把勞動者“穩定”在就業崗位上

■文／田大洲 王蓉 梁敏

失業保險防失業，即利用失業保險政策維持企業的用人意愿，增強勞動者抵御失業的能力，維持就業規模穩定。失業保險促就業，既包括促進領取失業保險金的失業人員再就業增加就業總量，也包括通過預防失業減少失業總量，還包括通過提升就業人員職業技能，提高就業質量。將防失業、促就業作為失業保險制度的重要功能，是制度發展的需要，也是我國黨和政府對失業保險事業發展的基本要求。

防失業促就業是失業保險制度的內生功能

防失業促就業是失業保險制度的內生功能，這是由失業保險的本質屬性決定的。而國際社會關于失業治理由被動向主動的理念和政策轉變，是促使防失業促就業功能逐漸成為失業保險制度的顯要功能和政策演變的主要方向。

失業保險既屬社會保險，又是就業政策的重要內容。失業保險的社會保險屬性決定了必須具有“保生活功能”，就業政策屬性決定了失業保險要發揮“防失業促就業”功能，即通過失業保險政策的實施積極參與失業治理。

國際社會治理失業的理念和政策經歷了從被動治理向主動治理的演變。20世紀30 年代前，失業被普遍認為是市場經濟的必然產物，通過市場機制自發調節，不需政府做任何干預；30 年代后，面對世界經濟大蕭條和全球經濟危機造成的嚴重失業，凱恩斯的有效需求理論成為政府運用宏觀經濟政策刺激經濟擴大就業的決策依據；直到70 年代，失業治理的政策主流從關注總需求的經濟政策，發展到同時關注總供給的教育培訓政策及就業服務、就業補貼等綜合政策；進入21 世紀以來，國際社會逐漸將促進就業置于政府施政綱領的戰略優先位置，正如2001 年國際勞工組織在《全球就業議程》中提出的“各國要制定綜合性的社會經濟政策，使充分的、生產性的和自由選擇的就業成為宏觀經濟戰略和國家政策的總目標，并將其放在經濟和社會政策的核心位置”。失業保險理念和政策重心也隨之變化，所保障的“失業風險”的重點從“失業后的生活困頓的風險”轉向“從就業狀態轉向失業狀態的風險”，政策的著力點從失業后的基本生活保障向失業前的就業能力保障，政策效力從消極救助逐步向積極預防轉變。防失業促就業功能逐漸成為失業保險的顯要功能，失業保險政策也逐漸成為就業政策的重要組成部分。

失業保險防失業促就業的實質是保障人的發展權

生存權和發展權是首要的基本人權。失業保險的“保生活”功能通過多樣化的失業保險待遇給付，保障失業人員多方面的基本生活需求，其實質是保障勞動者在失業后的生存權。失業保險發揮防失業促就業功能，則是保障勞動者勞動就業權的重要體現，其實質是保障人的發展權。

勞動就業權是勞動者賴以生存的權利，也是各國憲法確認和保護公民的一項重要的基本權利。1948 年聯合國《世界人權宣言》提出“人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障”。勞動者獲得就業權是保障勞動者發展權的重要體現，也是保障勞動者獲得全面發展的重要前提。發展權是公民的一項基本人權，平等發展的機會是各個國家的天賦權利，也是個人的天賦權利。1986 年《發展權利宣言》在序言中承認“人是發展進程的主體，發展政策應使人成為發展的主要參與者和受益者”，并確認“發展權利是一項不可剝奪的人權，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展”。失業保險防失業促就業，一方面通過一系列的政策措施（如職業培訓、職業介紹、就業指導等），讓失業者獲得就業機會，重返就業崗位；另一方面將勞動者“穩定”在就業崗位上，并通過提升勞動者就業能力來增加勞動者的人力資本存量，確保勞動者能夠通過就業崗位體現勞動價值和社會價值，同時促進人的全面發展。

世界各國失業保險制度改革和發展的重要方向

從總體看，國際社會失業保險制度改革和發展的方向是在“保生活”基本功能的基礎上，充分發揮失業保險的防失業促就業功能。這與失業治理方式的演變有關，也與“積極的社會保障”理念的提出和實踐密切相連。

“積極的社會保障”理念產生于20世紀80 年代的歐美國家。20 世紀30年代世界經濟危機后，歐美國家普遍建立起“凱恩斯-貝弗里奇”模式的社會保障體系，緩解經濟社會矛盾。而在70 年代的“石油危機”中，各國社會保障制度開始逐步暴露過度福利依賴、政府負擔沉重的弊端。“積極的社會保障（福利）”理念開始主導各國的社保政策，其更為強調公民福利權利與責任的平衡，在政策上力圖縮小傳統社會救濟的受益范圍，制度安排轉變為以工作為導向；注重人力資本投資，將人員培訓和均等的教育機會作為普遍福利形式。

