40年后再啟程：改革奮進中的中國律師制度

陳衛東（中國人民大學法學院教授）

孟 婕（中國人民大學法學院）

2019年不僅是新中國成立70周年，也正好是中國律師制度恢復40周年。而在過去的40年中，無論是基于宏觀的制度層面，抑或是從一個個生動的案例中，我們都能夠看到律師制度本身翻天覆地的變化，以及這一職業對于司法體制乃至是整個社會所產生的巨大影響。實踐早已證明，律師群體是建設法治中國的生力軍。公正司法是依法治國的重點之一，而律師是法律的捍衛者，推動律師在司法活動中發揮其應有的作用，才能夠有效保障司法公平公正。法律的正確實施離不開律師的參與，尤其在刑事訴訟中，沒有辯護律師，被告人的權利將很難得到全面維護，審判結果也難保公正。可以說，在司法活動中，通過律師執業活動，有效保障人權，既是憲法的要求，也是社會主義核心價值觀的體現。律師通過提前介入社會涉法問題的處理，可以更妥善地化解社會矛盾糾紛。通過參與行政機關信訪部門的活動，有利于信訪部門依法行為，有利于提升信訪群眾對信訪問題的法律認識，將涉訴涉法信訪工作納入法治化軌道，實現民眾依法維權，進而實現避免矛盾激化、維護社會安定的預期目的。此外，律師對于提高公民的法律意識與法律認知，推動社會民眾知法守法、保障法律作用的實現有著特殊的作用，是推動全社會樹立法治意識的有生力量。

應該看到，與1979年剛剛恢復律師制度時相比，如今的律師制度已然高度市場化和專業化，且越來越為人民群眾所接受和認可。全國律師人數截至2010年年底約為20.4萬，到2015年年底共有29.5萬，當前數量已突破40萬，從20萬到30萬用了五年，而從30萬到40萬則用了不到三年時間。這也意味著固有的律師制度，若不在格局上有所調適，勢必在有些環節上無法適應目前的發展形勢，需要進一步予以完善，從而適應律師事業的時代訴求。因此，黨的十八屆三中全會提出，要發揮律師在依法維護公民和法人合法權益方面的重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，加強法律服務隊伍建設。構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《關于深化律師制度改革的意見》，指出要圍繞全面推進依法治國，完善律師執業保障機制，加強律師隊伍建設，建設一支擁護黨的領導、擁護社會主義法治的高素質律師隊伍，充分發揮律師在全面依法治國中的重要作用。這表明，律師制度改革被上升至戰略高度，是關乎新一輪司法改革能否取得預期效果的重要因素。推進律師制度改革，是進行司法體制改革的應有之義，也是建設中國特色社會主義法治體系的重要途徑。毋庸置疑，這份《意見》是律師制度改革的頂層設計，對推動中國律師行業健康穩定發展發揮著舉足輕重的作用。《意見》以高屋建瓴之勢，以力除我國律師行業痼疾為目標，充分彰顯了黨中央全面深化司法體制改革的精神。

改革只有進行時而沒有完成時。對于中國的律師制度而言，此后的一系列改革決策，都體現了對黨的十八屆三中、四中全會精神在司法體制改革領域內的細化與明晰，是以發展的眼光來統籌設計具體、明晰、規范的系列制度來解決現階段律師執業中的重點、難點問題，顯現了明確的問題導向意識，同時強調保障與救濟并重。尤其是2017年的《律師法》修改以及辯護全覆蓋、調解試點等改革舉措的積極探索，則進一步將律師制度導入持續發展的快車道。在筆者看來，中國的律師制度改革不僅應當在進程上保持目前的節奏，以契合社會發展及司法體系的日新月異；更應當協調好整體與局部的關系，抓住主要矛盾，有的放矢地在某些重點領域進行關鍵突破。對于后者來說，如下幾個方面尤其需要引起注意。

第一，繼續健全完善律師執業準入、培養機制。一方面，要合理設置律師準入制度。根據實際情況，適度調整通過考核獲取律師執業資格的方式。持續探索適于國情的法律職業資格考試制度，杜絕通過率上下浮動差異過大或者浮動過于頻繁，以保障法律職業資格考試的嚴肅性和權威性。另一方面，繼續完善實習律師的培養制度。對于沒有社會經驗或者社會經驗不足的律師執業資格申請人員，應當適當延長其律師實習期限，以便實習律師有充分的時間完成從見習律師到執業律師全方位的過渡，包括業務能力、基本法律知識熟練度、社會法律常識及基本社會經驗等部分。強化培訓律師的考核內容，增設強制淘汰率。此外，要在立法上健全律師的退出機制。

