用“現(xiàn)代驛站制”實現(xiàn)公務出行科學化
—— 借鑒古代驛站的領導學分析

◎王勝本 高建勝

我國從商代開始就出現(xiàn)臨時客舍，即古代驛站的雛形。明、清時期形成了高度發(fā)達的古代驛站制度。古代驛站與現(xiàn)代出現(xiàn)的交通服務區(qū)相似，負責為因公務出行的官員提供食宿、換乘交通工具等。作為政府機構(gòu)的重要組成部分，古代驛站在強化中央和各地方政府之間的溝通、管理、抵御外來侵略以及促進民族融合、文化交流等方面發(fā)揮著不可或缺的作用[1]。本文提出的“現(xiàn)代驛站制”是在中國特色社會主義市場經(jīng)濟背景下，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為手段，核心內(nèi)容為借鑒、結(jié)合古代驛站相關制度與功能，通過政府向社會企業(yè)購買服務，促進不同參與主體間的多元互動，以達到治理主體間的利益均衡，最終實現(xiàn)公共利益的治理體系。

一、總體架構(gòu)

“現(xiàn)代驛站制”治理體系（下文簡稱治理體系）總體架構(gòu)由參與主體、層級結(jié)構(gòu)和治理機制組成（如圖1所示）。

“現(xiàn)代驛站制”的參與主體，包括政府組織、企業(yè)組織、公務人員。三個參與主體是現(xiàn)代驛站制治理體系的利益相關者。推進現(xiàn)代領導公務出行治理的現(xiàn)代化，實現(xiàn)高效多元互動是根本方法。

層級架構(gòu)，即治理體系的縱向結(jié)構(gòu)關系，主要由國家級、省級、市級三級平臺構(gòu)成。各級平臺主要處理本級業(yè)務，同時上級平臺可對下級平臺發(fā)布指令，下級平臺可以向上級平臺反饋信息，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)不同級平臺間的數(shù)據(jù)、資源、服務共享。

圖1 現(xiàn)代驛站制治理體系總體架構(gòu)

治理機制，在正視治理體系中的政府組織、企業(yè)組織、公務人員三個主體存在的前提下，通過職級對等機制、監(jiān)督機制、競爭機制、支付機制協(xié)調(diào)三個主體之間利益關系，加強三個主體之間的互動，以更好地發(fā)揮三個主體各自的作用。

二、參與主體

我國古代驛站具備完善的管理制度。古代中央政府為保證機構(gòu)的高效運行，運用組織體系和統(tǒng)治制度集中管理驛站，并對驛站資源進行分配。據(jù)《唐六典》記載，唐朝兵部設駕部郎中，專門負責政府的驛傳管理；宋朝兵部直接掌管郵驛事務，負責郵驛條令制定、郵驛人員調(diào)配、郵驛資源分配等具體事務；清朝兵部直接管理郵驛事務，設專門管理郵驛事務的駕司，負責全國驛站、驛道事務的管理[2]。由此可見，封建中央政府重視對驛站的直接管理，具備分配資源的權(quán)利。古代驛站依據(jù)政府管理制度，在中央政府的授權(quán)下，行使其政治、經(jīng)濟及文化職能。古代官員因執(zhí)行軍事信息傳遞、物品運輸?shù)裙珓眨鶕?jù)中央政府規(guī)定的權(quán)利范圍，享有驛站提供的服務。這種嚴格、規(guī)范的古代驛站制度推動了封建政府的高效運轉(zhuǎn)，對促進經(jīng)濟、文化發(fā)展產(chǎn)生了重要作用。

根據(jù)委托代理理論，在現(xiàn)代驛站制的治理體系中，現(xiàn)代政府組織為委托方，行使管理驛站的職責；具備資質(zhì)的社會企業(yè)組織為受托方，發(fā)揮驛站的功能；參與到活動過程中的公務人員，角色與古代公務出行官員相似[3]。政府、社會企業(yè)、公務人員三方即為現(xiàn)代驛站治理體系中的參與主體及利益相關者，形成了治理體系的“三位一體”的架構(gòu)（如圖2所示）。

