中國政治改革40年之政治學理論內涵
——基于歷史及比較的維度

楊光斌

（中國人民大學，北京 100872）

經過40年的發展，中國的改革開放不僅使中國走出了危機，而且取得了舉世矚目的成就。基于歷史及比較的維度，把中國的政治改革重大事件置入世界格局之下，對于重新認識中國政治改革，意義尤為重大。

一、 “中國政治改革滯后于經濟改革”之說

一談到中國政治與經濟的關系，學界很多人就會不假思索地說，經濟改革不錯，政治改革滯后。同意這個說法的人特別多，但這個說法是值得商榷的。

（一）危機下的蘇聯、美國和中國

20世紀60年代中期到70年代，美國、蘇聯、中國都處在大危機當中。

蘇聯危機。經過1924年—1974年高速增長50年后，蘇聯出現了經濟危機、社會停滯、政治僵化、領導人接班等一系列問題。

美國危機。20世紀60年代中期，美國有兩個運動：一是民權運動。從東到西，從南到北，凡是有人居住的城鎮都有黑人暴動。直到70年代中期，黑人問題基本告一段落。與民權運動幾乎同時，反越戰運動風起云涌。從1965年到70年代中期，華盛頓的一個大廣場經常集結幾十萬人、甚至上百萬人。2008年以后人們都在談論美國危機和西方的危機，其實二戰之后西方世界的第一次危機開始于60年代，在1974年第一次石油危機引起的經濟通脹中達到高潮。從社會科學看，70年代末、80年代初，西方社會科學充溢著“我們的危機”“我們怎么玩不下去了”之類的聲音。比如著名的民主理論家羅伯特?達爾最有名的書《多元主義民主的困境》、亨廷頓等人主編的《民主的危機》等都是這類東西。

中國危機。1966年—1976年，中國處于十年“文革”中，政治、經濟、社會發展基本處于停滯狀態。

按照西方學者的說法，蘇聯、中國都是黨國體制，黨沒了國家就沒了。1984年戈爾巴喬夫上任以后，蘇聯改革改不下去了。戈爾巴喬夫在1987年出版《改革與新思維》一書，提出了改革的公開化、透明化、民主化。戈爾巴喬夫認為，蘇聯改革改不下去，是因為有蘇聯共產黨龐大的利益集團做羈絆，提出必須把利益集團這個根本阻力改掉。戈爾巴喬夫從1987年開始搞政治改革，催生了一個競爭對手葉利欽，兩三年就把共產黨搞沒了。

中國的改革是：黨的十一屆三中全會從意識形態上、理論上拉開了改革序幕，但是真正的改革是在經濟領域里進行的改革， 1978年從農村率先開始家庭聯產承包責任制，直至城市企業承包制。

美國危機問題的解決，則是1981年里根總統上臺，靠新自由主義進行經濟改革，即實行自由化、市場化，這是一場很殘酷的改革。在新自由主義改革的時候，美國國內的反抗浪潮特別猛烈，因為二戰之后的凱恩斯主義使得經濟收入相對平等化，新自由主義的自由化和私有化就是制造不平等。但到1983年以后，里根政府度過社會抗爭，美國經濟出現好轉。

歷經危機后三個國家發展的結果是：蘇聯解體，而中國和美國發展到今天都還不錯。源于社會科學研究得出的一個體會是，國家與國家比較不是比誰多好，而是比誰多難，比誰能度過困難（這些難處最后都容易被歸為體制問題）。社會科學研究必須是超越性的，超越個體、超越群體。從整體結果來看，之所以說中國和美國都還不錯，是因為至少兩國還在，而蘇聯沒了；雖然兩國都有問題，但沒有過不去的困難。

（二）新國家理論之維

可以說，同在危機下的蘇聯輸了，中國和美國贏了。為什么蘇聯輸了，美國、中國贏了？其理論意義是什么？從國家理論的維度即可回答這一問題。

我們說的國家權力通常指政治權力，政治權力代表國家權力。當然國家權力更廣泛，它由四個權力構成，包括經濟權力、意識形態權力、軍事權力、政治權力。政治權力是其他三種權力博弈的結果，并不總是產生其他權力的原因。如1949年新中國成立，中國共產黨獲得了政治權力；中國共產黨從沒有政治權力到獲得政治權力，當然是軍事、經濟尤其是意識形態權力互相作用的結果。毛澤東在延安的時候除了打仗之外，就是管意識形態，也就是所謂的槍桿子、筆桿子。作為結果的政治權力在實際政治生活中往往被認為是具體問題的原因，如遇到腐敗的時候就認為是體制問題，即政治體制問題。這種流行的看法其實有一個參照系，就是實行自由主義民主的發達國家腐敗少，但是它沒有認識到，同樣是實行自由主義民主的很多發展中國家，比如印度、菲律賓等，其腐敗程度比中國更嚴重。一定要認識到，如果說經濟上發展得快一點或者慢一點，比如跟美國打貿易戰損失一點等，會影響就業、給企業造成損失，但經濟增長是6.5%還是6.7%對一個國家沒有根本影響；如果說政治亂了，頃刻之間國家作為人們賴以生存的基本結構就沒了。

