人民政協性質和作用定位的歷史演進

虞崇勝，張 靜

（1，2.武漢大學，湖北 武漢 430072 ）

2014年9月21日，習近平同志在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中，兩次提出要把握和堅持“人民政協的性質定位”問題。2019年9月20日，在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中，他又將“準確把握人民政協性質定位”作為黨的十八以來人民政協工作的重要經驗提了出來。為何在人民政協成立70年的今天，仍然要反復強調準確把握人民政協的性質定位呢？因為這是人民政協發(fā)揮作用的前提和基礎，也是推進社會主義協商民主的內在要求。深入考察人民政協的歷史可以發(fā)現，關于人民政協性質的定位，實際上包括性質和作用兩個方面的定位，而目前關于這兩個方面的定位往往是結合在一起的，并沒有清晰地區(qū)分開來。但是，要準確地把握人民政協的定位，又不能不加以區(qū)分。可以說，如同人民政協波瀾壯闊的歷史一樣，人民政協性質和作用的定位，也經歷了一個漫長的演進過程，記錄著人民政協和社會主義協商民主發(fā)展的豐富歷程。

一、改革開放前人民政協性質定位的確立過程

研究人民政協的性質定位，首先必須了解人民政協的由來。人民政協之所以能夠在中國大地上產生和成長起來，是因為它適應了當代中國特殊的國情，可以說是因國情而定的。

回顧歷史，在中國人民政治協商會議正式成立以前，關于黨派合作的組織形式，曾經有過長期的思想醞釀和實踐探索。“政治協商會議”作為黨派合作的組織形式，是適應抗日戰(zhàn)爭勝利前后國共合作與和平建國的實踐需要，是國共兩黨在具體商談過程中經過多次演變而逐步形成的，國共兩黨以及民主黨派中的許多有識之士對此都有所貢獻。但是，“中國人民政治協商會議”最終被確定為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，則是共產黨人根據當時的政治形勢和中國革命發(fā)展的需要而確定下來的。僅就“政治協商會議”的名稱來說，“經歷了國是會議——黨派會議——政治會議——政治協商會議——新政協會議——中國人民政治協商會議，歷時6年時間歷經六次轉變之后才最終被確定下來。”①虞崇勝、周理：《“政治協商會議”名稱的六次轉變》，《中共中央黨校學報》2016年第6期。

1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議的召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式確立。會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》雖然確定人民政協是“人民民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”，但是，當時由于尚未建立國家權力機關，因此，新中國成立初期人民政協代行著國家權力機關的職權，在國家政治生活中發(fā)揮過極其重要的作用。1954年第一屆全國人民代表大會召開后，人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商機構、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮重要作用。1954年12月25日全國政協二屆一次會議通過的《中國人民政治協商會議章程》，明確規(guī)定人民政協的性質是“中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”②政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》上冊，北京：中央文獻出版社、中央文史出版社，2009年，第211頁。。之后，人民政協雖然經歷反右和“文化大革命”“左”傾錯誤的干擾，但作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質定位并沒有改變。

1954年9月一屆人大召開后，人民政協不再代行人民代表大會職權，其地位和作用如何定位就成為必須回答的問題。針對一些人關于政協如何定位的種種疑問，時任政協主席的毛澤東專門邀請各民主黨派、無黨派民主人士舉行座談會。他明確指出：“政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會。它也不是國家的行政機關。”“如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那會一國二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權。”“政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表。”他還具體提出政協的五大任務：“一、協商國際問題；二、商量候選人名單；三、提意見；四、協調各民族、各黨派、各人民團體和社會民主人士領導人員之間的關系；五、學習馬列主義。”③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》上冊，第200-203頁。

