人民政協發展創新的基本經驗與時代使命

王江燕

（中央社會主義學院，北京 100081）

1949年中國人民政治協商會議的召開，宣告了中華人民共和國的成立，開啟了擁有五千年悠久文明的中華民族歷史新紀元。70年來，人民政協與新中國共同成長，在中華民族站起來、富起來、強起來的不凡征程中，譜寫了壯麗輝煌的歷史篇章。致力于人民政協事業開創者、領航者的幾代中國共產黨人，以高度的歷史自覺，薪火相傳、持續接力，依據人民政協事業的現實需要，不斷將馬克思主義統一戰線理論、政黨理論和社會主義民主政治理論進行創造性轉化和創新性發展，淬煉了中國特色制度安排的精神內核和自信底蘊，貢獻了屬于“中國智慧”的政治話語模式。尤其是黨的十八大以來，隨著黨和國家事業發生歷史性變革，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央就推進人民政協事業作出重要指示，闡明了新時代人民政協發展的一系列方向性、全局性、戰略性問題，形成了習近平同志關于加強和改進人民政協工作的重要思想，成為新時代人民政協發展創新的基本遵循。總結人民政協70年歷史發展的基本經驗，深入學習領會習近平同志關于加強和改進人民政協工作的重要論述，對于新時代人民政協行穩致遠、踐行新使命具有重要的啟示意義。

一、人民政協發展創新的基本經驗

人民政協70年發展創新的制度實踐，生動反映了新中國不同階段的歷史變遷，同時也展示了中國特色制度安排的主動選擇和積極建構，發揮了人民政協自身的客觀能動性和對社會的團結引領功能，在繼承與發展、穩定性與開放性的辯證統一中，實現了自身邏輯建構的客觀規律和變革的與時俱進。

（一）黨的領導與人民民主的有機統一

人民政協的歷史，是一部堅持黨的領導、加強黨的思想政治引領的歷史，是一部政協黨組織和廣大黨員團結政協各參加單位、人民團體、各族各界人士投身革命、建設、改革實踐的歷史。中國共產黨的領導既是人民政協成立時的初心所在，也是人民政協事業發展進步的根本保證。

與西方國家基于運行議會民主而產生的政黨不同，中國共產黨是為承擔領導中國新民主主義革命和建設現代化中國而產生的政黨。作為革命和現代化建設的“發動機”，中國共產黨必然承載著將全體民眾凝聚為一個有機整體、同時維系“多元一體”的“大一統”國家整體轉型的雙重歷史使命。作為中國現代制度建構的核心力量，中國共產黨基于建設社會主義社會的內在要求，賦予了中國政治制度的社會主義本質屬性和黨的領導的內在規定性，人民政協就是這種屬性的本質體現。

人民政協作為一個具有典型意義的本土政治制度，是中國共產黨統一戰線理論與社會主義民主政治的成功結合，是“中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造”①習近平：《提高政治協商民主監督參政議政水平更好凝聚共識 把人民政協制度堅持好把人民政協事業發展好》，《人民日報》2019年9月21日，第1版。。它的存在和運行成為中國特色社會主義政治發展道路的獨特景觀，是人民民主的重要組成。黨的領導是否堅強有力，直接決定了人民政協工作的成效，堅持黨的領導是人民政協發揮職能作用的邏輯起點。黨的十八大以來，在中國共產黨的堅強領導和有力部署下，社會主義協商民主與選舉民主相互補充、相得益彰，開拓了人民民主建設的新境界。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，時刻踐行“以人民為中心”的民主理念，發揮人民的主體作用，凝聚人民的智慧和力量，把更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要作為全部工作的出發點和落腳點，凸顯“人民政協為人民”的制度本色。

（二）一致性與多樣性的有機統一

在中國政治體制框架中，人民政協作為“最具廣泛的代表性和最大政治包容性的組織”，工作范圍包涵了政黨關系、黨群關系、政群關系、民族關系、宗教關系以及社會各界的內部關系等，是統一戰線多樣性的客觀體現。內部結構的深刻復雜性要求人民政協以最大的包容性實現中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層的團結一致，從而為中國的政治穩定和力量凝聚提供平臺、奉獻智慧。在政協組織中，“求同存異”是客觀要求，“善于求同”是主動作為。實現一致性與多樣性的有機統一，一直是政協工作的主旋律。