無論是從中國還是其他國家歷史來看，政治權力往往是博弈的結果，而并非總是問題的原因。如果政治權力被當做原因的話，我們的做法完全是不一樣的。中國歷史上晚清的戊戌變法和蘇聯改革，都認為所有原因是政治原因，改革從政治體制下手，很快國家被搞掉了，政權被搞掉了。由此看來，“經濟改革不錯，政治改革滯后”的說法需要重新思考。

2012年 12月，習近平總書記沿著鄧小平“南巡講話”的路線巡視。在廣東省委講話時他指出，不同意“一個領域的改革落后于另一個領域” ——“政治改革滯后于經濟改革”的說法。這一說法講得最多的是經濟學家 。習近平總書記“不同意這個說法”的命題正契合了國家理論。

（三）美國憲政體制的啟示

自建國到現在兩百多年間，美國從農業資本主義（其實就是奴隸制），到后來開始工業革命，再進入工業資本主義，到20世紀以后進入金融資本主義，經濟體制發生了革命性變化，但是美國開國之父們所定的憲法一直沒變，而且即便想變也變不了，想改革也改不動。如果要改變憲法，就是我們所說的修憲，前提條件是參眾兩院三分之二、州的三分之二同意。政治利益很難有如此多的公約數來達到70%支持一個政治議題去修憲，這很困難。1787年的美國憲法就是農業資本主義制定的，到現在還在用，說到底就是保護私有財產神圣不可侵犯。可以說，美國經濟體制變化那么大，但是政治體制領域的改革沒有。

美國大歷史告訴我們，政治與經濟關系不是我們想的那么簡單，這個決定那個，或者那個決定這個。

美國哥倫比亞大學中國問題專家黎安友（Andrew Nathan）在2003年提出，蘇聯那么大的國家倒了，從1974年第三波民主化以來世界上70多個國家都倒了，而中國也是早晚的事兒。但是從今天看來，中國不但沒倒，而且越來越強大，黎安友將之歸因于“韌性”威權主義。他把中國的政治體制叫做威權主義，認為這個體制很有彈性，而且彈性空間很大。

二、中國政治改革的路徑

比較而言，世界上有很多成功的革命，卻很少有成功的改革。從理論上說，革命很容易，因為革命的敵人和目標非常清晰，組織動員反對敵人就可以；但是，改革是動自己的奶酪。戈爾巴喬夫的改革與新思維，首先動自己的盤子，兩年之內把共產黨搞得稀里嘩啦。日本明治維新可以說是成功改革的一個范例，但是最后卻走上了邪路，即軍國主義。另一個應該是中國的改革開放，成功的原因就是鄧小平把握了方向。總結中國政治改革的成功經驗，即“堅持方向，固本革新”。

（一）“四項基本原則”堅守黨的領導權

在1979年3月召開的一個理論工作務虛會上，鄧小平提出了“四項基本原則”，為社會主義改革定下了基調。雖然對于改革具體怎么搞，當時真的不知道，但是在不知道怎么搞的情況下要守住共產黨的領導權。這可謂改革的一個非常偉大的起點。沒有共產黨的領導權，一切就都沒了。

反觀蘇聯的改革，則是很多人在動員反對共產黨。1987年—1991年，蘇聯知識分子、工人階級都風起云涌反對蘇聯共產黨，礦工幾十萬人動不動罷工。其中，蘇聯知識分子是改革、反對的急先鋒，結果蘇共沒了。

