吳江網(wǎng)格化社會治理模式探索

◎徐敏寧

打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，是黨的十九大對新時代加強和創(chuàng)新社會治理作出的新部署。在城市社會治理聯(lián)動機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，蘇州市吳江區(qū)升級建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化社會治理聯(lián)動機制，走出了一條以城市綜合治理、社會綜合治理、基層集成治理為各階段特征的改革之路。

當前，地方網(wǎng)格化建設(shè)多強調(diào)剛性管控、財政兜底、全要素建設(shè)等，在重點難點問題化解、網(wǎng)格文化建設(shè)、市場化運行、協(xié)商共治、多元參與、聯(lián)動協(xié)作、預(yù)警預(yù)測等方面依然存在系列棘手的問題。蘇州市吳江區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)緊扣黨的十九大提出的“社會治理社會化、法治化、智能化與專業(yè)化”目標，創(chuàng)建了現(xiàn)代網(wǎng)格化精準社會治理模式。它包括“241”總體框架、“721”工作目標、“六個一”工作機制、大數(shù)據(jù)誠信體系，以及“兩縱四橫”組織結(jié)構(gòu)體系、“智慧大腦”空間感知體系、“集成聯(lián)動”服務(wù)功能體系、“數(shù)字政府”制度考核體系與“人民為中心”價值評估體系等五大治理體系，具有較強的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、科學性，為全國各地網(wǎng)格化建設(shè)提供了有益借鑒與深刻啟示。

一、“兩縱四橫”組織結(jié)構(gòu)體系驅(qū)動系統(tǒng)治理

吳江網(wǎng)格化建設(shè)的“241”總體框架的“24”，指的是“兩縱四橫”的組織結(jié)構(gòu)體系。“兩縱”即巡查與執(zhí)法兩條縱線；“四橫”即區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、基層網(wǎng)格四條橫線。“兩縱四橫”組織結(jié)構(gòu)的作用在于破解條塊分割、部門分治、專群分割等組織結(jié)構(gòu)上的體制性弊端。在縱向上，驅(qū)動組織結(jié)構(gòu)扁平化、去科層化，實現(xiàn)縱向到底，最大限度地推動社會治理重心向基層下移，向前端延伸；在橫向上，實現(xiàn)橫向到邊，深入驅(qū)動系統(tǒng)治理，實現(xiàn)治理地域無縫化、服務(wù)內(nèi)容無縫化、服務(wù)時間無縫化、部門銜接無縫化，最大限度地整合基層服務(wù)管理資源。

（一）構(gòu)建精準科學的基層網(wǎng)格巡查體系

按照“界限清晰、便于管理、責任明確”的原則，全區(qū)網(wǎng)格劃分成“1+8+356+N”的架構(gòu)。即1個區(qū)+8個區(qū)鎮(zhèn)+356個村（社區(qū)）+899個基層網(wǎng)格+160個專業(yè)網(wǎng)格，構(gòu)建起對自然人、法人全覆蓋的大巡查體系，實現(xiàn)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋。基層網(wǎng)格以“一格一員”配置組建，共有網(wǎng)格巡查員899名；專業(yè)網(wǎng)格按照“一格兩員”標準，共有 320個專業(yè)網(wǎng)格巡查人員。實行“巡辦分離”的基層網(wǎng)格建設(shè)機制，促使管理力量分布到社會基本單位，筑起基層治理第一道防線。

（二）構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)兩級架構(gòu)的綜合執(zhí)法體系

2017年吳江區(qū)開展鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法體制改革。各區(qū)鎮(zhèn)全部成立綜合執(zhí)法局，首批5部門485項行政處罰權(quán)下放至各區(qū)鎮(zhèn)。按“人隨事走”的原則，區(qū)城管局的部分執(zhí)法人員連同區(qū)國土、水利、安監(jiān)等部門22名專項執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)至區(qū)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法改革打通了鎮(zhèn)域執(zhí)法瓶頸，使職權(quán)和隊伍實現(xiàn)“雙下沉”，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與職權(quán)不等的局面，推動執(zhí)法職能從“分散運行”向“相對集中”轉(zhuǎn)變，執(zhí)法力量從“分散弱小”向“集中加強”轉(zhuǎn)變，增強了基層服務(wù)能力、解決問題的能力。