在圖2所示的“三位一體”的架構(gòu)中，政府組織依據(jù)法律賦予的權(quán)力，通過自身行為分配資源，設計補償系統(tǒng)，驅(qū)動企業(yè)組織為實現(xiàn)其職能行動。在專業(yè)分工條件下，企業(yè)組織通過代理行為進行更加專注、專業(yè)的管理行為并從中獲得合理利益。公務人員作為消費公共物品和服務的效用最大化者，是搭建政府組織與企業(yè)組織之間信息反饋、信息監(jiān)督聯(lián)系的重要媒介[4]。

圖2 現(xiàn)代驛站制治理體系“三位一體”結(jié)構(gòu)

治理體系中各參與主體的思想與行為都是建立在發(fā)揮自身社會功能基礎上的，而構(gòu)建治理體系的關鍵問題在于通過各個主體間的多元互動，實現(xiàn)各主體的合理利益最大化。

三、層級架構(gòu)

層級制，又稱分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)。不同等級的職能目標和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小。

古代驛站層級制管理特點鮮明。據(jù)史記載，漢代郵驛機構(gòu)由州、郡、縣實施層級管理；唐代郵驛機構(gòu)由中央兵部、節(jié)度使、州、縣實施層級管理。在古代驛站的層級制的管理過程中，各層級承擔的職責與享有的權(quán)利均有明確規(guī)定。在制度規(guī)定的范圍內(nèi)，各層級組織各負其責，程序井然有序，推進古代驛站的合理化管理和有序運行。現(xiàn)代驛站制中的層級架構(gòu)參考古代驛站的層級制管理方式，確定整個體系的縱向結(jié)構(gòu)關系，主要分為國家級、省級、市級三級管理。各級平臺負責處理本級業(yè)務，同時根據(jù)需要，下級平臺可以承接上級平臺安排的業(yè)務，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)不同級平臺間的數(shù)據(jù)、資源、服務共享。治理體系的層級管理明確了各層級的權(quán)利關系，有利于提高管理效率；各層級組織責任清晰，有利于對其進行監(jiān)督；各層級的管理目標一致，有利于對其進行考評。

四、治理機制

各參與主體合理利益的平衡與實現(xiàn)是治理體系研究的核心問題。治理體系的治理目標就是通過政府組織、企業(yè)組織、公務人員的多元互動，保證各參與主體合理利益實現(xiàn)的前提下，達到“共贏”，最終實現(xiàn)公共利益的提升。治理體系包含四個治理機制，分別為職級對等機制、監(jiān)督機制、競爭機制、支付機制。

（一）職級對等機制

古代政府為了保證驛站系統(tǒng)運行有序、管理科學，針對前朝出行官員濫用職權(quán)隨意使用驛站資源，嚴格規(guī)定了出行官員使用驛站的標準，對于驛站的科學管理和資源配置產(chǎn)生了重要影響。宋、元時期，政府根據(jù)出行官員的不同身份和官級確定出行官員的給驛標準。例如給馬，規(guī)定三品官員配備五匹，四、五品官員配備四匹，六、七品官員配備三匹，八品以下官員配備兩匹。驛路上的食宿標準也會根據(jù)官員的身份和官級來確定。

近年來，公共治理現(xiàn)代化的特征日益凸顯。治理體系借鑒古代驛站職級對等的管理模式，結(jié)合國情及現(xiàn)代管理方法，設計了職級對等機制。治理體系中的職級對等機制包含兩方面要求。一方面，職級對等機制要求治理體系中的國家級政府組織、省級政府組織和地市級政府組織，在國家法律、規(guī)定及黨紀規(guī)定的框架下與相應級別的企業(yè)組織形成“委托—代理”關系；另一方面，職級對等機制要求企業(yè)組織提供的服務等級與公務人員的職務級別對等。這就要求企業(yè)組織根據(jù)公務人員的職務級別提供對等服務，同時公務人員也要根據(jù)相關規(guī)定要求企業(yè)組織提供與其職務與級別對等的服務。

