集體土地征收補償制度的功能定位*

□ 許中緣 崔雪煒

內容提要 就土地征收補償而言，現有立法及研究呈現出系統性錯誤和功能定位的缺失。征收補償制度之功能定位是設置補償內容的前提。基于中國土地征收補償的特定情形，征收補償制度研究必須融入到中國特色土地制度的大框架之中；公平市場價值作為征收補償的基本原則存在基礎不足的問題；各國征收補償制度功能在于實現被征收權益“同等置換”的共同目標，呈現出由“對物主義”向“對人主義”的立法轉化。我國征收補償制度應以被征地農民為主體展開相應的立法設計，賦予被征地農民獨立的補償主體地位，明確土地補償費分配規則，滿足失地農民的生存保障需求，并根據被征收權利所承載的功能屬性確定具體的補償方式。

一、問題的引出

土地征收補償作為當下熱點問題，已經在一定程度上影響了社會穩定。①妥善處理好土地征收補償問題，不僅有利于社會公共利益的有效實現，也有利于農村集體經濟組織和農村村民土地權益的保護，保障國家建設的順利進行。②公允而言，征收補償制度的立法演進呈現出國家對征收制度的功能定位的轉變，也展示出農民權利意識逐步增強。自2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“合理界定補償標準”、“提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”以來，如何提高征收補償標準、增加農民分享城市化發展成果的比例，便成為研究的重點問題。《民法典分編·物權編》第39條增設了“被征地農民社會保障費用”、“保障被征收人的居住條件”等補償標準，但直到《土地管理法修正案》第48條“征收土地應當給予公平、合理的補償”、“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的規定，方才確定了征收補償的標準及目標。

但是，既有立法和研究仍呈現出系統性錯誤和功能性視角缺失的雙重不足。其一，征收補償制度研究未能融入到中國特色土地制度的大框架之中。現有研究將征收補償制度視為土地征收制度的獨立單元，忽視了征收正當性論證的基礎。征收補償制度只有與土地整體制度相結合，才能避免“盲人摸象”。其二，征收補償制度的功能性視角缺失。制度的確立應當緊緊圍繞制度功能設定。現有征收補償范圍與方式僅僅是對域外補償標準的本土化改造，忽視了補償標準背后的社會制度背景以及征收補償制度的目標定位。例如，學者依據美國確立的公平市場價格的補償標準，提出我國也應采用市場價值補償的建議，卻未予關注美國對于征收補償制度的功能定位，忽視了我國土地二元所有制下完全不存在集體土地所有權交易的市場環境。③各國確立的具體補償標準會有所差異，這是由社會制度背景的差異造成的，但其補償制度的功能定位卻可能趨向一致。征收補償制度的比較研究，必須對征收補償制度的功能定位進行深入分析，方能理解其設定的補償標準與具體內容，進而回答我國“征收補償應當補償什么、以何種方式補償、如何具體確定補償額度”等關鍵問題。

二、征收補償制度的功能定位

征收補償基本原則作為制定征收補償標準的基本準則，也表現出國家在征收補償問題上的基本立場。④然而，完全補償、適當補償、衡平補償三種補償原則下如何做到具體補償范圍的區分，卻一直未能闡明。征收補償制度的功能定位，將決定征收補償方式的選擇以及補償范圍的明確。

（一）征收補償應區別于損害賠償法的補償功能

確實，征收與損害對私人財產權造成的不利影響幾近相同，因此有學者主張，“民事損害賠償與征收損失補償是相通的兩個概念和制度，征收損失補償可以準用民事損害賠償的原理、原則及規則”。⑤筆者對此結果并不持異議。但如果就此認為二者結果完全歸一，混淆了征收與侵害的本質差異。筆者認為，在現有土地征收制度的整體框架之內，損害賠償制度與征收補償制度兩者在補償正當性基礎上存在差異，進而在損害填補的范圍與功能目標方面具有不同。這是我們確定征收補償的制度功能的出發點。

損害賠償法旨在使被害人處于猶如損害未曾發生之情況，其補償功能以受害人損失的填補為導向，而非集中于行為人的過錯程度，以使行為人在以后從事相似行為時提高注意義務。⑥如根據德國《民法典》第249條的規定，損害賠償制度的設置乃是基于一種假定的狀態，即使被害人處于如同損害未發生的權益發展狀態。因此，法律規制的功能在于消除非法侵害之后果，損害賠償義務人應當使被害人回復至侵害行為未發生之情形下存在的假定狀態，即認可假定的財產發展可能性。⑦由此損害賠償法的補償功能在于實現財產的“應有狀況”而非“原有狀況”。⑧