1954年12月，周恩來在全國政協二屆一次會議上當選為新一屆政協主席，他在會議所作的政治報告中專門講到人民政協的五大任務。他說：“在這政協會議召開中，曾經有兩種錯誤想法：一種想法是，以為人大已經召開了，憲法已經公布了，人民政協就沒有存在的必要了；另一種想法是，仍然不懂得政協本身是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，也就是黨派性的聯合組織。”①政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》上冊，第205頁。正是基于上述認識，全國政協二屆一次會議通過的《中國人民政治協商會議章程》將人民政協性質再次定位為“中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。”時任政協副主席的章伯鈞在政協章程修正案草案的說明中對這一性質定位解釋說：這種性質定位說明，人民政協“一方面不同于國家機關，另一方面也不同于一般的人民團體。它是黨派性的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”②政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》上冊，第219頁。。

在1956年社會主義改造高潮中，人們都想著如何早日進入社會主義，于是有人提出，既然人民政協帶有社會主義性質，是不是可以將人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線改為社會主義統(tǒng)一戰(zhàn)線？對此，周恩來在1956年2月6日政協二屆常委會第十七次會議上的講話中明確表示：“這種看法好像我們過去統(tǒng)一戰(zhàn)線是另一種性質，現在才是社會主義性質。這樣不對，我們從一開始就是社會主義，就是逐步完成和逐步實現。”因此，統(tǒng)一戰(zhàn)線“這個性質本身也無需再改，本身就是社會主義”③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》上冊，第266頁。。在強調人民政協統(tǒng)一戰(zhàn)線性質與社會主義一致性的同時，當時中央高層領導人中已有人初步認識到，政協既是政治協商機關，又是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。在1956年9月25日黨的八大會議上，時任全國政協副主席、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長李維漢就指出：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會是政治協商機關，又是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在統(tǒng)一戰(zhàn)線和國家政治生活中起著重要作用。”④中國人民政協理論研究會秘書處編：《〈人民政協重要文獻選編〉學習讀本》，北京：中國文史出版社，2009年，第172頁。這是最早將人民政協區(qū)分為政治協商機關和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織兩方面的提法，但當時在中央正式文獻中并沒有明確作出這種區(qū)分。

1956年至1966年的十年，人民政協雖然不同程度地受到反右派斗爭擴大化和階級斗爭擴大化思潮的影響，但仍然能夠正常開展工作，對國家和社會生活中的一些重大問題進行協商議政，在團結人民完成對生產資料的社會主義改造、推動社會力量進行社會主義建設、活躍國家政治生活、調整統(tǒng)一戰(zhàn)線內部關系等方面作出了重要貢獻。在此期間，政協全國委員會歷經二屆（1954年至1959年）、三屆（1959年至1964年）、四屆（1965年至“文革”期間中斷），共召開八次全體會議。而且自1959年以后，全國政協會議同全國人大會議同時召開，政協委員列席人大會議已經形成制度。在這十年中，關于人民政協的性質，一直都維持著“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的定位。1962年4月18日，周恩來在三屆政協三次會議上的講話中指出：“革命勝利以后在社會主義改造的過程中，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線是起了作用的”“進入社會主義建設階段人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務就更重了”“現在要團結一切可以團結的力量……。不要把我們人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線看成只是進行社會主義改造的，它的作用，不但表現在社會主義改造方面，而且表現在社會主義建設方面。我們要把建設任務擔當起來。”⑤政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》上冊，第335-336頁。

不過，隨著“左”傾錯誤的發(fā)展，人民政協的作用越來越受到忽視。“文化大革命”期間，政協全國委員會于1966年8月30日起被迫停止辦公，各級地方政協的工作也全部陷入癱瘓，整個政協組織和制度遭到嚴重破壞，各民主黨派在國家政治生活中的地位和權力被剝奪殆盡。盡管如此，毛澤東還是認為，人民政協和民主黨派有存在的必要。1966年國慶節(jié)，他在天安門城樓上對李宗仁說：“紅衛(wèi)兵把全國政協、民主黨派封了，但政協還是要的，民主黨派還是要的。”①中國農工民主黨中央編輯委員會編著：《農工民主黨黨員讀本》，北京：中國醫(yī)藥科技出版社，2004年，第64頁。1971年8月，他視察南方時又說，民主黨派還是要的，不要急于取消。1971年底，人民政協工作開始局部恢復，但并未開展實質性活動。關于人民政協的性質，在“文化大革命”高潮中，一度改為“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，直至1978年3月召開的五屆政協一次會議，仍稱人民政協是團結全國各族各界人士的“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”②政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，北京：中國文獻出版社、中央文史出版社，2009年，第359頁。。