職級對等機制的設置，一方面規(guī)范了政府組織的權(quán)利，促進了公共利益的提升；另一方面按照“責權(quán)”對等要求、職級對等機制，促進了企業(yè)組織與參與公務人員之間的互動，促進了兩者作用的發(fā)揮，在參與主體相互博弈的過程中促進公共利益的提升。

（二）監(jiān)督機制

監(jiān)督具有預防、校正和制約的作用，對于治理體系的構(gòu)建及健康運轉(zhuǎn)具有重要意義。古代政府重視對驛站的監(jiān)督管理。據(jù)《唐會要》記載，唐憲宗在各驛道設置判官，到各州縣監(jiān)督、考核驛站管理等一應事務，獎賞完成任務的驛站官員，同時懲罰有違法行為的驛站官員。巡視也是監(jiān)督的重要手段，唐玄宗、代宗時期都曾委任朝廷大員赴各地巡視郵驛執(zhí)行情況，有效地加強了對驛站的監(jiān)督管理，校正了驛站與出行官員的“責權(quán)”，制約了權(quán)力濫用。

信息不對稱是導致“委托—代理”過程中產(chǎn)生問題的根源。由于信息不對稱，政府組織要求企業(yè)組織降低代理價格，而企業(yè)組織為獲得更大的經(jīng)濟利益進而降低生產(chǎn)成本，從而引起整個系統(tǒng)內(nèi)整體服務質(zhì)量的下降。同時，由于信息不對稱，企業(yè)組織掌握更多的信息，出于自身利益考慮，會降低對政府組織和公務人員的服務成本。而治理體系中的監(jiān)督機制，正是運用互聯(lián)網(wǎng)手段通過信息公開，平衡參與主體間的信息掌握量，進而減少逆向選擇和道德風險。互聯(lián)網(wǎng)為治理體系中監(jiān)督機制的運行提供了技術(shù)支持。治理體系中的監(jiān)督機制，一方面體現(xiàn)為運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，使政府組織在行使權(quán)力時廣泛征求其他參與主體的意見。政府組織在制定政策時要符合法律規(guī)定，企業(yè)組織和公務人員要通過互聯(lián)網(wǎng)途徑參與政府組織的監(jiān)督，完善監(jiān)督機制，杜絕權(quán)力尋租行為的發(fā)生[5]。另一方面體現(xiàn)為平衡企業(yè)組織與公務人員在活動過程中的信息掌握量。作為控制信息的企業(yè)組織應通過互聯(lián)網(wǎng)及時更新企業(yè)組織的剩余資源，為參與公務人員提供優(yōu)質(zhì)服務。

通過運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進行信息公開實時監(jiān)督，增強了治理體系中參與主體的透明度和參與主體間的平等自由交流，更重要的是為公務人員提供了參與公共管理的新渠道，提高了公共管理的實效，提高了公務人員的參與熱情。

（三）競爭機制

作為市場機制的重要內(nèi)容之一，競爭機制促進了商品經(jīng)濟活動中的優(yōu)勝劣汰。因此建立科學、合理的競爭機制，逐漸成為推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要推動力。治理體系中的競爭機制以社會主義市場經(jīng)濟為背景，承認企業(yè)組織在競爭中能夠獲得合理利益，也正是這種利益驅(qū)使企業(yè)組織提高參與活動的主動性和參與競爭的動力。治理體系中的競爭機制包括參與公共服務之前進行的企業(yè)組織資質(zhì)篩選與參與公共服務企業(yè)間的競爭。

在整個體系中，企業(yè)組織可能出現(xiàn)單純地以牟利為動機，以利潤為導向的問題，而忽略公共利益。因此，競爭機制中包含的資質(zhì)篩選機制，針對企業(yè)組織的利潤導向行為進行約束與限制，同時對參與的企業(yè)組織進行資格篩選，有利于為政府組織提供長期、穩(wěn)定的合作伙伴，也有利于為企業(yè)組織打造良好聲譽，保證穩(wěn)定收益。基于以上分析，政府組織針對委托的企業(yè)組織進行服務資質(zhì)、準入質(zhì)量和服務效率篩選，有益于保證參與公共服務的企業(yè)組織有能力承擔政府組織委托的任務。