（三）構(gòu)建權(quán)責清晰的“四橫”網(wǎng)格管理體系

全區(qū)從上向下依次成立區(qū)級工作領(lǐng)導小組、鎮(zhèn)級工作領(lǐng)導小組、村（社區(qū)）社會綜合治理聯(lián)動機制建設(shè)工作組、基層網(wǎng)格的“4+N”管理隊伍。其中“4”是指網(wǎng)格長、網(wǎng)格巡查員、網(wǎng)格警務(wù)員、網(wǎng)格督導員，“N”是兩代表一委員、村民組長、樓道長等網(wǎng)格內(nèi)其他社會力量。各層級職責清楚、邊界明晰。

二、“智慧大腦”空間感知體系驅(qū)動精準治理

“智慧大腦”空間感知體系建立在“兩縱四橫”的網(wǎng)格化組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，積極推動網(wǎng)格化社會治理與信息化深度融合。按照政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的要求，統(tǒng)籌整合各有關(guān)方面涉及社會治理的數(shù)據(jù)信息，將整個城市的人、地、事、物都轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)，都匯聚到全區(qū)社會綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動指揮平臺的“智慧大腦”上，實現(xiàn)了“人在干，云在算，數(shù)在轉(zhuǎn)，全覆蓋”的運行模式。它能破解信息孤島，打通最后一公里梗阻，精準地進行預(yù)測預(yù)警預(yù)防，推動社會治理模式從單向管理向雙向互動轉(zhuǎn)變，從線下管理向線上線下融合轉(zhuǎn)變，從“經(jīng)驗主義”的模糊治理，向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的精準治理轉(zhuǎn)變。

（一）建立全區(qū)統(tǒng)一的社會治理基礎(chǔ)信息資源池

構(gòu)筑“全要素網(wǎng)格”，用編碼實現(xiàn)網(wǎng)格地理信息數(shù)字化，開展“一標多實”基礎(chǔ)信息采集專項工程，全面采集網(wǎng)格內(nèi)人口、建筑、物業(yè)、學校、公共設(shè)施、企業(yè)工廠等信息；運用GIS地理信息、GPS全球定位、視頻監(jiān)控、綜合執(zhí)法子系統(tǒng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，形成全區(qū)網(wǎng)格感知體系。感知安全、交通、環(huán)境等，感知物理空間、虛擬空間和社會運行走勢，逐步形成人、地、事、物、組織等數(shù)據(jù)全覆蓋的全區(qū)統(tǒng)一的社會治理信息資源池。

（二）建立網(wǎng)格信息采集與共享機制

信息來源不僅是技術(shù)感知，還包括人工采集信息。信息采集與共享機制包括采集主體、信息標準、核心信息、采集渠道、信息更新、信息處理方法等，保證信息的全面、及時、準確。按照“一個終端”原則，開發(fā)建設(shè)以APP為入口的網(wǎng)格化社會治理工作平臺，實現(xiàn)一個終端采集應(yīng)用的目標，切實增強社會治理預(yù)測預(yù)警預(yù)防支撐能力。網(wǎng)格工作人員與普通市民都可通過相應(yīng)的APP移動終端上傳報送信息。信息采集的重點集中在特殊領(lǐng)域、特殊矛盾的動態(tài)信息。

（三）建立可監(jiān)測、可預(yù)測的“智慧大腦”平臺

全區(qū)社會綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動指揮平臺是“241”中的“1”，是全區(qū)網(wǎng)格化社會治理的大腦。它融合了技術(shù)感知的基礎(chǔ)信息、人工采集信息、全區(qū)各部門工作信息、“12345”政務(wù)熱線等形成了全區(qū)大數(shù)據(jù)中心，將復雜無序的社會治理工作內(nèi)容、工作環(huán)節(jié)細化為可監(jiān)測、可預(yù)測、可評估的信息化數(shù)據(jù)。不僅推動了多部門數(shù)據(jù)實時共享，打破“信息孤島”，而且提升安全穩(wěn)定的預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力，讓基層治理“看得見、摸得著、抓得住”，確保第一時間了解響應(yīng)群眾需求、第一時間發(fā)現(xiàn)處置矛盾問題、第一時間感知防范社會風險，實現(xiàn)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)管理能力全面提高、基層基礎(chǔ)工作全面夯實、群眾認同滿意全面提升的目標。例如在“331”專項整治行動中，太湖新城（松陵鎮(zhèn)）通過分析居民用水量異常情況，精準發(fā)現(xiàn)群租房50余處，在智能研判方面取得了新突破。

三、“集成聯(lián)動”服務(wù)功能體系驅(qū)動協(xié)同治理

傳統(tǒng)正金字塔官僚組織結(jié)構(gòu)與自上而下逐級遞減的倒金字塔資源配置結(jié)構(gòu)，形成的條塊分割、權(quán)責不等、資源不足是地方難以對一些熱點難點問題有效治理的根源。“兩縱四橫”主要從組織結(jié)構(gòu)上進行化解，“集成聯(lián)動”主要從治理過程進行化解。