由上可見，從“政治協商會議”的醞釀，到中國人民政治協商會議的召開，再到新中國成立后人民政協的發(fā)展，其性質的定位是逐步豐富和發(fā)展的，雖然也曾有過偏差，卻帶有濃郁的中國風韻和厚重的歷史味道。因此，完全可以說，人民政協是從中國民主政治土壤中生長起來的，其性質定位也是適合中國基本國情的。

二、改革開放后人民政協性質和作用定位的演進過程

改革開放之初，百廢待興，如何調動各方面的積極性，動員和吸納不同階層人民投身到社會主義現代化建設中來，成為當時的迫切任務。在改革開放的頭幾年，鄧小平考慮得最多的問題就是如何調動各方面的積極性、推進社會主義現代化建設。他在1978年3月8日第五屆政協一次會議閉幕會上提出，“統(tǒng)一戰(zhàn)線要在實現新時期總任務的斗爭中發(fā)揮作用”。后來，他在1979年6月15日五屆政協二次會議開幕詞中更明確指出：“新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協的任務，就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發(fā)展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現代化的社會主義強國而奮斗。”③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第353-354頁。

隨著黨和國家的工作中心向經濟建設轉移，中央領導集體明顯地感到，如何充分發(fā)揚民主、調動各方面的積極性，已經成為制約現代化建設的重要問題。而人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，社會聯系廣泛，政治地位超脫，在發(fā)揚民主方面具有明顯優(yōu)勢。因此，1980年8月28日，鄧小平在五屆政協三次會議開幕詞中指出：“人民政協是共產黨領導下實行各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織，也是我們政治體制中發(fā)揚社會主義民主、實行互相監(jiān)督的重要形式。”④政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第369頁。9月29日，他在政協章程修改委員會第一次全體會議上又強調：“人民政協是鞏固和擴大我國革命的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，也是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式。”⑤政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第371頁。在這些講話中，鄧小平已經將人民政協放在整個國家政治體制中來定位其重要作用，開始強調人民政協是“我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式”。

正因為如此，1982年12月4日五屆人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》總綱中，用法律的語言正式定位了人民政協的性質和作用：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的作用。”①政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第378頁。接著，1982年12月11日政協五屆五次會議通過的《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱“1982年政協章程”），也將人民政協性質定位為“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，但又根據形勢發(fā)展需要，稱“中國人民政治協商會議是我國政治生活中發(fā)揮社會主義民主的一種重要形式”（這在政協章程中是第一次提出）。修訂后的章程還第一次提出人民政協的兩大職能：“根據中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士‘長期共存、互相監(jiān)督’，‘肝膽相照、榮辱與共’的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用。”②政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第407-408頁。

對于人民政協性質的新定位，時任全國政協秘書長的劉瀾濤在政協五屆五次會議上所作的政協章程修改草案的說明中解釋說：在修改政協章程的過程中，人民政協的性質問題是一個為大家所關心的問題。經過討論，大家一致認為，“國家最高權力機關必須由全國人民代表大會統(tǒng)一行使，人民政協則是中國人民在中國共產黨領導下的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。我國的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是在長期的革命和建設進程中形成和發(fā)展起來的。在新的歷史條件中，參加統(tǒng)一戰(zhàn)線的不是越來越少，而是越來越多；統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍不是越來越狹小，而是越來越寬廣。統(tǒng)一戰(zhàn)線仍將是我國人民團結戰(zhàn)斗、建設祖國、統(tǒng)一祖國的一個重要‘法寶’，仍然具有強大的生命力。”③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第418-419頁。