同時，治理體系中的競爭機制還包含參與公共服務企業(yè)間的競爭。競爭機制能夠有效協(xié)調(diào)企業(yè)組織間的利益關系，引導促使企業(yè)組織在合理利益獲取的推動下按市場的導向與需求不斷調(diào)整、改進生產(chǎn)經(jīng)營的質(zhì)量與方向，從而實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。一方面，治理體系中的競爭機制能夠有效促進企業(yè)組織間的競爭，進而促使企業(yè)組織根據(jù)市場需求，有目的地組織與改善服務活動，使服務內(nèi)容與社會需求相適應，提高經(jīng)營管理水平，提高服務水平與服務質(zhì)量。另一方面，治理體系構(gòu)建初期，政府組織應對參與公共服務的企業(yè)組織在政策、補貼上進行激勵，鼓勵具備資質(zhì)的企業(yè)組織從長期合作、聲譽建設與提升等角度出發(fā)，不斷提升自身服務質(zhì)量和效率，以確保治理體系的順利建設和健康發(fā)展。

（四）支付機制

傳統(tǒng)的支付方式中，公務人員通過現(xiàn)金或其他方式向企業(yè)組織進行面對面支付。這種支付方式存在諸多弊端，企業(yè)組織與參與公務人員之間可能會產(chǎn)生利益交換，造成腐敗和政府支出的浪費。治理體系中的支付機制要求杜絕企業(yè)組織與公務人員之間的面對面支付，通過互聯(lián)網(wǎng)手段，轉(zhuǎn)為政府組織統(tǒng)一向企業(yè)組織進行支付。治理體系中的支付機制具有重要作用，能夠?qū)φ麄€體系中的三個主體進行監(jiān)督。首先能夠杜絕企業(yè)組織與公務人員的利益交換。其次能夠?qū)θ齻€參與主體進行有效監(jiān)督。具體表現(xiàn)為：一是杜絕政府組織尋租問題，能夠有效控制并減少政府組織的腐敗；二是在運作過程中，公務人員能夠客觀的對企業(yè)組織的服務質(zhì)量、改進意見等作出評價，并通過互聯(lián)網(wǎng)手段向社會公布，達到監(jiān)督的作用；三是對公務人員進行監(jiān)督，企業(yè)組織將公務人員的合理消費情況反饋給政府組織，能夠有效減少公務人員的違規(guī)問題。通過治理體系中支付機制功能的發(fā)揮，期望達到杜絕尋租、減少腐敗、減少政府支出、提高公務人員辦事效率的目的。

五、結(jié)語

治理體系借鑒、挖掘了古代驛站的相關職能與管理方式。國家級、省級、市級三級業(yè)務平臺，在各級“職責”范圍內(nèi)，通過政府組織、企業(yè)組織和公務人員三個參與主體間的互動，實現(xiàn)參與主體間的利益均衡。治理體系中的治理機制包含的職級對等機制、市場調(diào)節(jié)機制、監(jiān)督機制、支付機制，有效地協(xié)調(diào)了政府組織、企業(yè)組織、公務人員三個主體之間的利益關系，促使三個主體更好地發(fā)揮自身作用，最終達到提高公共利益的目標。

[注 釋]

[1] 李爽. 略談古代驛站的功能[J]. 蘭臺世界，2009（11）：71-72.

[2] 臧嶸. 中國古代驛站和郵傳[M]. 北京：商務印書館，1997 ：79.

[3] Grossman, O.D.Hart. An Analysis of the Principal-Agent Problem [J]. Econometrica,51(1)：7-46.

[4] 王勝本. 城市治理的架構(gòu)與機制[M]. 秦皇島：燕山大學出版社，2013：26.

[5] 焦旭， 孫宇. 利用政府信息尋租的內(nèi)部監(jiān)督研究[J]. 中國國情國力，2017（02）：42-44.