立足新時代新方位新使命發揮好人民政協專門協商機構作用

陳 煦

（中國人民政治協商會議北京市委員會，北京 101166）

2018年11月，習近平同志在主持會議聽取全國政協有關工作匯報時明確指出，要把推動人民政協這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發揮好專門協商機構作用作為新時代人民政協的新方位新使命；2019年9月20日，在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上，習近平同志發表重要講話，對“發揮好人民政協專門協商機構作用”作了專門闡述；2019年10月8日，中共中央印發的《中共中央關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》（以下簡稱2019年《意見》），對“發揮人民政協專門協商機構作用”進行了專門部署。所有這些都表明，發揮好專門協商機構作用是人民政協新的性質定位，是未來人民政協事業發展的重點和方向。進入新時代，人民政協要擔負起把黨中央的決策部署和對人民政協工作的要求落實下去、把海內外中華兒女智慧和力量凝聚起來的政治責任，必須立足新方位新使命，發揮好專門協商機構作用，推動人民政協制度更加成熟更加定型。

一、堅持協商于決策之前，強化專門協商機構的專屬地位

在我國政治體制中，黨委總攬全局、協調各方，人大、政府、政協、監察委員會、法院、檢察院分工負責、各司其職，構成國家治理統一的整體。其中，黨委是領導和決策機關，人大是權力機關，政府是行政機關，監察委員會是監察機關，法院是審判機關，檢察院是檢察機關。那么，人民政協是什么機關呢？2019年《意見》明確指出：“要按照構建黨和國家機構職能體系的要求，進一步明確人民政協作為專門協商機構的職能責任，更好發揮政協組織及其協商平臺、機制程序等作用。”這表明人民政協在國家治理體系中是專門協商機構。作為專門協商機構，是人民政協區別于其他機構、專門享有的、獨特的性質定位，體現了人民政協在國家治理體系中的專屬地位。

進入新時代，要發揮好專門協商機構作用，必須準確把握性質定位，不斷強化人民政協的專屬地位。習近平同志明確指出：“要堅持黨委會同政府、政協制定年度協商計劃制度，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，對明確規定需要政協協商的事項必須經協商后提交決策實施，對協商的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規定。”①習近平：《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。因此，一是要嚴格按照規定，進一步落實協商于決策之前和決策實施之中的原則，做到凡納入協商范圍的必須協商，真正做到“三在前、三在先”，即協商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，要先協商后決策、先協商后通過、先協商后實施。二是要細化和豐富協商內容。2019年《意見》雖然對協商內容作出了明確規定，但在實施過程中仍然需要把“大政方針”“重要舉措”“重要法律法規”“重要問題”等加以明確，形成清單將決策議題提交到政協協商，特別是黨委作出的事關全局的重大決策、重要人事事項，黨委領導制定的影響重大的法律法規和政府工作報告等必須提交到政協協商。三是要推動黨委把人民政協政治協商納入決策程序，逐步建立“黨委動議—政協協商—黨委決策—人大通過—政府執行”的政治運行機制，完善我國政治決策體制，強化人民政協作為專門協商機構的專屬地位，為發展我國民主政治、推動國家治理體系和治理能力現代化作出應有的貢獻。

二、著力程序性制度建設，健全政協協商的專門機制

制度建設是關系人民政協協商民主發展的根本性建設。人民政協協商民主的制度建設，既包括實體性制度建設，也包括程序性制度建設。程序性制度是實現實體性制度的重要保證。只有程序性制度設計合理、嚴密有序、運轉順暢，實質性制度確定的內容、價值和目標才能實現。人民政協協商民主的程序性制度，主要是指人民政協開展協商民主活動的基本程序、工作流程、具體步驟、主要環節、工作時限和工作要求等方面的制度規定。健全的程序性制度在很大程度上決定著人民政協協商民主活動開展的質量和水平，也是推進人民政協制度更加成熟更加定型的重要標志。

近年來，從黨中央到全國政協，從各級地方黨委到地方政協，都制定了許多關于政協協商民主的制度規定，政協協商民主的實體性制度建設取得了長足進展。但在實際工作中，政協協商不規范、程序不嚴謹等問題仍較為普遍，程序性制度建設亟待加強。比如，在協商議題提出過程中，政府部門提交的議題偏多，黨委部門提交的議題偏少；經濟、社會、生態、民生領域的協商議題偏多，政治、文化領域的議題偏少；一些社會組織缺乏提出議題的渠道，難以將議題提交到人民政協進行協商。在協商準備過程中，有些協商內容與協商形式匹配不夠合理，參與的協商主體遴選有待改進，協商前調研有待深化。在協商活動過程中，有的協商各方各說各話，互動交流不夠，商量討論不充分，有的甚至走過場，使政協協商流于形式。在協商成果反饋過程中，協商后的成果采納落實難，檢查督促機制缺失，反饋機制不健全。特別是到目前為止，在全國層面還缺乏統一的政協協商規程，使專門協商機構的協商實效大打折扣。