“統戰工作的本質要求是大團結大聯合，解決的就是人心和力量問題。這是我們黨治國理政必須花大心思、下大力氣解決好的重大戰略問題。”①習近平：《深刻認識做好新形勢下統戰工作的重要意義》，《十八大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2016年，第556頁。新中國成立初期，人民政協作為具有黨派性的四個民主階級的聯盟，積極發揮人民民主統一戰線的作用，團結民族資產階級和小資產階級，在成功實現了農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造中開展了卓有成效的工作。進入改革開放新時期后，人民政協作為“在共產黨領導下實現各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織”②鄧小平：《在五屆政協三次會議上的開幕詞》， 《人民日報》1980年8月29日，第1版。，在引領社會各界人士和海外愛國同胞政治參與中，充分發揮統一戰線組織的關系協調和資源聯合優勢，努力調動一切積極因素、團結一切可以團結的力量，為推進改革開放和社會主義現代化建設作出了重要貢獻。

改革開放進入新時代，統一戰線的組成更加復雜，一致性與多樣性的矛盾更加突出。統戰工作要求人民政協要始終堅持正確處理一致性和多樣性的關系，在堅守政治底線的同時，充分發揚民主、尊重多元、包容差異，找到處理各方面關系的最大公約數，實現包容多樣性的半徑最大化，畫出最大同心圓。

（三）堅持繼承與開拓創新的有機統一

70年來，傳承與創新一以貫之地體現在人民政協事業發展之中。從中國人民愛國統一戰線的組織、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構、我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，到國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排，人民政協的性質定位不斷豐富和發展，體現了人民政協理論品質和實踐探索的與時俱進。圍繞著發展和完善中國特色社會主義的重大理論與實際問題，人民政協與時代脈搏同頻共振，探索新命題、擔負新使命，展示了中國特色制度安排鮮明的建設性與發展性。

習近平同志強調，做好人民政協工作，必須堅持人民政協的性質定位。“人民政協不是權力機關，不是決策機構，不是西方參議院那樣的分權機構，也不是反對黨發出不同聲音的地方。”③中共全國政協機關黨組：《充分發揮人民政協協商民主的重要作用——學習貫徹習近平總書記關于人民政協協商民主建設的重要思想》，《求是》 2018年第5期。.人民政協因其典型的統一戰線組織特色，成為我國唯一一個黨外人士占大多數的政治組織，一個置身于政治體系之內但又獨立于權力體系之外的國家機構。這種超脫地位正是人民政協獨特優勢和不可替代功能的根基所在、價值所宗。人民政協的性質定位，從成立伊始至今一直是一以貫之、堅定不移的，但在不同的歷史時期，面對不同的形勢和任務，人民政協的工作重心、制度構成會帶有不同的時代特征。人民政協70年的發展歷程，也是其理論基礎、制度機制不斷豐富和完善的發展歷程。新中國成立之初，人民政協主要發揮統一戰線組織的團結、協商、教育功能；改革開放以來，統一戰線在我國建設和改革過程中的法寶地位不斷鞏固，日益為中國共產黨執政興國之“道”的關鍵環節，并且全面嵌入國家制度和治國理政體系；中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度成為我國一項基本政治制度并寫入憲法，人民政協具有了基本的制度依托；中國特色社會主義進入新時代，社會日益多樣復雜，國家治理體系和治理能力現代化需要人民政協在有效治理中實現更大作為，成為國家治理體系的重要組成部分。作為由統一戰線各領域代表性人士組成的政治組織，團結和民主是人民政協不變的工作主題，但在不同歷史時期，“團結誰”“如何團結”“什么民主”“怎樣協商”的問題必須會隨著時勢而不同。新時代，隨著統一戰線范圍的不斷擴大、格局的不斷提升，人民政協必然會不斷創新履職方式、拓展履職空間，在國家治理體系和治理能力現代化中發揮中國特色制度安排的巨大潛能。

（四）民族性與現代性的有機統一

習近平同志曾強調，我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。人民政協就是中華民族傳統文明與現代民主政治相融合的結晶，體現了民族性與現代性的有機統一。

中華民族是一個追求和而不同、兼容并蓄、海納百川的民族，協商政治是中國源遠流長的國家治理傳統。對于古老的中國來說，現代政黨、議會政治制度無疑是“舶來品”，但中國從傳統邁入現代需要積極學習發達國家的先進文明成果，用一套全新的制度體系來整合舊制度崩析后的中國社會。善于學習的中華民族將馬克思主義統一戰線理論、政黨理論和社會主義民主政治理論進行創造性轉化和創新性發展，形成了獨具特色的中國人民政治協商會議這一政治組織，充分體現了中國人民對現代制度自覺、自主的選擇與建構。