（一）“集成聯(lián)動”服務(wù)功能體系在集成上的體現(xiàn)

通過改革舉措的進一步系統(tǒng)集成，把基層網(wǎng)格作為城鄉(xiāng)社會治理的基本單元和工作載體，把全區(qū)社會綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動指揮平臺作為指揮大腦，借助互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)力量下沉、數(shù)據(jù)驅(qū)動、集成作戰(zhàn)，將安監(jiān)、國土、環(huán)保、消防、公安、環(huán)衛(wèi)、市政等職能部門融入基層網(wǎng)格，構(gòu)建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的網(wǎng)格化智能化現(xiàn)代基層政府的集成治理架構(gòu)。將基層政府行政資源、公共服務(wù)資源、社會資源與市場資源等服務(wù)管理資源最大限度地融合到基層網(wǎng)格內(nèi)；將黨政組織、網(wǎng)格管理員專業(yè)隊伍、志愿者團隊、社會組織、群訪群治等各種力量在網(wǎng)格內(nèi)進行集成，既形成多元共治格局和無縫化全方位的服務(wù)功能體系，又能瞬間集成各種力量化解大氣污染、違章建筑、噪音污染、公交服務(wù)與消費者權(quán)益等熱點、難點問題。過去一年平臺受理各類社會治理事項7 萬余件，日均受理3455 件，辦結(jié)率達99.5%，其中網(wǎng)格巡查上報25 萬余件，各區(qū)鎮(zhèn)主動巡查上報數(shù)同比增長6.25%。社會治安環(huán)境明顯改善，公眾安全感和法治建設(shè)滿意度分別達到97%、98.5%，實現(xiàn)三年三連升。

（二）“集成聯(lián)動”服務(wù)功能體系在聯(lián)動上的體現(xiàn)

吳江“集成聯(lián)動”服務(wù)功能體系圍繞“釋放活力、增強動力、提高效率、更好服務(wù)”的總目標，著力破解條塊分割、權(quán)責不等體制機制弊端，堅持以網(wǎng)格治理、聯(lián)動指揮、綜合執(zhí)法“三位一體”集成改革為推動引擎，以網(wǎng)格化治理聯(lián)動指揮平臺為神經(jīng)中樞，開發(fā)了區(qū)級網(wǎng)格化聯(lián)動指揮母平臺、綜合執(zhí)法子平臺、專業(yè)網(wǎng)格巡查監(jiān)督管理子平臺。由于平臺實現(xiàn)了跨部門、多主體業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通，任務(wù)派發(fā)、考核監(jiān)督等項目可全部按工單標準化處置程序智能化運行，程序信息環(huán)環(huán)相扣，縱橫數(shù)據(jù)貫通交互，形成了完整的業(yè)務(wù)流閉環(huán)和信息流回路，徹底打破了傳統(tǒng)部門分治、條塊分割、專群分割的格局。

四、“數(shù)字政府”管理制度體系驅(qū)動量化治理

“數(shù)字政府”管理制度體系是以科學精準的網(wǎng)格劃分為基礎(chǔ)，以信息化為支撐而建立起來的線上化、清單化、數(shù)據(jù)化、定量化、高效化制度體系。它不僅能預(yù)測矛盾走勢，及時感知防范社會風險、回應(yīng)民眾訴求，有力地化解系列棘手問題，而且能將社會治理模式從粗放治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)驅(qū)動”的量化治理模式，破解邊界不清、權(quán)責不明、推諉扯皮等體制性頑疾，驅(qū)動治理體系與治理能力現(xiàn)代化。它主要聚焦在以下幾點。

（一）“巡辦分離”制度

巡查與執(zhí)法“兩縱”是網(wǎng)格化社會治理組織結(jié)構(gòu)的重要骨架。為避免“巡辦一體”、兼職巡查可能產(chǎn)生的“巡辦”權(quán)責不清、事項漏報虛報等弊端，吳江制定“巡辦分離”制度。“巡辦分離”制度就是巡查與執(zhí)法分離制度。“巡”由網(wǎng)格巡查員專職落實，“辦”由網(wǎng)格長協(xié)調(diào)解決，解決問題的層級越低，考核得分越高，所有流程依托平臺完成，全程留痕、智能考核。“巡辦分離”制度為“數(shù)字政府”管理制度體系奠定了基礎(chǔ)。