同樣，征收補償旨在填補損害，但與損害賠償法的補償功能存在本質區別。根據特別犧牲理論，基于普遍的、平等的施加于每一位社會成員的財產權限制不會產生補償，但公共負擔落于特定個人即構成特別犧牲，應對其補償達到“近似未犧牲”的效果，避免與他人相比承受不成比例的負擔。⑨于此，征收作為一種合法性侵害，是實現某種公共治理目標的手段，基于公民之間的政治性契約獲得正當性，⑩也是實現公共利益的不得已選擇，作為社會個體存在的被征收人必須容忍。因此，征收補償額的確定總在“為了公共利益而承受一定犧牲”與“所有權保障”兩者之間進行權衡。

另一方面，征收補償必須著眼于被征收者的損失填補，而非政府因征收獲得的財政收入。政府征收后的收益減去用于支付補償的部分，所剩余之差額即為公共利益，因此，征收作為社會資源配置的手段，應該進行利益衡量與成本控制，從而達到經濟學意義上的最佳點。征收補償額作為征收成本，并非越低越好，應著眼于對財產權的尊重。控制征收成本的方法很多，比如確立補償時點，以框定被補償權利損失的范圍，排除被征收人享有征收帶來的財產未來發展價值的可能性，同時通過補償額足額先前給付的制度設計，保證被征收人能夠取得被征收財產的替代物，如此，被征收人可獲得既不多也不少的補償，亦能實現成本控制的目標。

綜上，征收補償制度旨在填補被征收時既有權利遭受的損害，使被征收人能夠獲得與被征收物同等地位的替換物，并處于征收尚未發生時的財產狀態，不填補財產權人未來的預期利潤損失。征收補償所填補損害可概括為：“征收確定之時、征收效果產生之前”的權益損失，不包含財產的可得利益損失。

（二）公平市場價值標準并非完全不能承擔補償制度的功能

公共利益應與征收所犧牲之利益進行比較衡量，并占據明顯優勢，這是征收正當性的必然要求。也意味著，私人財產權負有保障公共利益實現的社會義務，所有權人在諸多情形下要無償容忍法律所施加的限制，這也是物的“非同尋常的價值”從一開始就被排除在補償范圍之外的原因。由此，所有者對于財產的獨特需求或者特殊依戀等不可轉讓的價值，通常被認為是一般公民應當作出的犧牲，這也確立了市場價值標準的基礎。德國征收立法明確指出，補償的基本原則在于使被征收人處于能夠重新獲得他所損失之物的境地。補償數額應當是根據土地屬性、狀況等進行評估得出的客觀價值，也就是土地對于任何人而言具有的市場購買價值；在日本，完全補償原則占據主流優勢，其主張征收補償的目標在于挽回土地所有者遭受的特別犧牲，給予其在被征收地附近的、同等地位的替代土地的補償數額，因此，補償額應當參照附近類似土地的交易價格；雖然美國憲法第五修正案并未詳細解釋公正補償的含義，但學界普遍認為，應當以被征收財產最高最優使用用途（the highest and best use）情形下的公平市場價值（fairmarket value）補償，才能使被征收人的狀況不會比征收前差（worse off），此謂之公正補償。可以說，以市場價值衡量被征收客體的價值，成為各國普遍認可的標準，這一共同因素也確立了制度間比較的可能性。但這一共同因素存在的同時，各國征收補償的范圍與方式已呈現分野。不過，即便如此，筆者認為，“被征收客體物的市場價值”與“征收補償額”之間不能直接等同。

1.純粹的公平市場價值補償標準是不完全補償

公平交易最能體現財產的真正價值，因而，以公平市場價格衡量被征收客體價值才可能是公正的。美國憲法確立的公正補償框架中，被征收客體的公平市場價格為唯一的補償項目，其既不等同于被征收人的實際損失，也不等同于征收人的實際獲利，而是一種獨立的標準；其補償內容不包含后果損失，與損害賠償或恢復原狀相比是一種不完全補償（incomplete compensation）。首先，公平市場價值僅是被征收財產本身的價值，不包含征收所致間接損失，如未來利潤的喪失、與財產地理位置有關的商譽損失、搬遷費用等。當然，征收補償與損害賠償的功能不同，不包含被征收財產的未來發展損失，但以市場價值為補償標準，忽略了征收導致的其他附帶損害，如因征收產生的重新安置費用、經營損失等。其次，公平市場價值也非征收人（社會整體）之獲利。征收將改變土地分散利用的低效率，集中規劃與利用也將帶來土地價值的提升，征收后實現的公共利益價值必將高于征收時的土地市場價值，這恰恰是征收正當性的體現。征收人（社會整體）獲利高于征收補償額，乃征收正當性使然。