人民政協性質定位的發端基于中國的歷史和現實、文化和國情，體現了中華文化的優秀傳統，具有鮮明的民族性特征。中國人有和而不同的思想傳承，也有朋黨相爭的歷史教訓，通過人民政協，中國的新型民主、新型政黨制度得以超越傳統的政黨與政黨關系，再造了一種融會傳統智慧與現代本質的新型民主形式。在紛繁復雜的國際局勢中，中國堅持“做自己”，擺脫了蘇聯政治模式的弊端和長期以來美國強勢民主話語體系的影響，探索出自己的道路和理論模式，賦予中國特色社會主義政治發展道路獨有的精神特質。

（五）建言資政與凝聚共識的有機統一

建言資政是人民政協的基本職能，凝聚共識是人民政協的永恒使命。建言資政與凝聚共識是人民政協價值理念的一體兩面，二者有機統一于人民政協的發展定位、品質創新的歷史進程中，推動著人民政協的發展與創新。

人民政協70年的歷史經驗表明，那種把政協僅僅當成是社會各界建言資政、民主監督的場所和平臺的觀點是片面的、錯誤的。各方面人士在政協這一平臺上積極建言資政，主要目的是為了增進共識、促進團結。凝聚共識、凝聚力量是建言資政的方向和目的，建言資政是凝聚共識和力量的途徑和方法。因此，人民政協的建言資政不能是沒有原則、沒有邊界的言論自由，在事關道路、制度、旗幟、方向等根本問題上，必須堅持立場不含糊、堅持原則不動搖。要廣泛、深入地建言資政，充分發揮各界人士參與社會主義現代化建設的積極性、主動性，只有這樣，才能把各方面實現民族復興的智慧力量凝聚起來；同時在建言資政過程中，加強思想政治引領，切實增進各方面人士對中國共產黨的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同，只有這樣，才能把中共中央的各項方針政策貫徹落實下去。

二、新時代人民政協的歷史使命

每個時代都有自己的時代主題，每個時代也都有自己的時代使命。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，對做好人民政協工作提出了新的更高要求。習近平同志從黨和國家事業發展全局的高度，就推進人民政協事業作出重要指示，闡明了新時代人民政協發展的一系列方向性、全局性、戰略性問題。習近平同志明確指出，推動人民政協這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發揮好專門協商機構的作用，是人民政協在新時代的新方位和新使命。①轉引自張慶黎：《新時代人民政協工作的行動指南——學習習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想》，《求是》 2019年第5期。站在新的歷史方位，人民政協要服務于中華民族強起來的歷史進程、服務于中華民族偉大復興，就必須要更能適應我國社會主要矛盾變化和人民對美好生活向往的需要，把新時代人民政協事業不斷推向前進。

（一） 推動人民政協制度安排更加成熟更加定型

人民政協制度生長于中國的社會土壤，適合中國的國情，展示中華文明的生命力。在新時代的歷史方位中，它不僅是廣泛性的統一戰線組織、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商機構、人民民主形式的統一體，同樣也是當代中國國家治理體系的重要組成部分。通過發揮社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構作用，人民政協充分繼承傳統的“大一統”國家注重民族利益、國家利益、整體利益這一政治文明基因，體現中國特色社會主義不同黨派、不同民族、不同階層、不同信仰主體之間的相互尊重和包容，以及通過民主協商協調關系、尋求共識、化解矛盾、促進中華民族偉大復興的獨特智慧。

第一，推動人民政協制度安排更加成熟更加定型，需要不斷完善黨對人民政協領導的組織體系和機制協調。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是人民政協事業發展創新的基本政治共識，也是新時代人民政協必須恪守的根本政治準則。黨對人民政協的全面領導既是新時代人民政協發展創新的“主心骨”，也是“方向盤”；既是黨自我革命的充分體現，也是黨領導的社會革命的重要組成。在人民政協，黨的領導必須與人民民主相伴相生。人民民主是社會主義的生命，堅持以人民為中心的工作出發點，是新時代人民政協煥發生機活力的根基保障。人民政協的發展創新，必須著眼于黨的領導與人民民主的有機統一，使中國共產黨的政黨性和人民性、黨的領導和人民民主高度統一于人民政協工作的方方面面。