相應地，發達國家開始改革失業保險制度，賦予其促進就業的功能，瑞典等國開始實施“積極的勞動力市場政策”，把失業保險基金由單純“消極”地保障生活改變為在保障基本生活的同時促進就業。通過嚴格和附加失業保險待遇給付條件的方式促使失業人員重返勞動力市場積極尋找工作，同時使用部分失業保險基金和公共財政投入進行職業培訓和就業服務，激發失業保險制度的促進就業功能。這些改革和實踐取得了明顯成效，并在發達國家得到普遍實施，對各國失業保險制度改革以及后發國家建立失業保險制度影響重大。如日本在1974 年改失業保險法為雇傭保險法，旨在通過穩定勞動者的生活現狀與受雇狀態，為失業者、生活困難者、正在接受與就職相關培訓者提供他們急需的補貼來幫助其尋找工作，從而降低失業率，調整雇傭狀況，增加就業機會，發掘勞動者潛力并提高其生活福利。韓國在制定《雇傭保險法》（1995）過程中的基本認識是：僅僅依靠失業發生后為失業者支付事后救濟性失業給付為內涵的傳統的失業保險制度，不足以保障職工的生活穩定，更為重要的是不足以預防失業本身，改善就業結構，提高職工的職業能力，所以更為可取的是結合傳統的失業保險制度和職業培訓、就業穩定失業等綜合性制度。因此，日、韓雇傭保險法均將防失業和促就業作為核心功能，并將失業給付、穩定就業和能力開發作為雇傭保險基金支出的重要方面和政策措施的重要組成部分。

為應對2008 年國際金融危機的影響，世界各國失業保險政策都相繼啟用了預防失業相關措施，其政策目標是從源頭上調控失業的增量，為確保就業局勢基本穩定發揮作用。具體做法是擴大失業保險基金的支出范圍，增加預防失業方面的支出項目，將政策的重點轉向預防失業。這是更關鍵的政策轉變，即通過把失業治理的關口前移，將失業保險基金更多投向能夠提升就業能力、預防失業發生的職業培訓、就業服務、創業扶持、穩定崗位等方面。這樣既提升失業保險制度的防范失業風險能力，又促進勞動者積極就業，提高就業質量。

在失業保險制度的改革和發展過程中，國際勞工組織通過公布和實施一系列公約和建議書的方式，發揮了積極的推動作用。1988 年的《促進就業和失業保護公約》與《促進就業和失業保護建議書》，要求“各會員國采取適當步驟對其失業保護制度和就業政策相協調”，尤其強調失業津貼的提供有利于促進生產性的和自由選擇的就業，“而不會造成雇主不想積極提供，工人不想積極謀求生產性就業”。國際社會保障協會也認為，失業保險不僅是一種補償制度，也是就業政策和職業康復的工具，還是支持社會凝聚力和經濟增長的一種手段。除了提供現金福利的傳統任務外，失業保險應在促進預防性和積極的就業政策方面采取措施：一是將就業狀況不穩定的人的失業風險降至最低；二是加速失業者的工作重返。

中國特色失業保險制度模式初步形成

發揮防失業促就業功能是我國經濟社會發展對失業保險制度的總體要求。我國失業保險制度萌芽于1950 年失業救濟制度，初建于1986 年待業保險制度，正式建立于1999 年《失業保險條例》。制度發展一直與經濟社會發展緊密相連，不斷改革完善，其基本方向是充分發揮失業保險防失業促就業功能。

促就業功能在制度萌芽之初就具備，1950 年實施失業救濟制度，《救濟失業工人暫行辦法》規定以“以工代賑為主，同時采取生產自救、轉業訓練、幫助回鄉生產及發放救濟金等辦法”，解決失業人口的基本生活問題。雖然制度功能以失業救濟為主，并不是完全消極地救濟失業，而是從減少失業促進就業的角度去解決失業問題。

上世紀80 年代的經濟體制改革后，勞動力市場由萌芽到發展，并沒有因此建立與之相配套的失業保險制度，而是以國營（國有）企業待業保險制度作為過渡，作為勞動制度改革的配套制度，用以保障待業人員（失業人員）的基本生活。1999年出臺《失業保險條例》要“保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業”，標志著具有“保障基本生活”，且兼具“促進（失業人員）再就業”功能的失業保險制度正式建立。進入新世紀后，我國經濟社會發展迅速，就業失業形勢日漸復雜，失業保險政策逐漸向促就業方向轉變。隨著2003 年以后財政資金開始對公共就業服務進行補助，2006 年開始東部7 省市擴大失業保險基金支出范圍的試點探索，逐步形成了就業補助資金和失業保險基金共同發力的促進就業資金保障機制。