美國確立公平市場價值為補償標準，主要原因在于該標準切實可行、經濟有效。同時，試圖通過司法實踐彌補公平市場價值補償標準的局限性，主要是在聯邦和一些州出臺的安置補助法令中另行規定了安置補助費用，對因征收所致的間接損失進行補償。如1970年美國聯邦立法《統一安置補助與不動產征收政策法》中有規定，因征收造成他人重新安置的，應賠償其合理的實際搬遷費用。可見，被征收人不僅可以獲得被征收土地的損失補償，還包括征收所致生產、生活的損失補償，只是未將該類間接損失納入到公正補償框架之中。

2.征收補償應及于后果損失補償

相較而言，德國、日本征收法確立的補償范圍，不僅包括被征收客體物的市場價值，更及于征收所致后果損失——德國《建筑法典》第93條第2款明確規定，征收范圍包括因征收產生的權利損失以及其他因征收而產生的財產損失，也可稱為實質損失以及其他后果損失；日本《土地收用法》第71條，將土地所有權及其他權利的補償確定為補償內容。深入探究，兩國確立的后果損失補償范圍呈現出“對人主義”與“對物主義”的分野。

德國征收補償范圍可區分為權利損失補償與其他財產損失補償。其一，《基本法》第14條確立的“所有權受到保護”構成《建筑法典》第95條“權利損失補償”的基本前提。該“所有權”并非指單純民法意義上的所有權，而是具有財產屬性的法律地位，即權利人可以通過訴訟方式獲得救濟的法律狀態或事實狀態。“權利損失補償”成立的前提在于，該種權利地位被剝奪或者遭受損害；而公權力行使造成的權利不利地位或者不利影響，如單純的機會喪失或者贏利可能性等的喪失、因修建公路產生的噪聲、煙塵等，則屬于權利人應當承受或容忍的負擔，無需補償。其二，《建筑法典》第96條確立了征收所致其他財產損失的補償類型，包括因征收導致的暫時或者持續性的職業損失、土地分割造成的剩余土地價值的減損、征收所致的必要搬遷費用等。可見，德國確立的后果損失補償，仍舊是以“物”為中心展開，僅及于征收所致附隨財產性損失。

日本土地征收的補償范圍，已然向“對人主義”轉變。《土地收用法》第88條“其他的因為征收或使用土地引起的土地所有人或關系人通常遭受的損失，應當進行補償”的規定，成為“通常遭受的損失”類型化推導的概括性條款，并為新補償類型的學說和判例發展提供了廣闊的解釋空間。據此，征收補償呈現雙重標準：其一，以附近同類土地的交易價格確定被征收客體物的損失補償；其二，以“對人主義”為立法指導，對“通常遭受的損失”進行類型化發展。具體表現為，第一，《土地征用法》確立了因征收所致生活權侵害的補償類型。如《土地征用法》第83條規定，“如被征收的土地是以耕作為目的的土地”，土地所有人或關系人可“要求由事業實施者將代替地調整成為耕地”；或者根據《公共用地的取得損失補償基準要綱》的規定取得農業廢止補償，為失去生產資料的農民重新生活和規劃提供幫助。第二，《土地征用法》第139條之二增加了生活再建措施的規定，“提供公示事業之必要土地等而喪失生活基礎者，在獲得對價的同時，如果認為有實施之必要，應當向事業實施者申請生活再建措施，包括取得住宅、店鋪、介紹工作、職業訓練等”，起業者負有提供再建措施之努力義務。農業廢止補償與生活再建措施的規定，擺脫了以財產性價值為中心的補償導向，著眼于“作為整體的人的生活本身或者為該人之生活設計的補償”。

（三）補償的制度功能是“結果安定”

在以市場價值衡量被征收客體物價值的共同基礎上，征收補償內容的闡釋與表達方式呈現差異化，可見，征收補償的制度目標并不在于構建市場價值標準。由此引發制度思考——作為共同因素存在的市場價值標準，究竟在征收補償制度中承擔何種功用？筆者認為，主要有以下兩點：其一，以物的客觀價值作為參照，剝離了附著于物的人格要素對價值的影響，從而為確立征收補償的主觀價值排除規則奠定基礎；其二，市場被認為是確定不動產價值最為權威的認定主體，由市場進行利益衡量可起到定紛止爭的作用。通過上述制度比較得知，面對征收補償問題的錯綜復雜，各國征收立法形成了差異化的補償思維和闡述路徑，這足以說明，市場價值作為共同標準，并非構建征收補償制度功能的關鍵要素，也非厘定補償范圍的主要依據，其僅為對征收所致權利損失進行價值衡量的技術標準。而“異類的法律制度或者法律規則在功能方面僅存在部分地相當，卻仍有可能導致相似的結果。”筆者認為，共同的市場價值標準為制度的比較研究提供了索引，其引出的深層次的“同質性因素”是征收補償制度的功能趨同性。這就需要重新進行征收補償制度的功能定位比較研究。

