走出“實用主義辦信訪”的困境

◎丁葉妮

我國現代信訪制度，繼承古代信訪解決民間疾苦的價值功能，結合我國現階段國情、植入新時期我黨治國理政的新理念，是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。它既是具有中國特色的民意表達和糾紛排解機制，又是黨和政府體察社情民意的重要渠道，也是群眾監督國家權力、鞭策政府政策合理化、服務高效化的主要方式。這種制度設計，既注重了解民情民意、解決群眾反映的問題，是維護民利、實現公民權利救濟的重要方式，從根本上保證黨始終是代表人民群眾根本利益，保證黨的群眾路線落到實處，體現黨全心全意為人民服務的宗旨；又注重保證公民參與民主政治、社會管理的權力，發揮民主監督作用，并把黨內監督和群眾監督、自上而下的組織監督和自下而上的群眾監督有效結合起來，把權力運行置于黨組織和人民群眾監督之下，實現對權力的有效監督，為破解“歷史周期率”這個歷史難題找到了有效途徑。

隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，利益結構日趨多元，諸如失地農民、下崗職工、城市拆遷戶等社會弱勢群體趨于擴大，歷史遺留、政策變化造成的社會問題日趨復雜多樣。多元的利益結構需要多元的社會利益表達機制和政治參與體制。信訪作為了解社情民意的重要渠道，可以反映出社會存在的深層問題和矛盾；作為社會主義民主政治的重要補充，可以發揮其靈活便捷和簡單經濟的優勢，通過提供法律、政策咨詢和法律援助，彌補剛性的司法在確保個案實體正義中的不足。然而，在目前信訪實踐中，還存在許多思想觀念、體制機制、政策方法、考核評價等方面的弊端，尤其是實用主義傾向嚴重，甚至部分偏離了制度設計的初衷。因此，要走出實用主義辦信訪的困境，必須創新和健全中國特色信訪制度。

一、“實用主義辦信訪”的表現和弊端

新中國成立以來的實踐表明，信訪制度在了解民情、化解矛盾、監督權力以及提供決策信息等方面發揮了重要的作用。隨著改革不斷深入，經濟加速轉型以及社會利益格局的重新調整，信訪制度在具體實施過程中也出現實用主義傾向，處理信訪問題工具化、經驗化、功利化，使得群眾利益受損，黨和政府的公信力下降。這種問題的形成主要有兩方面的因素：一方面，社會格局多元化，利益調整頻繁，社會矛盾日趨復雜多樣，很多信訪內容涉及問題點多面廣，有的是歷史遺留，有的是政策調整變化，不能迅速解決，或者很難解決；另一方面，信訪工作者由于思想境界不高，對信訪制度認識不到位，逐步偏離了信訪制度應有的價值取向。尤其是在2005年后，為應對急劇攀升的信訪量，實施信訪通報排名制度后，信訪工作開始與政績和職務晉升過度捆綁，導致亂象叢生。主要表現在以下幾方面：

（一）重“上級指示”輕“群眾滿意”

信訪領域普遍存在“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”的思維習慣。不僅上訪的民眾認為“官越大越能解決問題”，而且在現實中往往很多信訪事例也證明如此。處理信訪問題時，如果是上級轉來督辦的信訪件或者領導批示件，就會加倍重視，既是調查研究又是請示報告，既要當面答復又要做好善后安撫，絲毫不敢馬虎；可對于自收的普通信訪件，就很容易出現“我們要研究研究”“還在討論中”，甚至干脆擱置一邊、置之不理的現象。

（二）重“程序完整”輕“內容解決”

在信訪制度辦理程序逐漸規范的同時，往往出現只注重表面程序的辦理、忽視解決實際內容的問題。具體說主要有兩種表現：一是對信訪問題簡單抄抄轉轉，不對信訪反映出來的深層問題做深入分析，也不注重下級能否辦理，更不關注下級是否在期限內辦理；對范圍外的問題不予受理，要么答復簡單，要么敷衍轉走，不做詳細解釋說明，也不為其指明路徑。二是過于注重形式，不注重解決實際問題，導致信訪問題“空轉”。對群眾反映的問題，只要符合程序或形式要求，只要接待過、給出處理意見，就算走完程序，至于怎么解決便是別人的事了；負有監督職責的部門只負責分流轉辦工作，不跟蹤督辦，不發揮職能要求做好溝通協調，用心解決問題。結果讓群眾周而復始轉圈子，有的在地方轉完圈子，再到中央轉圈子，有的甚至轉了十幾年圈子，問題卻還在原地踏步。

（三）重“部門利益”輕“全局利益”