2008 年之后的失業保險制度具有預防失業功能。一方面為應對金融危機實施的五緩四減三補貼政策具有了階段性穩崗補貼政策的屬性，就業促進法更是提出要建立失業動態監測和預警以預防規模性失業風險。國家也對失業保險制度提出新的要求，黨的十八大報告明確提出要增強失業保險對促進就業的作用，十八屆三中全會提出要增強失業保險制度預防失業、促進就業功能。由此，失業動態監測制度試點、失業保險穩定就業崗位（2014 年）、階段性降低失業保險費率政策（2015 年）、失業保險基金支持職工技能提升（2017 年）等政策措施相繼出臺，使失業保險的制度功能逐步從保障失業人員基本生活向兼顧促進就業和預防失業拓展。2017年《失業保險條例》（社會公開征求意見稿）更是將“保障失業人員基本生活、預防失業、促進就業”作為立法宗旨。由此，失業保險的功能也從最初的以保生活為主兼顧促就業發展到保生活、防失業、促就業三項功能均衡發力、相得益彰，形成了保生活是基礎、防失業是重點、促就業是目標的功能格局，具有中國特色積極的失業保險制度模式初步形成。

充分發揮中國失業保險制度防失業促就業功能

實施就業優先政策，需要充分發揮失業保險防失業促就業功能。我國從制定和實施“十二五”規劃開始，明確提出“實施就業優先戰略和更加積極的就業政策”。當前，面對經濟社會發展和就業面對的新形勢、新任務，特別是受復雜多變的國際環境等多種不利因素劇增的影響，為保民生、穩增長，在強調穩就業的同時，將就業優先政策置于宏觀政策層面。

就業優先政策的基本要求是在確定綜合經濟社會發展目標時，以實現就業目標為出發點和落腳點，在經濟社會發展中優先實現更加充分和高質量的就業目標。將就業政策中的核心內容——促進就業擴大需求、組織培訓改善供給、開展服務對接供求、援企穩崗防范失業等政策——提升到宏觀調控之中并與其他宏觀經濟政策協同考慮，統籌推進，達到就業與經濟的良性互動。

就業優先政策的實施，更需要失業保險充分發揮防失業促就業功能。一方面，要通過失業保險基金支持職業培訓和職業介紹、穩崗補貼和技能提升補貼等方式，減少失業、穩定崗位、擴大就業；另一方面，通過上述政策的實施，引導、激勵用人單位和勞動者加大人力資本的投資，提升就業能力和就業穩定性的同時，提高就業質量。同時將防失業政策和促就業政策與產業政策協同考慮，確保產業政策制定與實施要充分考慮可能面對的就業失業問題，盡可能減少產業調整引發的規模性失業風險和就業形勢劇烈波動。

發揮失業保險防失業促就業功能，需要實施積極的失業保險政策。所謂“積極的失業保險政策”，是指失業之前積極地采取措施提高勞動者技能、幫助企業穩住崗位而預防失業為主的失業保險政策，并能夠根據經濟形勢和就業失業局勢變化而主動應對，充分利用失業保險抵御個人失業風險，積極發揮保生活、防失業、促就業功能。積極的失業保險政策是一系列政策共同發力，具體包括：與經濟發展水平相適應的保生活政策；以提高職工職業技能、降低企業運營成本為手段，以穩定就業存量、減少失業增量為目的的防失業政策；以增加就業數量、提高就業質量為目的的促就業政策；擴大制度覆蓋面政策和兼顧穩定性與靈活性的費率政策。

實施積極的失業保險政策的關鍵，首先要堅持以人民為中心的發展思想。在保障失業人員基本生活的基礎上，充分發揮防失業促就業功能，在政策理念上變事后救助為事前預防，這是積極的失業保險政策區別于傳統的失業保險政策的最基本特征。其次要與積極的勞動力市場政策相呼應，通過向失業者提供必要的再就業服務和培訓，從總體上改善勞動力的供給質量，修復勞動力市場中的供求不平衡，提高勞動力市場的配置效率。三是要與就業政策協同推進，提高政策制定和推進的協同性。四是要積極呼應高質量發展對人力資源供給側改革的要求，通過加大職業培訓和技能提升方面的基金支出，提高勞動者抵御失業風險或就業能力，提高人力資源的有效供給。五是要積極呼應高質量就業對失業人員基本生活保障和再就業的要求，一方面要將基本生活保障與再就業行為，作為權利義務結合起來統籌考慮，同時給予失業人員更為豐富的就業信息和求職幫助，更好地開展一系列求職活動，包括跨行業、跨職業、跨地區的職業搜尋等；另一方面要適當提高失業保險待遇水平，允許失業人員長時間的職業搜尋，提高再就業質量。六是要充分考慮新就業形態對失業保險的政策需求，積極擴大失業保險制度覆蓋面，充分考慮新就業形態以及靈活就業參加失業保險的政策需求，結合科技進步產生的眾多網絡終端，充分利用信息化技術優化現有的業務經辦方式，為靈活就業人員的參保繳費建立適用性的制度安排，提升其就業能力，預防失業風險。七是費率政策要密切關注參保規模和結構變化，兼顧失業保險待遇支付政策變動引發的基金支出規模和結構變化，通過靈活而充滿彈性的費率政策保障失業保險制度的平穩運行。同時，費率政策的調整也要充分考慮經濟運行情況和企業職工的繳費負擔，避免費率水平對經濟活力產生不利影響。■