德國聯邦最高法院在1962年11月8日的判決中寫道，“征收補償之任務在于，對被征收人所施加的特殊犧牲（Sonderopfer）以及因為該犧牲而產生的財產損失加以補償……價值補償意味著，被征收人借助它能夠獲得同樣種類的物，或者同樣價值的客體……征收補償旨在通過補償給予被征收人所失去的同樣的替代品。”通過“拿走什么，補償什么”的思維方式，實現與被征收財產分量相當的“同等置換”，此乃征收補償的制度功能；同樣，日本最高法院在判決中寫道，“《土地收用法》所確立的損失補償之目的在于，可以讓被征收人取得在附近的、與被征收地同等之代替土地的金額。”與此同時，美國的公正補償制度旨在構建一個“具有充分買家的公開、公平市場，進而確定一個在該土地達到最高最優使用用途的情況下，買主愿意付給賣主的合理價格”。該構建的意義在于，使被征收人在接受補償的當下，能夠無障礙地通過市場交易并取得同等置換物。美國最高法院指出，“個人有權獲得相應于被征收財產而言完全和嚴格等同（full and exact equivalent）之補償，使其在金錢上處于和財產未被征收時同樣的地位”，因而應“向私有產權人償還相應的公平等價物”，便可實現公正補償的制度功能。比較法視野下，征收補償制度存在共同的推理結構：通過賦予被征收人實現同等置換的能力，保障其征收前后財產及生活地位的對等性，欲達致此目標，須以“結果安定性”原則為取向，填補征收所致后果損失，方能保障被征收人地位不因征收而減損。

三、我國現有征地補償制度的功能偏差

（一）比較法視野中的交易補償思維

首先，交易思維在我國處于重要位置。確實，“只有通過市場價格進行補償才是最合理的補償”。但我國的社會制度環境與域外存在本質差異，農村土地屬于集體所有，城市土地為國家所有，土地所有權交易不存在，土地交易市場發育不充分，僅有的集體經營性建設用地和國有建設用地市場缺乏穩定性，價格評估機制標準化程度不足，直接適用交易價值補償原則自然不可行。

其次，借鑒了公平市場價值補償的技術，沒有借鑒公平市場價值背后的制度倫理。征收補償制度呈現出趨同化的功能定位，即通過“同等置換”實現被征收人權利地位的不減損。而我國現行的征收補償制度，仍舊帶有濃厚的計劃經濟烙印，這與當前快速城鎮化的背景與市場經濟體制背離。我國應當明確同等置換的功能定位，遵循“對人主義”的思維導向確立征收補償的范圍、方式及額度。只有實現被征收權利所承載功能的替換，才能實現“被征地農民原有生活水平不降低”的目標。集體土地權利所承載的功能分為“集體”和“農民個體”兩個層面：其一，通過賦予農民土地承包經營權和宅基地使用權，由農民現實支配集體土地，實現對農民生產和生活的保障；其二，集體所有制具有公有制屬性，集體所有權的權能不同于傳統所有權，集體僅對土地的利用行監督之權力、盡服務之義務，征收僅導致集體對土地支配力的喪失。因而，征收導致的生產、生活保障的喪失，僅是針對農民個體而言，而非農民集體。結合《土地管理法修正案》第48條的體系解釋可知，征收標的僅包含土地所有權、住宅所有權、地上附著物以及青苗所有權，而不包含土地承包經營權、宅基地使用權等他物權。這些承載著農民生存保障功能的他項權利，由于缺乏獨立的補償地位，只能納入安置補助費的范圍。可以說，征收補償制度的立法設計，并未實現以農民權益保護為本位的功能目標。

