提升服務民生“補、強、聯”功效新時代社會工作發展探析

20世紀80年代，我國社會工作在民政部門尋找有效回應新增社會服務需求抓手和提升部門服務效能的背景下逐步獲得發展。在一系列發展社會工作政策不斷出臺的背后，是政府對于發展社會工作認識的逐步深化。而推動這種認識逐步深化的動力則主要源于我國從社會管理邁向社會治理所產生的強大推力。新時代的社會工作發展要勇于回應時代需求，兼顧補救與發展、階段與長期、重點與普遍性問題，繼續發揮好服務困境人群的核心功能，持續深化專業社會服務的優勢，提升服務民生“補、強、聯”功效，助力打贏脫貧攻堅戰。

政策演進視角下的社會工作發展

（一）參與公共服務和社會管理

我國社會工作自20世紀80年代恢復發展以來，存在人才培養規模相對較小、對口就業崗位較為缺乏以及社會知曉度較低等問題。2006年10月，十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次明確了黨對社會工作人才在構建社會主義和諧社會中的具體定位：參與公共服務供給和社會管理，促進社會服務的專業化發展，也間接指明了社會工作的生長空間——公共服務、社會管理和社會服務領域。至此，社會工作發展迎來了歷史轉機。

公共服務與社會服務的具體范疇雖有所不同，但二者的共性與核心都體現在“服務”一詞上。而社會工作自誕生之日起，就是以回應社會需求為使命的，通過向有不同需求的服務對象提供所需服務，解決問題，化解矛盾，提升服務對象福祉，促進社會和諧。社會管理作為中國特有的一個政策語匯，主要內容包括了維護社會公平公正、解決社會問題、疏解社會矛盾、協調社會關系以及維護社會穩定等，社會工作的使命也與之相契合。正因如此，由民政部門主導發展的社會工作逐步受到黨和其他政府部門的重視，進而被納入社會主義和諧社會的構建大局中，在政府主導推動以及教育界、實務界的不懈努力下加快發展步伐。

2010年至2012年，中央連續出臺三份關于加強社會工作人才隊伍建設的文件。與此同時，政府也在積極開拓社會工作發展領域。2012年7月，國務院印發《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，提出為實現基本公共服務的均等化，鼓勵多元主體參與服務供給。明確社會工作人才隊伍與志愿者隊伍應一起成為加強社區基本公共服務能力的人力支持，社會工作參與公共服務的定位日益明晰。

（二）參與社會治理

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“社會治理”一詞在黨的文件中正式出現。從社會管理走向社會治理，代表著政府治國理政方略的變化，具體體現在從黨政包攬走向黨全面領導、政府主導、多元主體共同參與社會治理；從“穩定壓倒一切”到重視民生服務；從政府管控，走向政府服務；從重事后干預處置，到重視源頭治理。社會工作的發展定位也經歷了從參與社會管理轉變到參與社會治理、助力社會治理創新，到推動社會治理社會化、精細化、專業化的轉變。

2015年至2018年，連續四年的政府工作報告中都專門提到了有關發展社會工作的內容。2019年的政府工作報告未再直接提及社會工作一詞，而是使用了“引導支持社會組織、人道救助、志愿服務、慈善事業健康發展”的表述。這種變化的背后，是源于黨和政府在此之前的頂層制度設計中，如《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》以及黨的十九大報告等，已經為社會工作的發展預留了空間，并且指明了下一步的主要發展方向。《“十三五”規劃》提出“加強社會工作者隊伍建設，實施社會工作專業人才服務貧困地區計劃、農村留守人員社會保護計劃、城鎮流動人口社會融入計劃、特殊群體社會關愛計劃，推進社會工作者專業化、職業化，力爭到2020年社會工作專業人才總規模達145萬人”。黨的十九大報告提出，基層是社會治理的重心，不斷提升社會治理的社會化、法制化、智能化以及專業化水平。在這樣的轉變下，社會工作在繼續發揮自身促進社會服務多樣化、專業化核心功能的同時，要進一步探索落實社會治理重心向基層下移和精細化的要求。

社會工作內在屬性與社會治理的契合性討論

社會工作作為創新社會治理，助力政府社會治理能力提升以及現代化國家治理體系建設工具的研究，可以從社會工作參與社會治理的合理性、社會工作的發展定位與功能以及社會工作參與社會治理的路徑三個角度展開討論。