（二）“721”工作目標

社會治理“721” 工作目標：70%問題在網(wǎng)格內(nèi)通過服務(wù)管理解決，20%問題通過上推至上級網(wǎng)格聯(lián)動解決，10%問題通過綜合執(zhí)法解決。為保證“721” 工作目標實現(xiàn)，每個網(wǎng)格建立網(wǎng)格巡查員、人民調(diào)解員、村（社區(qū)）法律顧問、掛村（社區(qū)）法官“四位一體”的矛盾糾紛化解聯(lián)動機制，切實做到“小事不出格、大事不出村，難事不出鎮(zhèn)”。“721”工作目標是吳江網(wǎng)格化建設(shè)的重要特色。它通過數(shù)字量化分清不同管理層級的邊界，從源頭上杜絕扯皮推諉現(xiàn)象，讓小網(wǎng)格“網(wǎng)”住大量社會治理問題，推動末端治理向前段治理。

（三）“六個一”工作機制

“六個一”工作機制是指通過建立一張網(wǎng)格管治理、一個號碼管服務(wù)、一支隊伍管執(zhí)法、一個平臺管流程、一套機制管運行、一個辦法管考核的“六個一”工作機制。它讓社會治理領(lǐng)域的問題“第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間解決”，全面提升了社會治理現(xiàn)代化水平。重點抓好“一張網(wǎng)”構(gòu)建，著力密織“全時空布局、全要素匯集、全方位保障、全過程覆蓋”的基層社會治理一張大網(wǎng)，切實做到網(wǎng)格統(tǒng)一規(guī)劃、資源統(tǒng)一整合、人員統(tǒng)一配備、信息統(tǒng)一采集、服務(wù)統(tǒng)一標準。

五、“人民為中心”價值評估體系驅(qū)動善治生態(tài)建設(shè)

吳江智慧網(wǎng)格治理模式是以人民為中心，以“社會治理社會化、法治化、智能化與專業(yè)化”為理念，構(gòu)建起來的黨委領(lǐng)導、政府負責、社會參與的多元化治理模式。整個治理理念、治理體系、治理結(jié)構(gòu)與治理主體都凸顯人民的利益、意愿與需求，有效破解傳統(tǒng)治理模式“重管控、封閉化、重行政化”的體制弊端，推動了善治生態(tài)的形成。

（一）在戰(zhàn)略定位上，突出黨建引領(lǐng)，強化服務(wù)為民

堅持政治功能和社會治理功能統(tǒng)一原則，強調(diào)黨建引領(lǐng)，將黨的支部建到網(wǎng)格上。全區(qū)共設(shè)立3765個網(wǎng)格黨組織，發(fā)揮黨組織的堡壘作用和基層黨員的先鋒模范作用，發(fā)展緊密型網(wǎng)格志愿者3016名，創(chuàng)建網(wǎng)格化志愿服務(wù)品牌9個。

（二）在功能定位上，全要素網(wǎng)格與重難點工作并舉

既構(gòu)建“信息采集、便民服務(wù)、矛盾化解、隱患排查、治安防范” 等九大類“全要素網(wǎng)格”服務(wù)體系，又突出生產(chǎn)安全、公共安全、信訪穩(wěn)定、環(huán)境治理等重點難點問題和民眾急需要解決的問題。制定扎實穩(wěn)妥的工作思路：首先化解重點難點問題，然后逐步做精做實民生服務(wù)問題，堅決反對形式主義與“做秀式”治理。

（三）在治理主體上，激發(fā)社會力量，推動多元共治

堅持“共建共治共享原則”，努力構(gòu)建起黨委領(lǐng)導、政府負責、社會參與的多元化治理模式；統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)各類資源，通過公建民營、民辦公助、社企合作等途徑，引導市場主體、社會組織參與網(wǎng)格化社會治理；探索建立社區(qū)“智庫”，把網(wǎng)格內(nèi)有威望、有影響力、有專業(yè)技能的各類人才組織起來；將機構(gòu)改革延伸到網(wǎng)格上，轉(zhuǎn)變政府職能，通過政府購買服務(wù)等方式整合和培育網(wǎng)格志愿者、矛盾調(diào)解員等自治組織，作為網(wǎng)格巡查的有力補充，形成“專職+兼職”優(yōu)勢互補的網(wǎng)格共治力量，逐步實現(xiàn)政府、市場、社會的良性互動，推動善治生態(tài)形成。

下一步，吳江將堅持網(wǎng)格化社會治理、聯(lián)動指揮平臺開發(fā)、綜合執(zhí)法體制改革集成推進，切實加強社會治理重點工作的項目化管理，狠抓聯(lián)動機制建設(shè)實施方案的貫徹落實，全力提升社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，打造社會治理共建共享、共治善治標桿。