（二）歷史視野中的產值倍數思維

遵循征收補償制度的演進脈絡，可發現，指導我國征收補償標準確立的立法始終帶有深刻的計劃經濟烙印。我國最早于1958年《國家建設征用土地辦法》中規定了征收補償的范圍、方式與標準，直至1982年《國家建設征用土地條例》，立法并未發生大的變化，即按照年產值倍數給付土地補償費和安置補助費，并給付青苗補償費、地上附著物補償費；1998年修訂后的《土地管理法》仍然延續了以土地原用途為依據的“年產值倍數法”補償思路。直到2019年《土地管理法修正案》第48條明確了“區片綜合地價”的補償標準，給予征收補償突破原產值倍數的想象空間，增加對“同地同權”的向往。但事實上，自2005年國土資源部下發的《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》提出區片綜合地價的補償標準以來，補償數額的測算仍舊是以土地年產值為重要衡量指標，得出的結果與年產值倍數法確定的補償數額未有太大出入。我國征收補償標準，始終遵循的是土地年產值倍數法，各項改革措施和應變策略不過是在“量”上做調整。

究其原因，我國征收補償標準的確立，始終未能擺脫計劃經濟思維的影響。計劃經濟時期，集體土地征收一直作為國家進行經濟建設、實現經濟增長的工具，農民集體應當服從國家長遠利益。為防止被征地農民普遍不滿，才給予農民征收補償。但在當時，處于計劃經濟時代的集體經濟組織具有強大的組織生產能力，僅將部分征地款項用于舉辦鄉鎮企業，便可實現失地人員的就業安置，因此，20世紀50年代初期，以年產值倍數法確立的征收補償標準雖不公平，但強大的集體經濟組織能夠妥善安排被征地者的生產和生活。1982年《國家建設征用土地條例》沿襲上述思路，規定可以通過發展農業生產、社隊工副業生產、遷隊或者并隊的途徑進行安置。上述途徑仍未安置的，經批準可安排到集體所有制單位就業；生產隊土地被征完，又不具備遷隊、并隊條件的，經批準可轉為非農業戶口或城鎮戶口。然而，該補償思維如今已難以滿足實際需要：將補償標準與土地產出能力掛鉤，僅能反映土地農業用途的價值，而并非土地價值的全部，也不能反映土地作為永久性的和不可破壞的地力的價值，更不能體現環境和文化的價值，不僅造成農民失去其賴以生存的物質基礎，也失去了長遠生計的保障與平等發展的機會。

（三）制度改革應遵循功能替代思維

一國的土地制度安排應始終與其經濟社會發展條件相適應。交易補償思維和產值倍數補償思維均難以實現被征收權益的同等置換。農村土地制度的中國特色在于：土地不僅具有經濟屬性，還承載著農民生產、生活和生存保障功能。土地的社會保障功能與經濟價值功能間的沖突，是我國征地補償制度要解決的矛盾之一。要實現征收補償制度的“同等置換”效果，必須遵循權利功能的替代思維。

首先，不能將征收補償數額確定為市場交易價格。其一，依靠市場交易價值補償實現被征收財產權益的同等置換，依賴于完備的土地市場交易環境。我國缺乏土地交易市場，導致土地市場價值無法準確評估；其二，集體土地經濟價值功能的實現必須以社會保障功能的實現為前提。即便依據中介機構評估和類比置換法等方式可以評測出土地的市場價值，但以市場價值進行補償，是否真正能夠實現失地農民的妥當安置、保障其長久生計，仍不無疑問，因此，集體土地權利的功能承載并不能簡單地以市場經濟價值評測。

其次，產值倍數法補償思維有可取之處，但并不足以實現失地農民權益的同等置換。依據年產值倍數思維，以被征收土地凈產值為單位乘以承包期限得出的補償數額，可以實現對失地農民經營權益的同等置換，但卻不足以保障失地農民的長久生計。農民長久的生計保障通過“現有承包關系穩定不變”的政策得以確保，而根據《土地管理法》的規定，“土地補償費按照年產值的六至十倍計算，安置補助費按照年產值的四至六倍計算，但總和不得超過年產值的三十倍”，失地農民至多可獲得征地所致的經營權益損失補償，對于“現有承包關系穩定不變”政策確保的長久的生計保障，并未在補償中體現。失地農民權益補償應遵循“失地補償和社會保障并用”路徑，使農民除了獲得對被征收土地經營權益的貨幣補償之外，還可以獲得社會保障法意義上的社會保障。

