試論行使檢察權的“依法”問題

● 谷德新 /文

依法治國作為基本國策，已納入黨和國家“四個全面”總體布局，具有長期性、全局性、根本性和戰略性。毋庸置疑，依法治國的核心是“依法”。這個問題解決得好不好、是否達到預期，直接關系到司法是否公正公信、法律是否被信仰，必然影響依法治國、構建現代法治國家的進程。必須清醒認識到，如何“依法”履行好法律監督職責、防止發生冤錯案件、適應人民群眾對司法公正的要求，依然還是擺在我國各級檢察機關面前的重大而緊迫課題。

一、“依法”是檢察機關正確行使檢察權的首要前提

從字面上看，監督是“監察督促”的意思。根據《憲法》和《人民檢察院組織法》規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，負有對監督對象執行和遵守國家法律情況進行監察督促的職責。按照法律規定，監督對象比較廣泛，包括有關國家機關、單位和個人。檢察機關這種監督職責是專門的、法定的，并由國家強制力做保障。可見，檢察權是國家賦予并保證檢察機關對憲法和法律的統一正確實施進行法律監督的權力。“依法”是檢察機關行使檢察權的首要前提，離開了“依法”，檢察權就會失去了它的靈魂，檢察機關的職能作用也就無從體現。“依法”在行使檢察權過程中之所以居于首要、十分關鍵，其理由如下：

（一）“依法”是法治社會對司法者的基本要求

法律已經明確規定的，就要按照法律的規定堅決執行，法律以國家強制力作保證，調整人們之間的相互關系，形成正常的社會秩序。法治社會對司法者的最主要、最根本的要求有兩條：一是司法人員須將法律作為社會行為評價的唯一標準。這里所說的“評價”，是指對有關主體所實施的行為在法律上作出評判認定，評判其是否構成犯罪、是否應給予刑罰懲罰和是否應承擔相應法律責任，以及應給予何種刑罰懲罰、具體懲罰程度及應承擔何種法律責任。這種評價標準是唯一的，而不能是多元的。二是司法人員者須堅持平等原則。司法人員對任何公民所享有的權利，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰等，都要給予同等的保護，同時對任何公民的違法犯罪行為，也要根據其事實、情節和相應的法律規定給予適當的、不偏不倚的處罰。

(二)“依法”是現代檢察官的職業“靈魂”

檢察官這種職業是隨著經濟社會的發展，社會文明不斷進步，國家功能不斷完善強化，法律制度精密化、法律職業精細化和法律職業角色日益分化而形成的。從中國檢察官的法律監督角色看，檢察官無論任何時候和任何情況下，都要對法律的實施不折不扣、不枉不縱，既要制裁犯罪又要保護無辜。檢察官肩負著法律監督的職責，對國家和社會來講，檢察官的“依法”履職是打擊各類犯罪、實現法律秩序、維護社會公平正義的一個非常重要、無可替代的手段；對個人而言，檢察官又肩負保障人權，保護公民個人權利，維護司法公正之責。檢察官不但要查明犯罪嫌疑人涉嫌有罪情況，還要證明其無罪無辜。這就是檢察官的“客觀義務”。

（三）“依法”是我國憲法和法律對檢察機關提出的明確要求

從我國現行立法看，不論是《憲法》，還是《人民檢察院組織法》《檢察官法》，再到《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等基本程序法，都對檢察機關要依法獨立行使檢察權的問題作出了明確的規定，提出了嚴格要求。檢察機關作為國家的法律監督機關首先應該嚴格自律，成為嚴格依法辦事的模范。“己不正焉能正人？”、“監督者首先受監督”。檢察機關只有首先時時處處依法行事，才能體現出對法律的尊重，也才能樹立起法律監督機關的權威。

（四）“依法”是檢察機關正確行使檢察權的基礎

檢察權之所以具有高度的權威性，其原因就在于檢察機關手中掌握著法律這一神圣的武器。檢察權是依法產生的，法律同時要求檢察權必須依法運用。如果檢察機關離開了“依法”二字，那么檢察權的行使就必然會偏離正確的軌道，執法司法行為就會不可避免地產生隨意性，檢察權的濫用和司法腐敗現象也就難以消除，任其發展下去，其后果將不堪設想。

二、不依法行使檢察權的種種表現及其極端危害性

當前我國民主與法制建設中存在的突出問題就是有法不依、執法不嚴和違法不糾的現象，程度不同地甚至嚴重地存在于一些司法機關和部門，包括檢察機關在內的司法不依法、司法違法乃至司法人員犯罪等形象屢有發生。從近幾年檢察機關查處的公開問題情況通報看，行使檢察權中的不依法問題不容忽視，諸如超越檢察機關的管轄范圍越權辦案；越俎代庖，以檢察權替代行政權；非法傳喚證人；辦案無故超時限，違法超期羈押。以黑龍江省為例，2019年4月2日召開的全省檢察機關黨風廉政建設和反腐敗工作會議上指出，檢察干警“有的接受當事人親屬宴請并收受財物；有的辦案期間違規與當事人見面，甚至隱瞞案件線索，為涉案人員通風報信，為犯罪嫌疑人傳遞物品，私自安排會見在押人員；有的對《控告舉報和申訴登記表》造假；有的有案不立，不作為、慢作為，甚至失職瀆職、玩忽職守。”