習近平同志明確指出：“發揮人民政協專門協商機構作用，需要完善制度機制。”①習近平：《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。要“建立健全協商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制”，“不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平”②習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2016年，第70頁。。因此，發揮人民政協專門協商機構作用，一是要以程序性制度建設為重點，加強頂層設計，由中央層面制定出臺政協協商工作規則，對協商議題的提出和確定、協商活動的安排和準備、協商活動的進行、協商意見的整理和報送、協商意見的處理和反饋等作出更為明確具體的規定，地方政協據此制定相應配套措施。二是要強化協商議題提出機制，推動黨委、政府、人大、政協各參加單位盡量將重大問題提交政協協商，均衡經濟、政治、文化、社會、生態文明各領域的協商議題比例。三是要精心組織協商活動，科學匹配協商內容與形式，研究制定科學的協商人員遴選辦法，提高協商人員的協商能力，堅持調研于協商之前，開展深度調研，確保建言獻策質量。四是要研究制定協商議事規則，恰當規定黨政部門情況通報時間，把協商互動列為必要環節，盡可能地擴大參與人員的發言機會。五是要健全協商成果采納落實機制，將政協重點協商活動納入黨委和政府總體工作部署、實施情況列入督查事項和考核體系，探索定期反饋制度，促進協商成果的采納、落實和反饋。只有健全政協協商的專門機制，才能保證協商活動規范有序高效開展，使人民政協這個專門協商機構有“專”的樣子。

三、聚焦主責主業，發揮推動協商民主建設的專責優勢

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從治國理政和人類政治文明進步的戰略高度提出了社會主義協商民主戰略思想。習近平同志指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第38頁。發展好社會主義協商民主，不僅對發展我國社會主義民主政治意義重大，而且可以為人類政治文明進步貢獻中國智慧和中國方案。因此，“要在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中冊，第72頁。“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。”②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第38頁。“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，為我國社會主義民主政治注入新的活力。”③習近平：《在中央全面深化改革領導小組第六次會議上的講話》，《人民日報》2014年10月28日，第1版。

近年來，按照黨中央部署先后頒布的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強政黨協商的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的實施意見》等文件，使得各種協商渠道正在逐步暢通起來，協商民主建設取得很大進展。但總體上來說，除了政黨協商、政協協商成效比較顯著外，其他渠道的活躍程度也還存在很多問題。例如，人民團體協商、社會組織協商、基層協商開展不經常，有的甚至還沒有真正破題；各種協商渠道之間缺乏有效銜接和互動；協商民主理論體系尚未真正建立等。

人民政協作為專門協商機構，與其他協商渠道相比，是專事協商的，協商是其主要履職方式，是主責主業。經過70年的實踐探索，人民政協形成了完整的制度規范和有效的經驗做法，具有其他協商渠道難以比擬的優勢。因此，新時代的人民政協，要充分發揮推動協商民主建設的專責優勢。一是要聚焦協商主業，發揮專責優勢，強化責任擔當，認真開展政協協商，積極參與其他渠道協商，推動形成社會主義協商民主實踐體系。例如，發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式作用，可以精選共同性議題分別列入政協協商和政黨協商年度計劃，做好政協協商同政黨協商有關活動在協商議題、時間等方面的銜接工作，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議等作出機制性安排，進一步健全參與立法協商的機制，促進科學立法、民主立法；加強與政府及其職能部門的溝通，更多參與政府決策過程中的協商；充分發揮市縣政協協商平臺作用，通過“不建機構建機制”等方式，組織政協委員參與人民團體協商、基層協商、社會組織協商，推動相關協商的有序開展。二是要主動加強與人大、政府、人民團體、社會組織等各方面的聯系，推動各方共同研究協商民主制度建設問題，加強理論研究與制度對接，形成設計科學、內容完備、無縫銜接、有效運行的協商制度體系。例如，北京市政協與中共北京市委統戰部經過充分溝通協調，每年選擇兩個議題作為共同議題列入政協協商和政黨協商年度計劃，然后通過召開議政會協商議政，其中，參加的協商主體是各民主黨派市委會、無黨派人士和市工商聯。這樣，既搭建了各民主黨派市委會、無黨派人士、市工商聯參加政協協商和政黨協商的平臺，發揮其在社會主義協商民主中的重要作用，也照顧到了各民主黨派市委會、無黨派人士、市工商聯工作頭緒多、人員緊張的實際情況，受到了各方面的好評。再比如，在中共北京市委領導下，北京市探索形成了政協組織有序參與立法協商的工作機制，在全國產生了很好的反響。這些成功的做法，就是發揮專門協商機構作用的生動實踐。三是要加強協商民主與選舉民主兩種重要民主形式的綜合研究，從整體上把握社會主義協商民主，推動構建社會主義協商民主理論體系。四是要加強協商民主宣傳，弘揚協商民主精神，推動形成有利于社會主義協商民主發展的良好社會環境。