四、按照功能定位重構征地補償制度

征收補償之制度定位是確定補償內容的前提。實現“同等置換”是征收補償制度的制度效果，補償制度的重構應緊密圍繞該效果的實現而展開。

（一）確立被征地農民之補償主體地位

首先，實現征收補償制度從“對物主義”到“對人主義”的轉變，應當確立被征地農民的補償主體地位。我國立法初步確立了財產性損失之外的生活權損失補償的正當性，為征收補償“對人主義”的轉變奠定了基礎，如2006年國務院頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第3、4條規定，補償應遵循“以人為本……滿足移民生存與發展的需要”；此外，《土地管理法修正案》第48條和《民法典分編·物權編》第39條規定，安排被征地農民的社會保障費用，征收個人住宅的應保障被征收人居住條件。但《物權法》中規定的補償項目僅包含“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等”，土地補償費作為對地上權利的直接補償，立法規定其歸屬于集體所有權人所有，卻又未明確土地補償費的具體分配規則，導致被征地農民補償主體地位的缺失，未體現“以被征地農民權益保障為主體”的原則。確立被征地農民的補償主體地位，不僅是對“以被征地農民權益保障為中心”原則的宣示，更是因為，只有以被征地農民為主體展開補償內容的設計，才能真正實現被征收土地權益的功能性置換。

其次，確立被征地農民之補償主體地位具有正當性。征收補償制度遵循“拿走什么，補償什么”的樸素正義，土地征收不僅導致所有權的滅失，還導致土地上他項權利的消失。他項權利的滅失是征收公益性實現過程中的特別犧牲，應予補償。

最后，確立被征地農民之補償主體地位能滿足現實需求。依據《土地管理法實施條例》第26條第1款和《民法典分編·物權編》第122條的規定，土地補償費是對集體土地所有權的補償，歸農村集體經濟組織所有，同時，因征收導致權利喪失的用益物權人有權獲得相應補償，但其只能以集體經濟組織成員的身份參與到集體經濟組織內部的土地補償費分配，不能直接以他項權利喪失為由請求征收方給付補償，因此，他項權利人請求分配的依據是成員權，而非他項權利。但由集體經濟組織決定土地補償費分不分、分給誰、如何分，將造成喪失權利的他項權利人與未被征地的其他成員地位的同質化，在分配方案“多數決”的表決規則下，其權益極易遭受損害。根據現有補償規則，他項權利人根本沒有機會參與征收補償的談判，難以通過制度途徑表達自身利益訴求，這與其權利的物權性質相悖，嚴重侵害被征地農民的合法權益。

賦予被征地農民獨立的補償請求權，是“以被征地農民為主體進行補償內容設計”路徑的必然要求。對此，域外征收法提供了可資借鑒的立法例。日本《土地收用法》第69條規定，土地所有人及關系人之損失可以獲得分別補償；德國《建筑法典》第97條規定，只要從權利人之權利沒有被繼續維持或者通過新的權利替代，則其應獲單獨補償；英國《土地補償法》和《農業持股法》分別確定了“被征收的土地占有人有權向征收機構請求獲得‘侵擾支付’和給予承租人單獨補償的方式”。

（二）“同等置換”之制度效果需依據權利功能屬性確定

1.土地所有權補償負載增值收益的分配

學界認為，關于集體土地征收補償標準以及補償范圍等的爭議，實質上僅是增值收益分配矛盾的具體表現形式。目前，土地增值收益存在兩種分配主張：其一，土地增值收益漲價歸公。理論上，土地發展權源于土地國家管制，因而增值收益應為國家所有，同時，基于社會再分配和公平的需要，可在二次分配過程中適當提高對失地農民的補償水平，完成增值收益向集體和農民傾斜之目標；其二，土地增值收益應歸土地所有權人所有。土地發展權是從土地所有權中分離而來的一種相對獨立的物權，農民集體自然應享有土地增值收益。以上主張均能提高農民的增值收益分配比例，但筆者較為認同第二種主張。征收實現了集體土地的用途轉變，同時產生了土地增值收益，因此，土地增值收益并非依附于農民的土地利用權，而是土地所有權。實現“提高農民分享土地增值收益的分配比例”的改革目標，應以農民集體為單位，而非失地農民個人。

首先，不應以失地農民作為土地增值收益的分配主體。“同等置換”的制度效果決定，征收補償應以“被征地農民失去了什么”為視角展開，并以物之特征為衡量標準。物之價值需要根據其特性衡量，不僅包括土地的自然狀態，也包含所有對物的價值有影響的其他因素，如土地地理位置、土地建筑用途、周邊開發情況、土地發展狀況以及其上影響價值的其他權利或負擔等。同時，征收補償制度旨在恢復“征收確定之時、征收效果產生之前”的權益狀態，以排除征收行為本身所生之利益。因而，被征地農民所獲補償的時間節點為征收確定時且征收效果產生之前，其并不分享土地用途轉變產生的土地增值收益。