（一）社會工作參與社會治理的合理性

第一，社會工作秉持“以人為本、助人自助”的價值觀。“以人為本”的價值觀與社會治理倡導的民生為本的價值訴求不謀而合。“助人自助”強調通過社會工作專業服務，使服務對象擁有自我服務、自我管理和自我發展的能力，幫助服務對象從“匱乏、無力”的狀態中脫離出來，趨近“自信、積極”的社會公民。這對呼喚成熟社會的社會治理來說，是一個積極的回應。

第二，社會工作強調個別化的工作視角。將服務對象置于其所身處的宏觀、微觀環境內，用富有人性關懷的態度及方法去了解服務對象的感受、需求，并通過專業的服務方法，為其設置個性化的服務方案。這與社會治理要求的服務專業化、個性化、精細化具有內在一致性。

第三，弱勢群體是社會工作最為基礎的服務對象。弱勢群體在社會分配格局中往往處于最底層、最無助的狀態。社會工作對于助力弱勢群體參與共享經濟社會發展成果具有積極的意義，而社會治理旨在全面推進共建共治共享的格局，從這個角度出發，社會工作對社會治理具有顯著的促進作用。

第四，社會工作的“尊重、平等、保密、服務對象自主決定、優勢視角”等原則，使其具有柔性化的工作特征。這對于疏導社會矛盾、化解社會問題、促進社會和諧均有著積極的作用，也為推進社會治理創造了良好的社會環境。

第五，社會工作強調“人在情境中”的服務視角，使得社會工作者能夠從服務對象個體及其所處環境兩方面去分析和解決問題，而不是簡單地采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”這種碎片化、割裂式的視角。這與強調系統化、綜合性的社會治理不謀而合。

第六，社會工作涵蓋治療、預防和發展三個層面的系統服務。個案工作、小組工作和社區工作這三大直接工作方法以及社會工作行政等間接工作方法共同形成了一套科學有效的助人系統。通過整合服務、個案管理等形式，幫助服務對象自身、服務對象與外部環境之間重新建立起社會支持網路，破解社會原子化帶來的人際疏離等問題，促進社會融合，從而在一定程度上降低了社會治理的成本。

社會工作“以人為本、助人自助”的價值觀、個別化的工作原則、以弱勢群體為重點服務對象、柔性化的服務方式以及兼顧治療、預防及發展的系統服務等特點，使其具有參與社會治理的合理性。

（二）社會工作參與社會治理的定位與功能

現有研究關于社會工作在社會治理中的定位概括來說主要有“主體、內容與手段”說以及“創新”說等。“主體、內容與手段”說認為，社會工作專業人才是構成社會治理主體的一個重要組成部分，社會工作則構成了社會治理的基礎內容，同時社會工作又是社會治理的一種手段或工具。“創新”說則主要突出了社會工作通過為不同的服務對象以及整體社會提供服務，來推動社會治理創新。與社會工作在社會治理中的定位密切相聯，社會工作參與社會治理的功能概況來說既包括宏觀層面促進社會治理的理念、制度、結構、機制等的建立健全，也包括中觀層面豐富社會服務供給，保障促進民生以及微觀層面的具體社會服務提供。

（三）社會工作參與社會治理路徑

社會工作參與社會治理路徑的研究大致可以遵循這樣一種思路來理解：在國家“五位一體”發展模式和“四個全面”治國方針的總體框架內，基于社會工作的優勢功能，探索通過與經濟、政治、文化、社會以及生態系統廣泛融合，推進社會治理深入發展。重點發揮社會工作參與社會服務供給側改革、創新社會治理手段的作用。例如，郭偉和就提出，社會工作可通過介入公眾就業創業能力提升，間接助力國家經濟供給側改革事業，緩解在去產能、去庫存產業結構調整中造成的民生壓力；通過助力農村扶貧、促進農民合作、加強社區服務等舉措，促進基層社會治理的精細化。我國現有民生服務存在一些短板領域需要補齊。既然要補，就要確保資源分配的準確性。羅觀翠提出，社會服務有效供給的前提條件主要包括服務對象的瞄準要精確、服務內容的提供要準確以及服務提供要有效率。而社會工作在科學評估需求、合理配置資源以及提供服務方面能夠發揮專業作用，盡可能避免資源的浪費。