在談到政治協商和民主監(jiān)督職能時，劉瀾濤說：“根據歷史經驗，人民政協的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務以及群眾生活、統(tǒng)一戰(zhàn)線內部關系等重要問題進行政治協商，并通過提出批評，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。”“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織內部的政治協商，是中國人民在中國共產黨領導下發(fā)展社會主義民主的一種重要形式，也是我國政治生活中的一項優(yōu)良傳統(tǒng)。”“人民政協以及各民主黨派、人民團體和各界人士就國家事務提意見、作批評，這就是監(jiān)督。這也是我國政治生活中的一項優(yōu)良傳統(tǒng)。”“人民政協的監(jiān)督不具有國家權力的性質，沒有法律約束力，是一種民主監(jiān)督。在是否行使國家權力這一點上，人大和政協是根本不同的。”④政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第420-421頁。這應該是最早系統(tǒng)闡釋人民政協政治協商和民主監(jiān)督兩大職能及其相互作用的權威論述。

此后，中央和政協高層領導在闡述人民政協性質時基本上都強調了“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”和“發(fā)揚社會主義民主的組織形式”。1986年6月18日，時任全國政協主席的鄧穎超明確指出：“全國政協的性質不是黨和政府的最高機關，也不屬于哪一個政治派別。”⑤政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第449頁。1988年4月10日，時任全國政協主席的李先念在政協七屆一次會議閉幕詞中，明確指出人民政協是“廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”“是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主的重要組織形式”⑥政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第456頁。。

為了進一步科學規(guī)范人民政協的性質定位，1989年12月30日發(fā)布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》用兩句話概括了人民政協的性質：“人民政協是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式。”⑦政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第485頁。從此，關于人民政協的性質，就由“一句話”——“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的表述，而發(fā)展為“兩句話”——“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”和“共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要組織形式”。

關于為什么要強調人民政協在發(fā)揚社會主義民主方面的作用，1990年3月18日，江澤民同志在參加七屆人大三次會議、全國政協七屆三次會議的黨員負責同志會議上作了如下說明：“人民政協在我國政治生活中具有不可替代的作用，它與人大、政府互為補充、相輔相成。在我們這個幅員遼闊、人口眾多、多民族、多黨派的社會主義國家里，關系國計民生的重大問題，要通過人民政協進行協商，廣泛聽取各民主黨派、人民團體和各界人士的意見，由人民代表大會行使國家權力進行決策，由人民政府執(zhí)行實施。這樣一種政治體制集中體現了我國廣泛的人民民主。對于我們實行決策科學化、民主化，避免或減少決策失誤，保證各項方針政策貫徹執(zhí)行，都具有重要的意義。”①政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第489頁。

1991年3月23日，江澤民同志在參加七屆人大四次會議、全國政協七屆四次會議黨員負責同志會議的講話中，一方面重申“人民政協是我國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要組織形式”，另一方面又指出：“人民政協的政治協商、民主監(jiān)督雖然不具有國家權力性質，沒有法律上的決定權，但對于發(fā)揚民主、建設我國社會主義民主政治具有重大意義。對此，我們絲毫不能低估。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。這是西方民主無可比擬的，也是他們無法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實體現社會主義社會人民當家作主的權利。各級人民政協要同人民代表大會、人民政府配合協作，在中國共產黨統(tǒng)一領導下，為實現共同目標而奮斗。”②政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第505頁。在這里，江澤民同志第一次作出了中國特色社會主義民主兩種形式即選舉民主和協商民主的表述。

1995年1月13日，中共中央以通知的方式，正式轉發(fā)《政協全國委員會關于政治協商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》。這個規(guī)定有兩個方面的重要進展，一是將人民政協的職能擴展為三項，即增加了“參政議政”職能；二是關于人民政協的性質，首次采用了“三句話”的系統(tǒng)表述：“人民政協是我國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。”①政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》中冊，第556頁。不過，2000年3月全國政協九屆三次會議修訂的《中國人民政治協商會議章程》和2000年頒布的《中共中央關于加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的決定》，對人民政協性質的表述雖有“三句話”的表述，但仍然是分兩處表述的。②虞崇勝、唐斌：《準確把握人民政協的性質定位和作用定位》，《中共福建省委黨校學報》2016年第1期。