牢牢把住改革的方向，堅守黨的領導權，這正是鄧小平的偉大之處，也是他和戈爾巴喬夫高低之分。

（二）中國的“民本秩序”之路

從政治秩序的演化道路來看，中國和很多國家不一樣：大多數國家走了“自發秩序”之路，而中國走的是“民本秩序”之路。

所謂“自發秩序”之路，其發展路徑是市場經濟—社會分化—多黨政治—代議制民主—寡頭政治。近代以來產生了市場經濟，隨之而來的是競爭、創新和更多的財富，這是“自發秩序”的第一步。如果一個國家想有財富，沒有市場經濟是不行的。十一屆三中全會召開前夕，鄧小平訪問新加坡。李光耀跟鄧小平說，華人世界最多的地方都富了，只有中國沒有發展，其實最應該發展的是中國，因為中國人脈很深，受過教育的人都在大陸，到馬來西亞、新加坡的都是漁民，中國大陸怎么沒富起來呢？肯定是路子有問題。鄧小平沉默不語，一根接一根地抽煙。回國之后他就開始啟動改革，搞市場經濟。市場經濟必然會導致社會分化，這是“自發秩序”的第二步。市場經濟是能者的天下，人的能力是不一樣的。社會分化必然會產生馬云、馬化騰這樣的人，即“自發秩序”的第三步，有富有窮，窮人是窮人黨，富人是富人黨，這是不受控制的“自發秩序”。19世紀，歐洲的政黨都是階級政黨，是按照富有程度劃分政黨的。多黨政治必然是代議制民主，選出議員和政治家去立法、決策。代議制民主的結果是寡頭政治，少數人享有的。

西方學者對自己的自由主義民主體制的反思是深刻的。2014年，普林斯頓大學和西北大學有兩個教授做了一個有名的研究——研究1981年至2011年的30年間美國的1779個政策議程，看哪些案子最后成為法律，哪些沒有。研究發現，富人集團提出來的訴求基本變成法律、政策，而窮人等弱勢群體提出來變成法律的，不及富人的三分之一。最終結論就是，美國不是民主國家，而是寡頭國家，充其量是寡頭民主。

不同于“自發秩序”之路，所謂“民本秩序”之路，其發展路徑是市場經濟—社會分化—黨的領導—民主集中制—以人民為中心。在堅持政策基本方向后的第一步是市場經濟。第二步，40年的市場經濟必然會產生社會分化，出現貧富不均、東西部問題、南北問題、城鄉問題等。第三步，黨的領導。體制就是民主集中制，有民主、有集中。最后一步即結果，以人民為中心的發展。到2020年6000萬貧困人口脫貧，對中國人來說，這是很正常的事情，因為中國干的大事太多了；但這不是其他國家可以想象的，6000萬人口在歐洲相當于英國總人口，歐洲人口最多的國家如德國也只有8000萬人。

從貧困人口脫貧這件事看出，“民本秩序”之路是共產黨為人民服務，即民本政權之路。民本思想作為中國政治傳統思想基因，一直傳承在中國共產黨領導的中國政治實踐中。

（三）國家治理能力比較

開展比較研究的基本原則是研究對象的可比性。但是通常限于感性，往往容易希望自己的民族、自己的國家是世界上最好的那個；或者基于片面地追求價值判斷，而忽略了多種因果鏈，如世界產業鏈上分工，哪個國家這方面比較強等。因為歷史不一樣，國家規模也不一樣，有時候是沒有可比性的。從理性出發，把中國納入比較研究，應該是將之與發展中國家進行比較。有兩組數據可以說明問題，即1∶150和 1∶9。

150是指二戰以后的150個左右新興國家。此參數來源于聯合國成立的時候，其會員國有54個，現在200個左右，新增加150個左右的國家。就國家意義來講，150個是一個大數據。這個大數據告訴我們，沒有一個國家因為實行自由民主，即走美國式道路而走向發達國家的。二戰以后走向發達的國家和地區也很少，如中國臺灣，韓國、新加坡，大多數在儒家文化圈。聯合國、世界銀行經常宣講博茨瓦納是發展中國家榜樣。經查證，博茨瓦納作為“非洲之星”，是單一民族，有225萬人口，人均收入為7600美元左右，但是艾滋病感染率為25%。這就是所謂的“發展之星”，被聯合國、世行當做的樣板。

1∶9作為1∶150的下位概念，意指中國與其他9個人口過億的發展中國家：亞洲6個（中國、印度、孟加拉、巴基斯坦、印尼、以及馬上過億的菲律賓），非洲2個（埃塞俄比亞、尼日利亞），南美2個（巴西、墨西哥）。這10個國家中只有中國1個國家實行民主集中制，其他9個都是“自發秩序”即代議制民主。在其他9個國家中，有的資源很好，但在國家治理上很難和中國相提并論。