第二，推動人民政協制度安排更加成熟更加定型，需要鞏固人民政協的統一戰線基本屬性和基本功能。作為我國政治體制中最具廣泛代表性和最大政治包容性的組織，人民政協自成立以來，無論經歷多少曲折和爭議，包括歷次憲法修訂、章程修改等，其作為統一戰線組織形式的基本性質始終沒有變。追根溯源，其根本原因就在于人民政協工作體現了統一戰線大團結大聯合的本質和主題。人民政協不僅是統一戰線大團結大聯合的象征，同時也承擔著與時俱進地促進和實現大團結大聯合的使命。在新時代的大統戰工作格局中，人民政協代表性之強、團結面之寬、覆蓋面之大，是其他任何政治組織和社會組織無法比擬的。汪洋同志指出，當前統一戰線內部結構的復雜性前所未有，改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，多元思想文化交流交融交鋒前所未有，統一戰線凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量、凝聚共識的工作更加艱巨繁重。①《全國統戰部長會議在京召開 汪洋出席并講話》， 2019年1月18 日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-01/18/c_1124011488.htm。新時代人民政協工作格局與新時代統一戰線工作格局相匹配，既體現了前所未有的復雜性、挑戰性，又必將激發人民政協的潛在活力，在團結、民主、社會治理中發揮出強大的功能。目前，人民政協在傳統的“兩個政治聯盟”的基礎上，積極服務于以人類命運共同體為紐帶的國際統一戰線，以更高的政治站位、團結更廣泛的力量，充分發揮中華文明的包容、和平、多元、共贏價值，將中國特色社會主義政治文明中獨有的統一戰線、協商民主理念推廣到國際范圍，為未來世界的發展提供更多的中國智慧和中國貢獻。

第三，推動人民政協制度安排更加成熟更加定型，需要把握好人民政協履職的中心環節。2018年12月29日，習近平同志在全國政協新年茶話會上指出：“人民政協要把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為履職工作的中心環節，加強各黨派團體、各族各界人士大團結大聯合，擔負起把中共中央對人民政協工作的要求落實下去、把海內外中華兒女實現中華民族偉大復興中國夢的智慧和力量凝聚起來的政治責任，以優異成績迎接新中國成立70周年。”②《全國政協舉行新年茶話會 習近平發表重要講話》，《人民日報》2018年12月30日，第1版。加強思想政治引領、廣泛凝聚共識是人民政協能夠成功履職的基本經驗，為形成廣泛的思想政治共識，人民政協特別重視事先多方充分的協商和醞釀。周恩來曾經明確說過：“到開會的時候才把少數人了解的東西或者臨時提出的意見拿出來讓大家來討論決定，這是舊民主主義議會的辦法。新民主主義議事的特點之一，就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議。”③《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年，第437頁。我國的社會主義協商民主就是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商、努力形成共識的重要民主形式。人民政協通過充分地協商，使協商議政的過程成為思想引領、政策宣傳、釋疑增信的過程，成為溝通情況、換位思考、交換看法的過程，這樣才能夠凝聚起社會各界對黨和國家大政方針的共識，才能夠集中社會各界的智慧形成同心同德貫徹落實黨和國家決策部署的強大合力。

（二）發揮好專門協商機構的作用

2019年9月20日，習近平同志在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中，將“發揮人民政協專門協商機構作用”作為當前和今后一個時期人民政協尤其要抓好的第一項工作。“專門協商機構”突出了人民政協在社會主義協商民主中的特殊作用和地位，是新時代人民政協的大課題，也是探索政協發展規律、指導政協事業前進的大方向。“在中國社會主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。社會主義協商民主既是我們黨總結人類民主發展的歷史經驗和普遍規律得出的結論，更是我國探索社會主義民主政治發展道路的時代宣示。人民政協作為社會主義協商民主的“專門協商機構”，彰顯了獨特的政治站位和制度優勢。人民政協成立70年來，從“協商建國”到“協商治國”，從政治協商、民主協商、協商民主到“專門協商機構”，“協商”始終是人民政協工作不變的主題和價值的內核。新時代人民政協堅持把協商民主貫穿于履職全過程，在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統，又反映時代特征，充分體現了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優勢。