直到2004年3月全國政協十屆二次會議修訂的《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱“2004年政協章程”）才將“三句話”連在一起，形成章程總綱中完整的表述：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。”③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》下冊，北京：中國文獻出版社、中央文史出版社，2009年，第692頁。之后，2004年9月21日胡錦濤同志在慶祝中國人民政治協商會議成立五十五周年大會上的講話以及2005年2月18日頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和2006年2月8日頒布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（以下簡稱2006年《意見》）中都維持了“三句話”的表述。2006年《意見》在肯定“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”的同時，還提出了兩個基本論斷：“人民政協是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用。”“人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層人民大團結大聯合的組織。”④政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》下冊，第792-794頁。

由上可知，人民政協的性質定位，自改革開放以來已然發(fā)生了很大變化，即由“一句話”發(fā)展到“兩句話”，再發(fā)展到“三句話”。需要指出的是，原來的“一句話”即“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，是就人民政協性質而言的；而后來增加的“共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”和“我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”，則是就人民政協的作用而言的。這種變化可以說是因需而變的，既適應了改革開放后我國社會階層的深刻變化和統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的日益擴大的現實需要，也適應了現代國家政治體系建構和社會主義民主發(fā)展的內在要求。正是這種變化，使人民政協的性質定位和作用定位實現了歷史性的飛躍。

三、黨的十八大以來人民政協性質和作用定位的完善過程

黨的十八大以來，關于人民政協性質和作用的定位基本維持了上述“三句話”的表述。不過，任何正確的定位都是因時而進的。自黨的十八大中央領導集體明確提出社會主義協商民主建設任務以來，一個不可回避的問題又被提了出來。原先人們所講的中國協商民主，主要是指人民政協的政治協商，一旦將社會主義協商民主擴容為包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、社會團體協商、基層協商等之后，人民政協在社會主義協商民主體系中的獨特作用如何凸顯，就成為必須精準定位的問題。

2012年11月，胡錦濤同志在黨的十八大報告中，在提出“健全社會主義協商民主制度”的同時，要求“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發(fā)揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，2012年11月18日，http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2012-11/18/nw.D110000gmrb_20121118_1-03.htm。這是中央領導集體第一次提出要充分發(fā)揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。之后，在2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2015年1月中共中央頒發(fā)的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》都延續(xù)這一表述，強調了要充分發(fā)揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。

2014年9月21日，習近平同志在慶祝人民政協成立65周年大會的講話中指出：“做好人民政協工作，必須堅持人民政協的性質定位。人民政協是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。人民政協要在依照憲法法律和政協章程準確定位的基礎上，大力推進自身各項工作和各項事業(yè)不斷向前發(fā)展。”②習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。在這里，習近平同志強調了堅持人民政協性質“三句話”的定位的意義，認為這“三句話”“體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點”。

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與此同時，他在講到社會主義協商民主時，既明確指出：“堅持發(fā)揮人民政協在發(fā)展協商民主中的重要作用。人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是社會主義協商民主的重要渠道。”③習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。又特別提出：“人民政協要發(fā)揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能的全過程。”④習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。這就是說，人民政協既是社會主義協商民主的重要渠道，同時也是專門協商機構。換句話說，人民政協之所以是社會主義協商民主的重要渠道，是因為它是專門協商機構。

應該說，黨的十八大以來對于人民政協性質和作用認識的重大進展之一，就是進一步明確了人民政協是專門協商機構的作用定位。因為社會主義協商民主的重要渠道可以很多，但專門協商機構則只有人民政協，所以，可以與其他重要渠道區(qū)分開來的，也是由于人民政協是專門協商機構。