從現實來看，中國和印度兩個國家最具有可比性。因為兩國都是人口大國，中國有13億多人口，印度是12億多人口；而且有著比較相近的起點，新中國成立于1949年，印度獨立于1947年。從當時國力來看，兩個國家都很窮，當然印度情況比中國略好一些，中國連續經歷了數十年的動蕩戰亂，印度則相對穩定。然而，就中印的國家治理能力而言，僅反貧困一項就一見高低。按聯合國的標準，2015年中國在貧困人口線之下的是11%，而印度則是33%，其4億以上的人口還生活在貧困線之下。印度孟買、新德里改造貧民窟，因侵犯產權等等一些社會問題，按其現有改造速度計算至少得1500年。莫迪一上任就致力于“干凈的印度”，旨在改變隨地大小便的現象。來自相當于中國上海的商業城市孟買代表團訪問上海時，其代表團團長的驚嘆是：“醒醒，這不是紐約，這是上海！”

三、中國政治發展的邏輯

總體而言，40年中國政治的有序發展，遵循了一條基本邏輯，即問題導向、混合至上。

（一）混合至上的理論基礎

從世界歷史發展來看，過去100年是各種極端化意識形態輪番上演的過程。1900年—1929年，放任自由主義風靡一時；20世紀30年代，凱恩斯主義在西方開始盛行；40年代—70年代，東方則是傳統社會主義或者蘇聯模式斯大林主義；70年代—80年代初西方的里根、撒切爾新自由主義流行，至2008年崩盤。由此可見，再好的意識形態如果極端化，最后都要破產、崩盤。究其原因，就是不符合人的需要。

不同階層有不同需要。人的需要呈現出利益上的分化，而利益分化是多樣的，這是客觀存在。任何單一意識形態只能滿足一部分人的需求。所以說，一個國家可能有不同的價值觀，既要有主流價值觀，還要能包容其他。

亞洲民主動態調查認為，中國人的價值需求是以治理為導向的意識形態，如中國老百姓談民主多是表達民生訴求。這種以治理為導向的意識形態，基本精神是不極端化、單一化，具有包容性。

所以說，汲取百年歷史極端化意識形態的教訓，基于人的需要客觀存在的利益分化與觀念的多元化，以及以治理為主要訴求的意識形態，共同構成了混合至上的理論基礎。

（二）混合包容的政治制度

改革開放以來，秉持“混合至上”邏輯的中國的政治制度在混合中體現出強大的包容性。總體上，在保持黨的領導和民主集中制這個基本結構不變的情況下，朝著分權化、法治化、更多的民主和自由的方向發展。

從最核心的政體來看，憲法規定根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會制度是民主集中制。民主集中制就是我國的政體，在延安時期就是這樣界定的。西方人因為二元對立的思維方式，很難理解民主集中制。中世紀以來西方社會發展的基本線索是：首先是教權與皇權的對立，教權淡化以后，接著是皇權即國家權力和商人、社會權力的對立。西方社會的二元對立式發展，人們形成了二元對立的思維方式，而二元對立中界限分明、不可調和。這正是客觀存在決定的社會意識。但是對中國人而言，混合性的制度是一種很自然的存在，先民主后集中，沒有好的民主就沒有好的集中。

從根本政治制度來看，則體現在以下幾個層面：

其一，在中央和地方的關系中有民主、有集中。集中，意味著中央和地方關系是政治單一制，即地方權力由中央授權，地方法律必須跟國家法律相一致。地方權力的四大班子（黨委、政府、人大、政協）領導都是由中央組織部直接考察任命。地方權力來源于中央，這是中央集權或者說單一制。40年來，經濟上則一直實行經濟聯邦主義，經濟權力是下放的，由中央和地方權力共享，比如稅收上有國稅、地稅，中央和地方共享稅。中國財政體制是分稅制以后60%的稅收先到中央，然后轉移支付。

其二，在政治與市場即處理政府與企業關系上，發展型國家的國家導航經濟發展模式與利益集團政治并存。比如由國家發改委牽頭的政府各主管部門，對推動經濟發展起到很大作用。所謂市場派經濟學家認為所有產業政策都是失敗的，反對政府主導。這類觀點既不符合現實，也不符合西方國家歷史。西方國家走到今天，很多科技工程都是國家規劃、國家主導。當然，讓民營企業搞這個東西也有成功的案例。但是西方資本主義搞了幾百年，作為后發國家的中國如果沒有國家力量去競爭，根本不可能競爭得過它們。然而，政治的本質就是利益分配問題，在改革開放中形成的利益集團政治的力量也不容忽視。企業追求利益，通過組織利益集團影響決策，這是一種民主權利，但與大眾的民主權利是什么關系？需要深入研究，弄不好就是一個國家的災難。

其三，在國家與社會即官民關系上，既有集中也有民主。集中體現為嚴格規制，對法律類、政治類、民族類、宗教類四類社團實行嚴格規制，不允許隨便成立；民主體現為如經濟組織、文化組織這類社會組織實行登記制度。據統計，現在國家民政系統登記的社會組織不下150萬家。