主要表現為各職能部門只顧個體利益、部門利益而推諉扯皮。一是對于職責邊界模糊時，盡可能往外推，轉給其他部門。在需要協同解決問題時，首先考慮的是自己的部門利益，而不站在大局上思考政治效果和社會效果。二是當信訪問題在能“為我所用”特殊情況下，竟也能把該問題往自己懷里攬，將信訪問題赤裸裸的工具化。

（四）重“表面業績”，輕“實際效果”

將信訪問題與維穩掛鉤，以此作為業績。以進京訪為例，為減少首都的維穩壓力，有關主管部門根據信訪量多少給各省區市排名，并對此進行通報排名，以考核督促他們的工作。這種考核辦法，在現實中就催生了基層政府“花錢買太平、擺平就是水平”的實用主義措施。而部分群眾也咬住政府“視穩定為重中之重”的軟肋不放，以此“大鬧大解決”，期盼通過信訪獲得更大的利益，從而造成惡性循環。還有的地方則對信訪問題有選擇性的辦理，如果是有負面影響的信訪，有的甚至不惜違反政治紀律、工作紀律，對相關信訪進行打壓、扣留、阻截。

（五）重“重復訪、越級訪、集體訪、非正常訪”輕“初信初訪”

所有的重復訪及絕大多數的越級訪、集體訪、“非正常訪”都是由初信初訪發展來的。做好了初信初訪，就可避免發展成重復信訪、越級訪和“非正常訪”。實踐中，初信初訪者們往往比較理智，對政府給予很大希望，可許多信訪部門往往在初發階段不及時果斷處理或者處理不專心，態度淡漠，答復簡單，或者只轉不辦，效率低下，造成問題堆積，導致了各類信訪活動劇增。而那些情緒激動、可能有過激行為的重復訪、越級訪、集體訪和“非正常訪”，由于擔心他們鬧出不良后果，影響政績，則高度重視，不是好吃好喝外帶旅游就是圍追堵截甚至關黑屋子。這種不做深入細致的思想政治工作，不認真解決上訪者的實際問題，不積極化解矛盾而“推拖避堵”的做法，只會造成群眾情緒更加激烈，更加疏離群眾的感情，破壞群眾對政府的信任。

（六）重“就事論事辦信辦訪”輕“群眾工作、政治工作”

信訪工作者把群眾的訴求簡單地當作一件具體工作對待，有的可能對政策解釋不到位，對上訪人引導不具體，完成程序上的接待辦理、分流處置等環節就大功告成。對待信訪問題，往往就事論事，只注重具體工作任務的完成與否，不去思考工作背后的思想境界、理論根源和政治站位。面對典型性、苗頭性、傾向性問題，不會舉一反三，透過現象看本質，透過數據分析形勢，不能從具體的工作任務中提高站位，把信訪工作當作送上門來的群眾工作、政治工作。這種就事論事的做法，違背了信訪制度設計的初衷，不利于厚植我黨的執政基礎。

二、出現“實用主義辦信訪”問題的主要根源

信訪工作實用主義的做法，使得其應有的價值和功能發生扭曲。聯系群眾的紐帶反倒成了傷害群眾感情、危害黨和政府公信力的“雙刃劍”。究其根源，主要有以下四方面。

（一）宗旨意識淡漠，“四個意識”不強

出現實用主義的問題，根子在于與人民群眾的關系出了問題，也是站位不高，“四個意識”不強的直接體現。宗旨意識淡薄，脫離群眾，對群眾缺乏感情，忽視群眾利益，漠視群眾疾苦，是實用主義產生的總根源。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是我們黨能夠贏得民心、集中民智、凝聚民力的根本保證。牢固樹立“四個意識”，增強宗旨意識，才能落實群眾路線，使信訪工作更好地貼近群眾、服務人民。反之，宗旨意識淡薄，就容易脫離群眾，走向實用主義的泥潭。無論是簡單應付、走程序，還是踢皮球、選擇性辦理，從目的上看都是為個人或小集團謀取私利，都是只顧眼前，不顧長遠。從本質上看都是“官本位”與“民本位”關系的錯位，都是黨的宗旨意識和群眾觀念淡薄的反映。

（二）“唯上”觀念根深蒂固

中國歷史文化中有著源遠流長的“青天”情結和濃厚的“官本位”思想。在標榜“德政”的封建時代，“攔轎子”“告御狀”等方式可“直達青天之上”。這種 “青天”情結造就了“信大不信小、信上不信下、信訪不信法”傳統信訪思維[1]，也在中國大眾中形成了根深蒂固的“唯官”“唯上”的社會心理。同時，我國行政權力體系是一種“向上負責制”的制度安排，絕大多數干部提拔并不是由群眾直接推選，而是由上級領導考察提拔。這就決定了干部在平常的工作中更注重在上級領導面前的表現，而容易忽視在群眾心目中的表現。