其次，土地增值收益的分配應通過集體土地所有權補償之形式實現。城鄉二元結構背景形成了獨具中國特色的集體所有權制度。一直以來，國家對農村土地進行嚴格的用途管制，嚴重影響了農村土地的經濟價值；征收實現土地所有權轉化的同時，必將釋放巨大的土地增值收益，這部分土地價值是由“農業支持工業、農村支持城市”的發展路徑積累形成的，增值收益分配的正當性應當著眼于對農村奉獻和對農民權益剝奪的歷史事實的尊重，因此，土地增值收益歸屬于集體土地所有權，具備歷史正當性。征收補償確定以征收效果產生之前為時間節點，征收補償制度并不負載土地增值收益的分配，土地增值收益的分配應當通過集體所有權補償的形式實現，主要有兩點理由：其一，如上所言，土地增值收益歸屬于集體土地所有權。通過集體土地所有權補償實現增值收益的分配，具有權源正當性；其二，現有補償標準難以為農民提供長久的生存保障，而必須依賴于土地增值收益的分配。同時，土地出讓收益的分配也應改變長期以來“取之于農、用之于城”的現實，遵循“取之于農、用之于農”的改革要求，由其負載失地農民的生存保障，符合改革要求，且具有現實必要性。因此，應確定固定比例的土地出讓金收入，作為集體土地所有權的征收補償金，用于失地農民的社會保障；剩余出讓金作為土地增值收益調節金，由國家支配投入到農村現代化建設。

2.依據權利所承載功能確定補償內容

我國征收補償制度應實現對“人”主義的轉變，以被征地農民權益保障為中心、依據被征收土地權利所承載的功能，進行補償內容的立法設計。

首先，征收補償制度應當負載失地農民的生存保障功能。學界對于征收補償制度是否應當承載農村社會保障功能存在爭議。有學者認為，征收補償制度與社會保障、住房保障等制度功能迥異，諸項制度混雜在同一程序中將導致各自功能的抵消，因而，應當剝離附著于征收補償制度的社會保障功能。對此，筆者不加認同，征收補償制度之完善本就不能孤立看待，必須納入土地制度的整體框架之中，尊重“并非農戶地權來源于集體，而是集體地權來源于農戶”的歷史。集體土地所承載的生存保障功能通過用益物權實現，表現為土地承包經營權和宅基地使用權。一方面，自家庭聯產承包責任制以來，土地承包經營權經歷了“類似于租賃權的債權屬性、物權法確認的物權穩定性、‘穩定承包關系’政策保障下的權利長久不變”的演進歷程，充分展現出農民與集體關系的特殊性：農民集體恰恰是農民自己組成的，土地承包經營權與集體土地所有權的關系不能簡單地用民法上的所有權與用益物權理論來解釋。土地承包經營權設置的初衷更多是從社會保障出發，解決糧食短缺與農民溫飽問題，實現農業人口生存保障，達致農村社會穩定。宅基地使用權旨在實現“居者有其屋”的基本權利，通過“一戶一宅、一宅一地”政策實現該權利承載的社會保障功能。該權利設置的初衷在于通過對集體所有的宅基地財產的無償配給，滿足集體成員的生存利益需求。綜上，農村土地承擔了農村的社會保障功能，通過土地承包經營權和宅基地使用權的形式實現。

其次，他項權利之補償厘定應遵循“功能替代”路徑。征收補償的本質是補償被征收者因征收遭受的損失，征收所致損失后果并非僅指該權利本身，也造成他項權利所承載的社會保障功能的實現缺失。他項權利的補償內容應當依據權利所承載的功能屬性確定，實現被征地農民權益的“同等置換”，這不僅是社會穩定的需要，更是對作為社會弱者存在的失地農民進行特殊保護的立法考量。

針對宅基地的征收補償。集體土地上房屋征收應區別于國有土地上房屋征收，不可能按照國有土地征收補償的程序和標準對被征收土地農民進行安置補償。宅基地使用權遵循“一戶一宅”的原則并保持長期穩定，發揮著農民生活保障之功用，因此，其補償的重心在于保障農戶宅基地資格權的實現。對宅基地征收進行補償，可以采取“附近同等”的補償思路，以“使農戶重新購買到附近同等房屋”為標準給付補償金額；或者，為失地農民提供安置地并按照建筑面積計算房屋結算成新的重置價格給付補償金；或者，將原來一家一戶的安置格局轉變為層樓式住宅。由政府或者委托實施征收的機構建設安置樓，由集體經濟組織負責進行集中安置，并按照社區模式進行社區建設和服務配套。當然，也可以允許農民將分配的安置樓轉為國有并持有產權證書，通過市場交易實現房屋的財產屬性，讓農民分享城市化成果，并為其職業轉變提供資本支持。實現上述安置與補償所需資金，均應從土地補償費中扣除，土地增值收益分配給“農民集體”的比例至少應當滿足此項資金需求。

