走向法制化
——新中國社會保險史話之九

2019-01-26 07:22:44古鉞

中國社會保障 2019年11期

古鉞

社會保險是政府依法施行的公共政策，法制化是社會保險制度建立和運行的必然要求。新中國成立70 年來，社會保險事業發展留下一條逐步走向法制化的長長軌跡。

首部社會保險法例

1951 年2 月26 日政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國第一部有關社會保險的全國法規。雖名為“條例”，實際上是一部法律，與現今的行政法規有明顯的層級差異。因為這個條例直接依據的上位法是具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，該《綱領》明確規定“逐步實行勞動保險制度”。而且當時第一屆全國人大尚未召開，在沒有“最高立法機構”的情況下由政務院代行立法職能。在條例制定實施過程中，黨和國家動用了幾乎全部政治、組織資源。如1950 年10 月政務院批準的《中央人民政府勞動部試行組織條例》中，規定勞動部的工作任務之（五）是“計劃并領導逐步實行勞動保險制度”，并內設唯一具有獨立行文權的勞動保險局。同月，政務院公布《勞動保險條例》草案，向全社會廣泛征求意見，把立法過程變成匯集眾智和宣傳教育的過程。條例頒布后的1951 年3 月2日，中共中央專門作出《關于勞動保險準備工作的指示》，要求各級黨委負責指導并督促各方面把這個有重大意義的工作做好。以中央名義部署施行一個專項法規的做法十分罕見，足見對這項制度建設的高度重視。

既然是社會保險立法，為什么稱作“勞動保險”？尋根探源，是出于李立三同志的建議。1948 年，時任東北局職工運動委員會書記并領導起草《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》的李立三認為：世界各國都叫社會保險，他們覆蓋范圍廣些，基金來源也不同。我們要從中國實際出發，只能是小范圍、低標準的，基金完全由企業負擔，以定名勞動保險為宜。全國解放后，李立三擔任勞動部部長，東北條例的成效也得到中央肯定，“勞動保險”就此成為全國制度的定名，《勞動保險條例》也成為新中國社會保險立法的起點。

1955 年，國務院還發布了國家機關工作人員《退休處理暫行辦法》《退職處理暫行辦法》等規定，建立起機關事業單位退休保障制度。這些制度不具有統籌互濟的社會保險功能，而且是在首屆全國人大召開后制定的行政法規，較《勞動保險條例》的法律地位為低。但1958年國務院頒布的《關于工人、職員退休處理的暫行規定》則經過了全國人大常委會的審議程序，有“準法律”的屬性。

《勞動保險條例》施行了18 年，在新中國政治、經濟、社會生活中發揮了巨大作用，但結局卻充滿“悲劇性”。“文革”高潮中，一紙部門通知即終止了制度運行，不僅在實質上廢除了社會統籌機制，而且“以下犯上”的混亂程序也是對社會保險法制進程的嚴重戕害。

堪稱歷史“界碑”的104號文件

1978 年6 月2 日國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》兩個法規，即104 號文件，在新中國社會保障史上居于劃分階段的重要地位。這兩個法規由中共中央主導制定，并經過全國人大常委會原則批準，與《勞動保險條例》一樣具有法律性質；其中一些重大政策管了后續幾十年，有的至今仍在沿用。以104 號文件為標志，恢復了被“文革”中斷多年的干部職工辦理退休退職的正常工作，不僅帶有鮮明的撥亂反正色彩，而且高度契合把工作重點轉向以經濟建設為中心的大局，推動干部隊伍順利實現新老交替和職工隊伍結構調整。至1989 年，全國有550萬干部辦理了離退休手續，同時補充幾百萬中青年干部走上各級領導崗位，退休退職工人總數達上千萬人，騰出了大量就業崗位，為新時期現代化建設提供了各個層面的人力資源政策支持。

改革開放初期的80 年代，最具突破性的社會保險法制建設是1986 年7 月國務院發布改革勞動制度的77號文件，其中明確規定對勞動合同制工人退休養老實行社會保險制度，同時建立起職工待業保險制度。當時社保領域改革尚處于探索期，許多舉措都采取試點方案、指導意見等政策性文件的形式，77 號文件直接以行政法規形式出臺，立法層級很高。盡管當時養老、待業保險制度僅限于國營企業部分職工范圍施行，但打開了計劃經濟體制的“缺口”，主要政策——如多方繳費籌資、建立專項基金、社會保險機構管理、待遇確定機制等，成為以后擴大范圍的遵循和完善制度的基礎。