關于如何發(fā)揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用，2015年6月15日中央辦公廳發(fā)布的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》有一段專門論述：“人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是各黨派團體和各族各界人士發(fā)揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。充分發(fā)揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用，有利于廣納群言、廣謀良策、廣聚共識，有利于促進黨和政府決策科學化、民主化，有利于更好實現人民當家作主，有利于化解矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。”⑤中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，2016年10月26日，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-06/25/content_2884439.htm。從這一段論述不難看出，之所以要突出人民政協在協商民主的地位，是基于“五個有利于”的功能作用而作出的新定位。

為適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，習近平同志在人民政協成立65周年大會上的講話中還指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發(fā)揮更大作用。”①將人民政協定位為國家治理體系的重要組成部分，雖然與以前將人民政協作為國家政治體制重要組成部分異曲同工，但顯然適應了推進國家治理體系和治理能力現代化的新任務。

在黨的十九大報告中，為適應新時代中國特色社會主義發(fā)展的新要求，習近平同志從制度安排的角度提出：“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。”②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第38頁。這是以習近平同志為核心的黨中央在新時代給予人民政協的功能和作用的新定位。2018年3月15日，政協十三屆一次會議修訂的《中國人民政治協商會議章程》，將黨的十九大報告中的這個新定位寫了進去。“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”③《中國人民政治協商會議章程修正案》，《人民政協報》2018年3月28日，第1版。從國家制度層面完善了人民政協的政治定位，這對于中國特色社會主義政治制度的整體建設和發(fā)揮人民政協在國家政治制度體系中的特殊作用，都具有極其重要的規(guī)范性意義。

綜合以上分析可以看出，黨的十八大以來關于人民政協性質和作用的新定位和新發(fā)展主要集中在五個層面：一是維持了政協章程中對人民政協性質的“三個是”的定位，即人民政協是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，但強調了“三個是”“體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點”，這就提出了要從國家制度角度把握人民政協性質的新要求；二是根據發(fā)展社會主義協商民主的需要，強調人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監(jiān)督、參與、合作于一體，“是社會主義協商民主的重要渠道”，這就明確了人民政協在社會主義協商民主中的作用定位；三是從人民政協工作職能特殊性的角度，提出人民政協是各黨派團體和各族各界人士圍繞著國家政治、經濟、文化、社會等各個方面的問題以及有關統(tǒng)一戰(zhàn)線重要問題進行協商的專門機構，這是對人民政協獨特作用的全新定位；四是適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，明確提出了人民政協是“國家治理體系的重要組成部分”，這是對人民政協工作提出的新要求；五是從國家政治制度體系的角度，明確提出“人民政協是具有中國特色的制度安排”，從而完善了人民政協在國家制度體系中的政治地位。

四、精準把握人民政協性質和作用定位的聯系與區(qū)別

正是由于自黨的十八大以來從多方面豐富和發(fā)展了人民政協的性質定位和作用定位，因此，部分學者和政界人士在談到如何堅持人民政協性質定位時，往往認為人民政協的性質已經由三句話的定位發(fā)展到了五句話，甚至是七句話（再加上“社會主義協商民主的重要渠道”和“專門協商機構”）。

2018年3月27日，全國政協辦公廳負責人就政協章程修正案答記者問中解釋說：“做好人民政協工作，必須堅持人民政協的性質定位。政協章程修正案在人民政協‘是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式’的表述后，增寫‘是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排’。同時，在適當位置增寫人民政協是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要政治形式和組織形式；人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構；人民政協必須堅持中國共產黨領導，堅持人民政協性質定位，堅持大團結大聯合，堅持發(fā)揚社會主義民主等內容。充實這些內容，有利于人民政協準確把握性質定位、工作原則、目標任務，更好地堅持和完善我國新型政黨制度，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的特點和優(yōu)勢，為人民政治文明進步作出貢獻。”①《全國政協辦公廳負責人就〈中國人民政治協商會議章程修正案〉答記者問》，《人民政協報》2018年3月28日，第5版。