概括起來說，不依法行使檢察權的極端危害性突出表現在以下三個方面 ：

（一）嚴重損害法律的尊嚴

司法機關特別是作為法律監督機關的人民檢察院，其司法情況如何，對于樹立法律的權威，增強和提高公民的守法意識至關重要。檢察機關的執法活動是廣大公民守法的一面鏡子，檢察機關越是嚴格執法公正司法，就越能樹立起法律的尊嚴，廣大公民對法律的信仰就越堅定，守法的觀念就越強。反之，就會嚴重挫傷廣大公民學法、守法、用法的積極性，淡化廣大公民的法律意識，甚至產生對抗法律的逆反心理，從而加大檢察機關司法的難度，形成惡性循環。

（二）嚴重削弱檢察機關的職能作用

國家設立檢察機關并賦予其專門的檢察權，就是要它對各項法律的執行和遵守情況進行監督。檢察機關在國家法治建設中的作用是不可缺少的。法律監督的力量來源于依法，不依法，我們就監督不到點子上；不依法，我們的執法行為就沒有說服力；不依法，我們的工作就不會收到理想的效果。丟掉了嚴格依法這個銳利的武器，檢察機關就沒有能力保證國家法律的統一正確實施，職能作用就會受到嚴重削弱，甚至走到邪路上去。

（三）嚴重破壞和阻礙依法治國方略的實施

依法治國是我們黨和國家在認真總結數十年革命和建設經驗、教訓的基礎上提出來的，是推動國家和民族文明、進步、富強、民主的根本治國方略。所謂依法治國，就是用憲法和法律規范國家政治、經濟等社會生活的各個方面，以實現整個社會公平正義、有序和諧，其關鍵環節是法律的全面而正確地實施。制定法律本身不是目的，更重要的在于充分發揮其作用。只有嚴格依法辦事、公正司法，才能實現立法的目的。如果國家的法律監督機關都把法律視為可有可無或有法不依，勢必會在社會上產生惡劣影響，甚至為法律的全面正確實施造成障礙。這樣不但檢察環節的依法治國目標無法實現，也使得其它司法機關和部門的違法問題得不到有效的監督和糾正，更無法使依法治國的戰略決策變成廣大公民的自覺行動，這無疑會嚴重破壞我國的法治建設，阻礙依法治國方略的大力推進。因此，必須認識到，不依法行使檢察權，就是對依法治國的褻瀆和蔑視，其危害不僅嚴重，而且后患無窮。

三、保證依法行使檢察權的對策

筆者認為，確保依法正確行使檢察權，主要應從制度環境與檢察機關自身努力兩個方面入手：

（一）從司法制度的改革與完善看

當代司法改革的具體目標，從理論上包括兩個方面：一是改革現行司法體制，從制度上可以保證依法獨立公正地行使審判權和檢察權；二是規范完善訴訟程序，確保司法正義進而實現社會正義。

1.必須改革司法體制。目前，不少學者與實務界人士把現行司法制度存在的主要問題，概括來說即“司法權力地方化”、“司法活動行政化”。筆者以為，不管采取何種模式，司法體制改革必須體現現代司法體制本身所蘊涵的理念，如司法民主理念、分權制衡理念、法治理念、司法公正理念，等。具體來說，要努力改變司法機關對所在行政區域內黨政主管機關的嚴重依附狀況，這其中，關鍵是司法機關的人事和財政問題。筆者認為，應該下決心真正廢除對司法人員的行政化管理模式，通過建立中財政統一撥款體制，實現司法機關經濟保障充足且制度化、常態化。

2.必須完善訴訟程序。從概念釋義看，“程序公正”是指訴訟活動的過程、流程對訴訟參與人來說是必須是公平的，也就是說，訴訟參與人在訴訟過程中所受到的對待是公正的、主張權利機會是平等的。目前，我國以程序公正為切入點的訴訟制度改革不斷取得重大突破性進展、成果顯著，但由于種種原因，司法對程序公正在司法公正中的地位和價值的植入與改造，仍存在一些水土不服、兩害相權、利弊叢生等問題，相關改革之路注定不會平坦，可謂任重而道遠。那么，如何在程序正義的視野中進一步改革我國現行的訴訟制度？筆者認為，日本著名法學家谷口安平以“參加命題”為核心的訴訟結構觀點，對于我國訴訟程序改革具有借鑒意義。谷口安平認為，程序正義在訴訟制度上的表現應該變化為以下三個方面：a.確保利害關系者參加的程序；b.參加“場所”的程序保障；c.程序參加的結果展示。［1］