第一，發揮好專門協商機構的作用，需要人民政協創新民主形式、激發制度潛能。新時代人民政協需要更深入地拓展中國特色制度安排的作為空間，切實承載起我國社會發展新常態下吸納、整合各主要群體利益訴求的常態化協商互動通道，打牢共同團結奮斗的思想政治基礎。汪洋同志指出，人民政協要注重政協協商形式和協商內容相匹配、協商程序和協商效率相統一，豐富運行方式方法，運用現代信息技術等手段，拓展不同意見互動交流、各種觀點深入溝通的平臺和渠道，形成有事好商量、眾人的事情由眾人商量的秩序和氛圍，努力使專門協商機構“專”出特色、“專”出質量、“專”出水平。②汪洋：《在全國政協十三屆二次會議閉幕會上的講話》，《人民日報》2019年3月14日，第1版。十三屆全國政協著力拓展協商議政格局，在搭建更開放、更務實、更親民的協商平臺上下功夫，取得了一系列的創新成果。目前，人民政協致力于發揮政治動員功能，延伸工作手臂、推動委員下沉，服務民生、協調利益，找到“公約數”，畫出“同心圓”，日益展示出“專門協商機構”的特色和水平。

第二，發揮好專門協商機構的作用，需要聚焦矛盾問題，回應時代訴求，逐步落實具體的思路舉措。當前，人民政協協商民主工作的重點在于明確政協協商作用于國家和社會治理的基本機理、途徑和方式，從政治過程的角度把握協商民主的原則、要義、方法， 強化制度安排、增強組織力度，培育協商文化、融匯不同渠道，率先建立程序完備、具體的協商規則，不斷推動政協協商的規范化、程序化，為社會主義協商民主的整體運行提供理論先導和實踐示范。社會主義協商民主不是簡單的“商量”就行，要實現“有事好商量”需要復雜的議程和切實有效的安排，尤其是在多元社會利益復雜化的情境下，更需要運用多元的理論和技術來指導協商民主的科學、有效地進行。比如，協商民意測驗程序、復式協商決策技術等的運用，確立協商議事的立場明確原則、主持中立原則、機會均等原則、限時限次原則、充分辯論原則等；在協商過程中增加互動環節比重，在協商結果的報送、采納、落實方面，形成責任和監督制度；結合系統論與組織行為學的規律、原則，特別是從政黨如何整合資源、接近或運用權力完成政治目標的角度出發，著力設計、構建、運行協商治理的體制機制，優化具體對象、政治議題、工作機制、民主程序、評估反饋等諸多政治過程的環節和細節，形成相對閉合、相對完整的制度鏈條。只有這些具體的工作做到位，才能完善協商行為、引導利益整合，真正找到“最大公約數”。

第三，發揮好專門協商機構的作用，需要進一步凸顯政協委員的人民性、代表性。人民政協作用發揮如何，關鍵在政協委員。新時代人民政協應當在黨建引領下，凸顯 “以人民為中心”的工作出發點來定位政協委員。政協委員的組成具有精英性質，代表性比較強，但歸根結底要為人民群眾“發聲”，話語權要落實在為人民群眾服務的基礎上。因此，政協委員的人民性、代表性必須突出。目前，人民政協可以根據統一戰線工作的新對象、新目標，適時、適當地擴大來自新的社會階層的委員比例，尤其是體制外具有積極的參政議政意向的代表性人士的安排比例，積極主動地探索邀請和吸納農民工、非公有制經濟人士、新的社會階層、黨外知識分子、民族宗教等群體的“非委員”人士參與政協、參加相關協商活動。通過對政協委員的系統培訓，促進政協委員在專業化的協商中發揮更大的引領作用，通過政協協商示范引領社會協商、基層協商，促使參與協商的個體逐步形成個人利益與公共利益的權衡、個人權利與集體權利的綜合考量，引導人們樹立理性、客觀、公平、可持續的協商目的，搭建個體與社會溝通詳解的橋梁，真正使社會主義協商民主在政協這一專門協商機構中做到商量得專、商量得深、商量得實，商量出標桿、商量出典范。

第四，發揮好專門協商機構的作用，需要把握好協商的議題和程序。民主也有邊界和原則，社會主義協商民主更需要價值的規約與引領。隨著時代發展，我國社會的基本矛盾已經發生了明顯的變化。人們的權利意識、民主訴求更加凸顯，人民對美好生活的向往就是人民政協履職的方向。在新時代的歷史變革中，人民政協應著眼于人民群眾的新要求、新訴求，從問題意識出發，在內容上聚焦凸顯社會性議題，圍繞具體的黨委政府政策決策、財政安排展開政策協商，重點討論政策的內涵、適用性及隨著實踐發展的與時俱進性。這方面的議題往往比較敏感，不容易把握，因此，更需要通過正確的程序引領各方面的共識。不僅要通過協商達成民主、參與，更要促進團結、聯合，使協商議政的過程成為思想引領、政策宣傳、釋疑增信的過程，著力打造協以成事、商以求同的良好氛圍，在最大限度地凝聚共識、凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量上發揮功能。