勞動法確立了社會保險的法律地位

1994 年7 月5 日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過《中華人民共和國勞動法》，其第九章專門對社會保險作出規定：明確了社會保險（不再采用勞動保險稱謂）的概念和國家責任；適用范圍涵蓋所有企業和存在勞動關系的個體經濟組織及其職工（雇工）；規定了確定社會保險水平的基本原則；確立的統籌互濟模式是對“文革”中倒退為單位“自保”模式的逆轉；確定了主要待遇項目，為在全國層面建立5 大社會保險制度奠定了法律基礎；還從行政管理、基金管理、基金監督3方面明確了社會保險管理體制。

勞動法的頒行為90 年代及以后的社會保險制度改革鋪平了法制道路——國務院作出改革職工養老保險、醫療保險的行政決定，1994 年和1995 年出臺有關職工生育保險和工傷保險的部門規章，1999 年國務院頒布社保費征繳和失業保險兩個條例，2003 年又頒布工傷保險條例，一些地區也陸續頒行地方社保法規或政府規章，等等。社會保險法制進程加快，開始形成從中央到地方、法律—法規—規章相結合的立體架構。

社會保險法完成了社會保險體系整體構架的搭建

社會保險法從1994 年勞動法一頒布就著手起草，經歷了長達17 年三起三落的過程，終成正果——2010 年10 月28 日第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過。這部由國家最高立法機構首次制定的專項法律，確立了我國社會保險的總體框架、基本方針和基本原則，界定了各項制度的適用范圍，規范了籌資渠道，規定了參保單位和個人的權利義務，明確了行政管理體制，提高了社會保險費征收的強制性，強化了基金管理和監督，確定了經辦服務內容，規定了各相關主體的法律責任，彰顯出保障和維護人民群眾社會保險權益、促進社會公平正義的立法宗旨。

社會保險法將改革開放30 多年社保制度改革發展的豐富實踐上升為國家意志，其3 個突出特點，體現出超越以往的歷史價值：一是廣泛性。除了各類城鎮職工外，還把非全日制從業人員、農民工以及在華就業的外國人納入參保覆蓋范圍，制度可及性更強。二是前瞻性。不僅將新建立的新農合和城鎮居民醫保制度納入法律規范，而且把尚在試點的新農保，甚至還在醞釀之中的城鎮居民養老保險制度納入，與職工5 項社保共同構成我國社會保險體系的完整框架。這在我國立法史上是罕見的，后來的改革進程證明，這是立法引領、推動實踐的一個成功范例。三是靈活性。針對我國城鄉、地區、群體差異大而且許多社保改革還處于變動之中的復雜現實情況，法律在規范相對穩定的社會關系的同時，授權中央或地方政府酌情作出必要的具體規定，兼顧了統一性和差異性，體現了原則性與靈活性的結合。

依據社會保險法，國務院于2010 年修訂《工傷保險條例》，2016 年頒布《全國社會保障基金條例》；《機關事業單位職業年金辦法》（2015 年）和新的《企業年金辦法》（2017 年）等部門規章也相繼出臺。近20 年，涉及社會保險的國家法律還有老年人權益保障法、婦女權益保障法、殘疾人保障法、職業病防治法和軍人保險法。可以說，我國社會保險法律法規體系架構初步搭建起來。

推進社會保險法制化進程仍任重道遠

我國社會保險立法體系有了一定基礎，反映了社會領域法制建設的進步；但也存在兩方面不足：一是“散”，大都是單項立法，而綜合立法較少；二是“低”，法律僅社會保險法和軍人保險法兩部，行政法規也不多，實踐操作主要還是依據規范性政策或部門規章。這些不足正是新時代推進社會保險法制化進程的重點。面向“兩個一百年”的目標，要在總結實踐經驗基礎上，制定社會保障中長期立法規劃。首先力求“全”——及早填補目前在養老、醫療保險兩大制度上的立法空白，長期照護保險也應制定專門法規，隨同全國統一的社會保險公共服務平臺建設制定社會保險管理服務法規，針對社保基金規模擴大及風險防控需求制定基金投資和管理監督的專項法規等。其次力求“合”——整合分散的相關法規和政策，形成綜合性的養老保險法律、醫療保險法律，進而爭取與其他社保法規整編成為社會保障法典。