針對承包地的征收補償。首先應當明確，因承包關系喪失所需要的補償金額應從土地補償費中扣除，土地增值收益分配給“農民集體”的比例至少應當滿足此項資金需求。“穩定現有土地承包關系并保持長久不變”的改革要求，并非是“承包資格權作為集體成員權，應保持長久性”，而是指“已有的承包關系期限應無限延長，使農民承包的地塊總體上保持穩定不變”。其中，長久不變的承包關系經由農民集體成員權得以確保，因而，從土地所有權補償項目中扣除該筆補償額具有正當性。其次，耕地的征收補償，應將本集體內承包地的同等置換設置為優先補償路徑。農民以土地為其生存保障來源，單純的金錢補償不足以彌補其所受損失，最好的補償辦法就是為其提供一塊安置地繼續從事農業經營；農戶放棄或者不能獲得承包地置換的，除按照“年產值乘以剩余承包期限”給付補償金額之外，還應當從土地補償費中支付社會保障費用以及就業安置費用等。

保留集體經營性建設用地的征收路徑。自黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，“實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價”以來，全國33個縣（市、區）展開了集體經營性建設用地入市改革，并形成了相對成熟的規則體系，為集體經營性建設用地的市場價值評估創造了條件。雖然學界多持集體建設用地直接入市的觀點，集體經營性建設用地應與國有建設用地具備相同的權利內容、適用相同的交易規則、并受同等的規劃與用途管制。但在各地進行的集體經營性建設用地入市探索中，濟南的“權利轉讓模式”、浙江省湖州市的“混合模式”以及重慶的“城鄉建設用地增減掛鉤模式”仍然保留了集體建設用地的征收路徑。筆者認為，當下集體建設用地入市改革，不能一刀切地否定集體經營性建設用地的征收。但不論是征收還是直接入市，農民集體都應當獲得建設用地的市場價值，在此制度共識的基礎上進行集體建設用地入市改革，才能體現對農民權益的充分尊重。

結 語

六十余年間，征收補償始終未能擺脫立法初期制度框架的制約，立法也未走出“給付征收補償、保障國家建設順利進行”的歷史泥淖。當下，城鎮化已經進入快速發展時期，實現農業農村和農民現代化的機遇已經到來。法律制度運作的科學性和體系性要求將征收補償制度視為土地制度整體問題的一個環節、一個方面，尤其是在農民已然對土地制度形成法感情的情況下，必須尊重農民地權構建的理念，并落實到征收補償制度的構建環節。征收補償內容的重構應以其制度功能為導向，以“同等置換”效果為目標，重新厘定補償的范圍及方式。這一路徑是實現集體土地所承載社會功能的必然選擇，也是解決土地增值收益分配問題的應然要求。農民不能單單被動接受征收的結果，還應當享有土地制度改革的福利。當前進行的三權分置等一系列土地制度改革，必將為農村社會帶來巨大的經濟活力，為征收補償改革準備更寬闊的制度空間。

注釋：

②王興運：《土地征收補償制度研究》，載《中國法學》2005年第3期，第135頁。

③提出此觀點的研究成果較多，可參見屈茂輝、周志芳：《中國土地征收補償標準研究——基于地方立法文本的分析》，載《法學研究》2009年第3期，第175頁；宋志紅：《美國征收補償的公平市場價值標準及對我國的啟示》，載《法學家》2014年第6期，第173頁；方澗、沈開舉：《我國集體土地征收與補償制度之嬗變與未來——兼評<土地管理法（修正案征求意見稿）>》，載《河北法學》2018年第8期，第126頁；高魯嘉、齊延平：《論美國征收法上的“公平補償”原則——兼論中國征收補償法律制度之完善》，載《學習與探索》2018年第4期，第96頁。

④屈茂輝、周志芳：《中國土地征收補償標準研究——基于地方立法文本的分析》，載《法學研究》2009年第3期，第171頁。

⑥鄭曉劍：《侵權損害完全賠償原則之檢討》，載《法學》2017年第12期，第168～169頁。

⑦Medicus/Lorena,Schuldrecht I Allgemeiner Teil,18.Aufl.,Rn.624-635;BeckOK GG/Axer GG Art.14.Rn.127.轉引自袁治杰：《德國土地征收補償法律機制研究》，載《環球法律評論》2016年第3期，第120頁。

⑧曾世雄：《損害賠償法原理》，中國政法大學出版社2001年版，第17頁。

⑨Pennsylvania Coal Co.V.Mahon,260 U.S.393(1922).