以“非正常訪”為例。該名詞是由2008 年中央在《關于加強對在京非正常上訪行為依法處理工作和完善非正常上訪人員勸返接回機制的實施意見( 試行) 》中明確提出來的。其本意旨在限制、治理那些被認為是不符合正常上訪標準和條件的信訪活動。然而現實中，“非正常上訪”界限含混、涵義寬泛，導致對信訪行為的合法性發生界定模糊，造成官僚主義和實用主義并發。一方面為維護社會治安和政府形象，基層黨政政府更多立足于自身利益的考量，對上不對下，著眼于信訪在現象層面的減少和平息。另一方面也給了信訪人與政府博弈的空間。他們通過“非正常”的方式，“將涉及自身利益的問題轉化為關乎社會秩序和穩定的政治性問題，指向政府處理方式及背后考核機制的軟肋，以引起高層政治權力對私人權益的關注和干預”[2]，大大增加了信訪治理的成本和難度。因此，對“非正常訪”，就相應產生了只關注現象而偏離法治的實用主義對策：要么加大攔截打壓力度，要么接受信訪人的漫天要價。

（三）缺乏解決問題的協同機制

目前，我國黨委機關、立法機關、司法機關、政府機關以及政府各部門大多都設有信訪機構。多元化的信訪解決機制，設計之初是為了讓信訪人有多重選擇進行信訪救濟。但實際上，這些信訪機構的分散造成了信息不能互聯互通。由于沒有嚴格意義上的隸屬關系，目前尚缺乏以解決問題為目的的協調機制。信訪人和政府部門之間，以及政府部門相互之間，出現“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的局面：信訪人一信多投、反復信訪，在多部門間來回奔波；有關部門在接受信訪問題之后就可能出現多部門重復受理、多線分流下轉。

信息不對稱、缺乏以解決問題為目的的協同機制，不僅增加了信訪人的信訪成本，也增加了地方和中央政府全面準確掌握情況、及時解決信訪問題的成本。有些部門為了部門利益互相推諉拖延，信訪工作者也疲于應付、敷衍了事。這就會出現前面所提到的，信訪問題在地方和中央各部門轉圈子，卻常年得不到解決的情況。

（四）不當的績效考核加劇“實用主義辦信訪”的傾向

目前，各級黨委和政府把信訪與行政體制中的多項指標掛鉤，關聯過于緊密，導致信訪制度失去了創始之初心，而淪為干部晉升、政績考核等的工具。例如，2005 年開始實施信訪排名和通報制度，將信訪與當地黨政領導職務晉升直接掛鉤。從此，信訪制度開始異化，亂象叢生，出現了基層政府“花錢買太平、擺平就是水平”的問題。雖然黨的十八大后，已經開始在部分省區市進行取消排名的試點，但其消極影響依然存在。

三、克服信訪工作實用主義傾向的對策建議

根據以上分析，在信訪工作中要克服實用主義，需要從政治意識、工作機制、考核評價導向等方面抓起，切實發揮黨內監督和群眾監督的作用。

（一）明確職能定位，提高信訪工作隊伍政治站位

信訪干部隊伍是政治工作隊伍，應該把政治建設放在首位，加強政治理論學習，堅決服從以習近平同志為核心的黨中央統一領導，做到政治上忠誠可靠。通過學思踐悟，正確認識和理解我國的信訪制度，樹立對信訪制度的自信，提高對信訪工作的政治站位，把信訪工作當做政治工作對待，回歸信訪工作是群眾工作的職能定位；充分認清群眾的信訪代表著民意、民智、民心，而民心是最大的政治。要從治國理政的角度、從為黨和國家分憂的高度，深刻認識群眾工作的重要性，不斷增強群眾觀念，不斷提高政治站位和政治工作水平。

（二）加強政務信息化、科技化建設，建立以解決問題為目的的協同工作機制

在構建“大平臺、大數據、大系統”發展藍圖的“十三五”政務信息化建設中，結合信訪工作的特點，創新推進信訪工作的多層級、跨部門信息化合作。一是要加強溝通協調，積極推進信息資源平臺的建立健全。充分利用科學技術，實現信訪相關資源的互聯互通、信息共享，按照“歸口處理、分級負責”的原則，建立完善職責明確、分工負責的信訪登記錄入、受理辦理的協同工作體系。二是要積極推進必要性資源充分共享。在做好安全防護、保密工作等保障措施的基礎上，明確信訪信息共享的主體、時限、內容、數據等要素，建立各類形勢分析數據指標體系，實現信息及時、規范、充分共享，在“大數據”的平臺上，真正做到“既見森林又見樹木”。三是要以解決問題為目標，創新工作方式方法，提高辦理效率和便利化程度。根據習近平總書記對于新時期信訪工作提出的“三到位一處理”要求，各相關職能部門根據群眾信訪問題，加強統籌協調，通過橫向合作、縱向聯動等方式，避免重復受理、多頭受理，減少重復信訪，提高辦理效率和便利化程度。