四、加強政協委員隊伍建設，提高政協協商的專業化水平

人民政協作為政治組織，參政議政本身就是充滿政治智慧的復雜活動。作為專門協商機構，人民政協協商的都是關系黨和國家事業發展的大事要事，議論的都是關乎人民群眾切身利益的急事難事，既具有很強的政治性，也具有很強的專業性，因而需要政協委員具有很強的專業知識和專業能力。進入新時代，我們黨和國家面臨著很多新形勢新任務，人民政協的歷史方位也發生了重大變化，必須擔負起成為堅持和加強黨對各項工作領導的重要陣地、成為用黨的創新理論團結教育引導各界代表人士的重要平臺、成為在共同思想政治基礎上化解矛盾凝聚共識的重要渠道的重大任務。所有這些，都要求建設一支具有較強專業知識和專業能力的政協委員隊伍。

從歷史和現實來看，人民政協確實也匯聚了社會各界的代表性人士，具有人才薈萃、智力密集的顯著優勢，為開展高質量協商奠定了堅實基礎。但面對日益廣泛的協商領域，在涉及到一些專業性較強的協商議題時，政協委員的知識結構、專業結構仍然難以適應政協履職的需要，主要表現在：一是政協的專家型委員比例還不適應政協履職的要求；二是即使有一定數量的專家型委員，但具體到某個專業領域人數仍顯不足；三是政協委員建言的專業性還有待加強，特別是涉及一些專業性很強的議題，難以提出既專業又具有針對性的真知灼見，從而影響了政協履職的質量和水平。

習近平同志明確指出：“政協委員作為各黨派團體和各族各界代表人士，由各方面鄭重協商產生，代表各界群眾參與國是、履行職責。這是榮譽，更是責任。”①習近平：《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。新時代的人民政協，要加強政協委員隊伍建設。一是要強化委員責任擔當，按照“懂政協、會協商、善議政”的要求著力加強委員隊伍建設，提高委員協商的專業素質和能力，做到建言建在需要時、議政議到點子上、監督監在關鍵處。在委員遴選過程中，既要考慮委員的代表性，也要考慮委員的專業性，適當增加專家型委員比例，盡可能使委員能夠覆蓋重要的專業領域。二是要加強委員培訓力度，不僅要加強政治理論學習，增強委員責任感和使命感，提高思想水平和認識能力，激發委員堅持為國履職、為民盡責的情懷，把事業放在心上，把責任扛在肩上，認真履職盡責；而且要教育引導委員樹立協商理念，遵守協商規則，不斷培養專業的協商能力和協商精神。還應根據委員參與協商的議題和專業背景，加強專業培訓，強化委員專業素質和能力，提高建言議政的專業性。三是要建立具有政協特色的應用型智庫和參政議政人才庫，注重從高等院校、科研院所、企事業單位等各方面遴選專家學者，為政協履職提供人才和智力支撐，提高政協協商的專業化程度。只有這樣，才能“專”出質量、“專”出水平。

五、弘揚人民政協優良傳統和作風，培育專有的協商文化

文化是一個國家、一個民族的靈魂。政協文化也是政協組織的靈魂，對廣大政協組織成員具有潛移默化的影響。人民政協成立70年來，在毛澤東等老一輩無產階級革命家長期提倡和培育下，在各民主黨派和無黨派人士、各族各界人士共同努力下，傳承中華民族兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，弘揚我們黨“團結—批評—團結”的優良傳統，形成了以民主協商、平等議事、體諒包容、和諧共處為主要內容的政協文化，增強了政協委員歸宿感和政協組織的凝聚力。

進入新時代，人民政協要成為專門協商機構，必須在繼承弘揚優良傳統作風和獨特文化優勢的基礎上，結合新形勢，培育和發展具有政協特色的專有協商文化。一是要在政協協商活動中堅持大團結大聯合，堅持一致性與多樣性統一，堅持求同存異、體諒包容、和而不同，在固守圓心的同時找到最大公約數，畫出最大同心圓，滋養這種專有文化的團結內核。二是要在政協協商活動中堅持“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，充分發揚民主，鼓勵參與各方暢所欲言、各抒己見，促進不同思想觀點的充分表達和深入交流，形成寬松民主和諧的生動局面，滋養這種專有文化的民主內核。三是要在政協協商活動中堅持相互尊重、平等協商而不強加于人，遵循規則、有序協商而不各說各話，體諒包容、真誠協商而不偏激偏執，提倡各方交流互動，支持各種意見交流交鋒交融，既建言資政，又凝聚共識，滋養這種專有文化的協商內核。四是要在政協協商活動中提倡講感情，無論是政協委員之間，還是政協委員與機關干部之間，凡事都要“情”字當先，講究以情投入、以情動人、以情化人、以情聚人，滋養這種專有文化的情感內核。五是要加強對政協委員和機關干部的教育培訓，弘揚政協專有的協商文化，使之內化于心、外化于行，滲透于政協協商的全過程，體現在政協履職的各方面。只有這樣，人民政協作為專門協商機構，才有深厚的文化底蘊支撐，才有源源不斷的文化滋養，才能更好地發揮作用。