需要指出的是，以上籠統(tǒng)地將人民政協的性質定位和作用定位混在一起，沒有適當地將性質和作用區(qū)分開來，是不利于準確把握人同政協的性質、地位、職能、作用的，也不符合通行的關于事物性質和作用的中文表述。

所謂性質，是指事物的本質，是一個事物所具有的區(qū)別于其他事物的根本屬性。根據這一定義，性質有如下特點：其一，性質具有唯一性，即性質必須是獨特的，從而才能夠與其他事物區(qū)別開來；其二，性質具有相關性，即性質不是單打獨斗的，需要有其他要素作為支撐；其三，性質具有發(fā)展性，即性質不是凝固不變的，可以也需要隨著形勢的變化而發(fā)展變化的。所謂作用，是指事物的功能或影響，是事物存在的價值形式。作用通常有如下特點：其一，有積極作用與消極作用（即正面作用和負面作用）之分；其二，作用往往是多方面的；其三，作用是隨著環(huán)境條件變化的。由此可見，事物的性質和作用是既有區(qū)別也有聯系的。首先，要將事物的性質與作用區(qū)別開來，如果將作用等同于性質，就會犯將形式等同于本質的錯誤。其次，事物的性質與事物的作用是有聯系的，事物的性質要通過其作用來體現，事物的作用往往要受到事物性質的制約。

根據上述性質和作用的不同特點和相互關系，我們對人民政協性質和作用進行定位時必須做到：一要精準反映人民政協的獨特地位；二要精準反映人民政協的獨特作用；三要精準反映人民政協的發(fā)展歷程。

為了精準把握人民政協的性質定位和作用定位的區(qū)別和聯系，我們不妨把時間拉回到五年前，即2014年9月21日習近平同志在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話。在這個講話中，習近平同志特別強調，“做好人民政協工作，必須堅持人民政協的性質定位”。關于人民政協的性質定位，他當時是這樣表述的：“人民政協是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。”這與十年前即2004年政協章程中的表述是一致的。在這個講話中，習近平同志還提出了要“準確把握人民政協性質、地位、職能和作用”。他強調指出：“中國特色社會主義制度的生命力，就在于這一制度是在中國的社會土壤中生長起來的，人民政協就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。”“堅持發(fā)揮人民政協在發(fā)展協商民主中的重要作用。人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是社會主義協商民主的重要渠道。”“堅持推進履職能力建設。人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發(fā)揮更大作用。”①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

在上述講話中，習近平同志對人民政協的性質、地位、職能和作用是作了明確區(qū)分的，并且分別在不同語境下作了各自的闡述。

讓我們再將時間拉回到現實。2019年9月20日，習近平同志在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中，將“準確把握人民政協性質定位”作為黨的十八以來人民政協工作的重要經驗之一提了出來。他明確指出：“人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”②習近平：《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。

在上述表述中，習近平同志特意用“作為”兩字，將人民政協的性質和作用區(qū)分了開來。“人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式”，是講性質；“是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”，是講作用即功能。因此，我們在理解人民政協的性質和作用時，務必注意到這種區(qū)別。

綜上所述，關于人民政協性質和作用的精準定位，經歷了長期演變和逐步完善的過程。從1949年9月全國政協一屆會議確定為“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”，到改革開放以后逐步確定為“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”“我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”，再到黨的十八大以來形成相對完整的定位體系。這個體系既包括了“一句話”即“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的性質定位，也包括“三句話”即“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”“發(fā)揚社會主義民主的重要形式”的性質和作用定位，還包括三個方面作用即“國家治理體系的重要組成部分”“社會主義協商民主的重要渠道”“專門協商機構”的新定位，更包括從制度安排角度即“人民政協是具有中國特色的制度安排”所作出的政治定位。從根本上來說，性質定位決定作用定位，作用定位服務于性質定位；性質定位是根本的，作用定位是為了更好地體現性質定位；無論是性質定位或是作用定位，都是從具有中國特色制度安排的角度來展開的。正是通過這種多重定位的相互結合、相互支撐、相互推進，人民政協定位才會更加豐滿和完善起來。