（三）夯實源頭化解機制

一是建立預警機制。對重大項目實施中可能出現的矛盾糾紛，提前進行預測；對隨時可能發生的干群矛盾和社會糾紛，實行預警防范；對重大節日、重要活動、敏感時期可能上訪滋事的重點人員進行個案預防。同時構建大綜治格局，充分調動各方面的綜治力量，完善綜治矛盾糾紛調處一體化的工作機制，促建社會預防。通過決策預防、苗頭預警、個案預防、社會預防，全面健全預警機制。

二是建立排查化解機制。將經常性排查與重點集中排查相結合，對于多發性的民間糾紛，利用綜治工作站和基層群防群治組織，建立排查臺賬；針對當期矛盾特點和重大矛盾糾紛以及突發性事件，實行重點排查調處。

三是建立就地處置機制。強化責任落實，將矛盾糾紛按職責權限分解到各層領導和責任人身上，實行定時、定點、定責的接待調處機制，切實解決群眾關注的熱點、難點問題。同時對于敏感和熱點矛盾糾紛，強化應急處理措施，制定應急處置預案。

四是建立有序調處機制。引入人民調解、行政調解和司法調解三個程序，暢通調處渠道。同時創新化解方式，通過推廣民間糾紛勸解員、群眾公開評議、干群面對面交流等多種方式，積極引導群眾，實行自我化解，有效化解矛盾糾紛。

（四）建立以解決問題為目標的考核督辦機制

績效考核導向偏移是導致實用主義的誘因。有什么樣的考核評價導向，就有什么樣的干部作風。如果考核評價導向出現偏移，就容易誘發懶漢習氣和投機心理，助長華而不實、弄虛作假的風氣，導致實用主義、形式主義和官僚主義。只有堅持正確的考核評價導向，才能形成有利于促進科學發展的考核評價體系，才能形成求真務實、風清氣正、齊心協力的干事創業氛圍。在信訪工作機制中，要建立以解決問題為目標的考核督辦機制，將具體問題的解決作為績效考核和轉送督辦機制的指標，以促進信訪問題“件件有人辦”。對于在建立預警機制、排查化解、就地處置等環節，有效化解矛盾糾紛，或者督查信訪件中化解有效的，要進行正面加分考核；而對于在化解矛盾中出現阻截、打壓等現象的，實行通報減分考核。對由于歷史遺留問題和社會轉型而導致的特殊人群上訪，有關政策制定部門應當負責解釋和調解；對于地方政府無法解決的政策性問題所導致的特殊人群上訪問題，上級信訪部門不應當追究下級黨委和政府的責任。通過這種正向考核督查機制，促使信訪壓力正確傳導，信訪辦理及時高效。

（五）完善工作規范，樹立窗口新形象

干部群眾來信來訪體現對我們黨的信任。信訪部門只有堅持依靠群眾、方便群眾、服務群眾的理念，規范有序的辦理信訪問題，才能在群眾中樹立良好的窗口形象，積極調動群眾參與反腐敗的積極性，激發群眾監督的正能量。要堅持以良好態度、穩妥方法接待來訪群眾，耐心傾聽群眾呼聲，積極做好解疑釋惑、情緒疏導工作，維護紀檢監察機關為民務實良好形象。要不斷建立健全各項工作規章制度。嚴格執行“歸口受理、分級負責”原則，嚴格受理范圍，明確職責分工，突出受理重點，促進全國信訪系統建立各司其職、各負其責的信訪受理辦理責任體系。同時，根據信訪工作的形勢和實際情況，不斷健全完善信訪工作規程，規范各類信訪件辦理程序，建立科學規范、高效保密的接訪辦件流程，引導來訪群眾依法理性表達訴求，對嚴重擾亂公共秩序、妨害公共安全的，要配合有關部門依法予以處理，不斷推進信訪工作規范化、高效化。

（六）將信訪納入法治化軌道

2012年12月，習近平強調“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作”。其中一個重要目的就是要解決中國基層社會存在的利益矛盾和沖突問題。作為全面推進依法治國的重要組成部分，信訪改革的主要目標和方向就是將人民群眾的利益訴求不斷納入法治化和制度化的渠道，從根本上改變人民群眾“信訪不信法”的問題。為此，需要不斷改革和完善中國信訪制度和行政管理體制，為基層社會治理確立良好的體制保障。

[注 釋]

[1]夏路燕.“青天情結”下的當代信訪制度[J]. 理論觀察, 2014(7)：40-41.

[2]余凈植. 對“非正常上訪”的法學思考[J]. 理論學刊, 2011(10)：86-88.