參見《全國人民代表大會常務委員會關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》。

⑦龔鵬程、盧夢：《集體土地征收補償范圍類型化分析》，載《江蘇農業科學》2016年第7期，第570頁。

⑧蒙曉陽：《私法視域下的中國征地補償》，人民法院出版社2011年版，第23頁。

⑨申建平：《對農村集體土地征收補償范圍的反思》，載《比較法研究》2013年第2期，第108頁。

⑩《國有土地上房屋征收與補償條例》里只規定了對房屋的補償，國有土地使用權用“收回”。但在補償房屋時，又規定參照可比房屋的市場價值，國有土地使用權事實上在房屋價值中得到了考量。

vate Law in China and Taiwan:Legal and Economic Analyses,p.182～211.Cambridge,UK:Cambridge University Press,2017.