在我國，法律監督與司法公正特別是程序公正，具有不可或缺、必不可少的條件關系。這種關系是由我國社會主義初級階段的基本國情和法治建設現狀所決定的。要真正實現司法公正、推進我國社會的法治化進程，就離不開法律監督。但在目前的司法體系中，檢察機關是唯一權限不明晰、在司法改革進程中定位與職能總是被質疑的機關。筆者建議，進一步厘清檢察監督的范圍，明確監督內容。同時，應進一步增強法律規定的可操作性，并真正賦予檢察機關訴訟監督的制約效力，明確不接受監督、抵制監督乃至對抗監督的具體法律責任。

（二）從檢察機關自身看

要緊緊圍繞加強法律監督能力建設，從思想觀念、執法素質以及法律監督機制、隊伍管理等方面進行改進與加強，依法正確履行法律監督職責，以維護國家憲法和法律的統一、正確實施。具體可采取以下措施：

1.擺正位置，增強“依法”意識。檢察機關的法律監督性質，決定了他必須是守法、執法司法的模范。檢察權怎樣行使，檢察機關執法司法態度、作風與水平如何，這對司法機關、部門及廣大公民都有著不可估量的示范作用。因此，必須使全體檢察干警認識到檢察機關在法治建設，推動依法治國進程中所處的重要地位，從而樹立起強烈的責任感和使命感。增強“依法”意識，使廣大檢察干警樹立起堅定的守法、用法、護法的思想。這是依法行使檢察權的思想基礎。檢察機關的各級領導干部首先要解決好思想認識問題，要通過不斷增強“依法”意識來促進、帶動全體檢察干警“依法”意識的進一步增強，從而使整個檢察機關都具備堅定地捍衛憲法和法律尊嚴的強烈意識，都能夠模范地遵守、執行各項法律并能夠準確地掌握、有效地運用法律，履行好自己的法律監督職責。

2.加強學習，力求精通法律。在行使檢察權的司法實踐中，僅僅有籠統的依法意識還遠遠不夠，還必須知道有關法律是怎么規定的并且真正理解這樣規定的目的和意義，切實掌握它的內容和適用范圍，這樣才有可能在具體的司法實踐中以此為武器，準確地運用好各項法律。從當前的實際狀況看，我們檢察隊伍中對與檢察工作有關的各項法律都很精通的人還不夠多。這種現象的存在是我們檢察權不能很好地依法行使的一個重要原因。因此，我們必須看到檢察機關的學習任務還相當繁重，要求每一名檢察干警都必須堅持不懈地學習法律。首先，要學習好《憲法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》，這是檢察機關履行職務、代表國家行使檢察權的法律依據，是廣大檢察干警的行為準則和護身法寶。其次，要學好刑法、刑事、民事、行政訴訟法與民商法等基本實體法和程序法，以及相關的司法解釋，這是做好各項檢察業務工作，確保依法行使檢察權所必須掌握的重要武器。

3.嚴格制約，確保“依法”到位。權力不受制約監督必然導致濫用腐敗。要保證依法行使檢察權，除了靠檢察干警“依法”意識的不斷增強和綜合司法能力素質的不斷提高外，同時也離不開對行使檢察權必須進行嚴格而有效的監督制約。當前一些不依法行使檢察權的現象屢有發生的一個重要原因，就是各種不依法辦事的問題沒有受到切實有效地監督、制約、糾正和追究。因此，要保證依法行使檢察權，還必須在監督制約上狠下功夫，下決心解決目前存在的監督乏力和制約流于形式的問題。檢察機關必須進一步完善和強化監督制約機制，使檢察權中每一環節的不依法問題都能得到及時的發現和糾正。要嚴肅追究和處理每一個不依法行使檢察權的部門和干警，不斷地給違法者和廣大干警敲響警鐘，使他們倍加珍惜手中的檢察權，進而促使其在各項檢察工作中嚴格依法辦事，自覺地維護檢察權的尊嚴。與此同時，還應當深入探索人民監督員開展監督的有效方式，推動人民監督員制度逐步走向規范化、法治化。要全面推進檢察業務工作機制改革，全方位強化對檢察工作和辦案活動的管理與監督，建立一套完善的確保嚴格執法、公正執法的工作機制。

4.加強自身建設，始終保障檢察權依法行使。厲行法治、建立現代法治國家，除了要有健全完備的司法體系外，法律執行、司法公信、法治權威至關重要，這就需要按照政治、業務、責任、紀律、作風“五個過硬”的要求，建設一支讓黨放心、讓人民滿意、又紅又專、精干高效的司法隊伍。對于檢察官個人而言，應努力實現檢察官的專業化、精英化，建立一套完備的法律保障機制，使檢察官的任命方式、任職資格等走向制度化、法治化。要盡快適應轉隸改革后檢察權行使面臨的新形勢新要求，推進內設機構改革，進一步完善司法責任制，加強司法辦案監督，實現檢察權運行體系的良性互動、協調發展。要進一步深化檢務公開，全面構建開放、透明、便民、高效的陽光司法機制平臺，提升檢察機關自身嚴格公正司法能力和水平。

注釋：

［1］參見［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟（增補本）》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社2002年版，第11-17頁。