提升服務民生的“補、強、聯”功效，邁向社會工作發展新征程

黨的十八大以來，日益凸顯民生為本的社會治理價值訴求，推進社會公平正義的社會治理核心要義，突出服務基層為重心的社會治理重點，對社會工作的發展發出了時代新召喚，規劃了新征程。

（一）提升服務民生的“補、強、聯”功效

回應社會需求，提供服務對象所需服務，既是社會工作的基礎定位，也是核心定位所在。隨著不同時期政治、經濟、文化、社會以及生態的發展，社會工作服務對象的構成及其需求也在不斷變化。但“萬變不離其宗”，而這個“宗”就是民生訴求。2017年，黨的十九大提出，“民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題”。因此，社會工作要繼續發揮對基礎民生服務的“補充”作用，特別要“加強”對補短板、強弱項類民生服務的參與力度，增強弱勢群體、困境人群、社區治理等社會服務的供給力度。

2019年的政府工作報告提出，支持社會力量“增加非基本公共服務供給”。社會工作在發揮自身核心作用，參與公共服務、社會服務供給之外，還要加大參與非基礎性公共服務的研究與探索，通過發揮自身“四個聯結”的功能優勢，將不同領域、不同地區、不同部門和組織之間的資源等更好地整合起來，進一步提升民生服務品質，增加人民群眾的獲得感、幸福感。一聯社區，通過精準、有效地下沉力量至基層，推動城鄉社區治理，社會工作可以破解碎片化社會帶來的負面影響，促進社區的重新聯結；二聯領域，基于多種類型的民生服務，社會工作可將政府、市場以及社會的資源匯聚一起，合力服務民生；三聯機制，在社會治理重心下移的背景下，社會工作可將不同部門間、不同層級間現有的工作機制聯結起來，推進工作機制的協調性，提升民生服務供給效率；四聯區域，在推動區域協同發展的新形勢下，社會工作可促進不同地域之間的協調發展。

（二）基層深耕，民生導向，邁向發展新征程

基層深耕。十九大以來，社會治理重心繼續下移。基層更要成為社會工作的核心作用領域，牢固樹立以城鄉社區為根本服務陣地的意識，推動社區治理精細化。南京探索“全科社工”建設，不斷提高社區服務效能；上海市長寧區打造“家庭救助顧問”服務模式，力圖通過社會工作、政府、市場、社會組織等跨域合作，提升困難家庭社會救助的精準性與成效性；北京出臺《加強新時代街道工作意見》，突出到一線解決民生問題的工作導向以及“街鄉吹哨、部門報到”的工作機制。

助力打贏脫貧攻堅戰。2019年的中央1號文件明確了打贏脫貧攻堅戰是必須完成的“硬任務”。而此前“三區”社工人才支持計劃、民政部“牽手計劃”等的實施，使社會工作已積累了一定的扶貧攻堅、精準脫貧的經驗。在助力打贏脫貧攻堅戰的過程中，社會工作要繼續發揮專業優勢，厘清問題、找準需求、對接資源、提供服務，提升脫貧服務的精準與有效性。

加強跨域合作。一要加強與群團組織的合作。在黨全面增強自身執政本領，突出“牽頭”與“抓總”的核心領導作用背景下，工會、共青團、婦聯等群團組織的改革也在不斷深化。黨中央有關群團工作要“保持政治性、先進性、群眾性”、特別是要重點解決脫離群眾問題的要求，為社會工作繼續深化與工、青、婦等群團組織合作提供了新契機。二要加強與慈善組織和社會組織的合作。由于現階段社會工作專業人才與社會工作服務機構的數量距離滿足社會需求仍有較大缺口。因此，加大社會工作與慈善組織和社會組織的合作，凝心聚力，通過資源共享、優勢互補，對豐富民生服務供給、提升民生服務品質有著積極的意義。三要繼續在黨的領導與政府主導下，深化社會治理領域的政社合作。要加大社會工作服務基層黨建力度，以黨建為引領，推動社會工作在共建共治共享社區治理格局中打通資源壁壘、加強跨域合作、發揮專業優勢，奮力譜寫民生服務時代新篇章。