（三）以協商共識型民主為特征的政策過程

政策過程以協商共識型民主為主要特征，但政治是分層次的，不能以一個概念來解釋所有層次的概念。

立法層面，體現為制度化協商，如《物權法》出臺過程中上千萬網民參與討論，這屬于制度化協商。

部門決策可稱為市場壓力型協商。如軟件打車，讓人們出行便利但也帶來了安全問題。它因為沖擊既有的利益集團、行業工會，在很多國家不能合法化；而在中國市場化速度很快。經濟關系市場化是應有之義，但是社會關系、政治關系市場化則危害很大。社會關系如生老病死等社會性問題都市場化，很多老百姓是承擔不起的。政府干預市場經濟越少越好，我們接受這個東西；但是把一切都交給市場，這個社會是承受不起的。改革開放的過程是放權，人們呼喚權力的邊界；但是現在要問的是“市場的邊界在哪里”，這是需要深思的問題。不能把什么問題都放給市場，老百姓受不了。

地方決策則體現為對談型協商。其意指地方政府的決策一旦侵犯老百姓利益，老百姓就起來抗爭，雙方靠協商達成一致意見。如深圳南山區政府與老百姓反復協商在高速公路上修建和諧公園則是對談型協商的代表。

基層治理是民主懇談，典型案例如溫嶺民主懇談會。

社區治理毫無疑問都是民主的，尊重居民民主權利。但一旦真的讓居民行使民主權利時，居民因多種因素拒絕行使，這是當前社區治理之難，案例很多。

四、重新認識“政治”

（一）中國政治之“變”與“不變”

政治之“改革”首先就意味著“變”。從40年中國政治發展來看，“變”與“不變”之處都是顯而易見的。其中“不變”的是憲法體制，“變”的是各個領域發生的結構性、革命性變化，央地關系、政府與市場、國家與社會關系都發生了結構性革命性變化。這些體現民生、社會關系的變化是非政治領域之變，看起來不是政治的，但正是它們強化了政治性憲法體制，所以，當改革走到今天，結果還不錯。這就需要我們重新認識到底什么是“政治”。

（二）形式上的政治與實質上的政治之別

從形式上而言，政治主要體現在黨政關系上，中央與地方、政府體制都屬于政治的范疇。從實質上而言，政治主要體現為治理能力。亨廷頓1968年出版的《變化社會中的政治秩序》一書，第一句話就是“國家與國家的區別不是政治體制，而是統治程度”。用今天的話說，國家與國家的差別就是政府的治理能力的差異，而不是在形式上。這個治理能力就是改善民生的能力，是最大的政治。

（三）什么是“好政治”？

現代性的一個根本標志是人民主權，誰不承認這個誰就是反動派。但是這個權利是在權威的秩序當中發生的，沒有秩序，大眾權利最后變成民粹，甚至變成法西斯，歷史已經多次重復。民主也可能變成壞東西，正如托克維爾曾說“民主是多數人的暴政”，托克維爾的學生小密爾說“民主會變成階級立法”。多數階級為自己立法侵害少數人，民主會變質，權威也會變質，權威會變成獨裁，因此需要法治。

無論是民主還是權威，都是用來分配權力的，而法治是用來約束權力的。但是講法律的時候，典型如美國的法治主義。福山說美國是否決型政體，原因是多黨制、利益集團。第三個原因是亨廷頓提出來的“法治主義”。亨廷頓認為，美國是未經革命提前到來的一個現代性社會，其政體是封建制的都鐸政體。都鐸政體中一個非常重要特征就是法治主義，一切以法律為準繩、為導向，比如中國古代很少有“變法”的，都是“法祖宗之法”。

現代社會政府要推動社會往前走，而法治主義約束政府不能動。因此提倡法治毫無疑問，但是法治到什么程度是需要考量的。今天美國的控槍難題，法國的黃馬甲運動，都是封建制遺留的產物；還有很多國家都有民主，但是其社會結構都是封建制。菲律賓、印度、孟加拉、巴基斯坦等發展中國家，封建制的社會結構沒改，民主來了，結果發展更難。沒有民主，治理再好老百姓不同意；沒有法治，民主太多，就會亂；沒有權威，也會亂。這些經驗都是根據第三次民主化轉型總結出來的。如果有了民主、權威、法治的動態平衡，一個社會大概不會差到哪去。所以說，民主、權威、法治能達到動態平衡的政治，將是一種“好政治”。

（本文系根據楊光斌教授在“人大重陽系列講座——對話人大名教授”之“改革開放40周年”主題演講整理而成）