第二，要注重對律師事務所內部管理機制的探索。目前我國三種組織形式的律師事務所面臨的發展瓶頸大相徑庭，但律師事務所內部管理落后、管理手段亟待改進的問題則是普遍存在的。對于律師事務所的管理問題，《律師法》中較少涉及具有指向性的規定，這也為律師事務所在內部治理上尋求突破創造了空間。比如，對于律師事務所內部的事務管理，究竟是側重于集中管理傾向，還是堅持寬松的、無定形的組織方式。前者帶有強烈的秩序感，卻能夠保證高效率；而后者能最大程度調動各個合伙人的積極性與參與度，卻也可以輕易地互相干擾或抵消彼此的努力。從規范層面而言，如何設定適宜的法律框架才能避免陷入“一管就死，一放就亂”的困局，尚需要實踐和理論上的持續投入。

第三，明確公司律師和公職律師的法律定位。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年6月發布的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，對二者均只是做了簡要的規定。而《律師法》前后經歷了三次修改,卻都沒有涉及“兩公律師”的具體內容。這不能不說是個缺憾。總的來看，開展此項工作的單位還處于初級階段，與中央提出的要求存在較大差距。特別是作用發揮還不充分，其所參與所在單位法律事務工作主要停留在較淺層面。這與法律規定方面的欠缺則有著很大關系。

第四，繼續健全律師執業權利保障制度。首先要切實維護律師職業尊嚴。嚴格規范辦案人員行為，對于發表貶損律師言論、隨意打斷律師正當發言的行為應當予以譴責，情形嚴重的應當予以懲戒。其次要嚴格保障律師的人身與財產安全。特別是當律師在訴訟參與中遭到當事人及其家屬、旁聽人員以及無關人員謾罵、圍攻的，辦案人員與相關單位其他工作人員應當及時依法制止，并采取有效措施確保律師的人身和財產安全。再次，對律師執業權利的保障不僅要實現“不侵犯”，對于律師執業及作為律師執業權核心的訴訟參與權，各個辦案機關還應具體落實相應的機制舉措，以便其訴訟權能落地生根。最后，律師投訴機制是律師執業權利救濟的最為重要的渠道，其涉及律師執業權利保障的各個方面。但是，當前相關的法律依據尚不充分，現有的操作平臺也較為粗糙，導致長期以來律師執業權利難以保證穩定狀態。在未來的改革中，這是一項異常重要的命題。

第五，打造富于針對性的律師執業行為規范和執業懲戒制度。司法部出臺的《律師執業管理辦法》作為對律師日常執業行為的基礎性規定，是對其執業行為的最低要求，本身也是對律師的一種權利保障。而從實踐情況來看，律師行業屬于自律比較嚴格的行業，近年來律師隊伍的執業活動總體上還是比較規范。但不容否認的是，少數律師在整體素質、專業形象以及職業操守等方面的表現也的確不盡如人意。為此，行業規范要與時俱進、防微杜漸，盡可能走在法律和行政規范的前面。此外，與律師執業準入制度一樣，律師懲戒制度也是律師管理方面的重要內容。前者在律師隊伍的入口處把關，保證律師有足夠的能力、良好的品行以履行自己的職責；而后者則是對律師履行職責的活動予以監督，最終將不合格律師從隊伍中清除。在旗幟鮮明地維護律師合法執業權益的同時，也要堅定不移地加強律師行業懲戒工作，通過不斷細化程序規范，進而為提高我國律師法律服務水平與質量保駕護航。

概而言之，律師制度的改革任務仍舊艱巨，需要給予持之以恒的驅動力。一個完善的司法制度不但包括科學運行的偵查、起訴、審判活動，律師活動的正當權利的行使同樣不可或缺。因為律師受當事人的委托，對其提供法律服務、法律幫助，律師從維護委托人的利益角度提出事實和法律意見，有助法律機關全面客觀衡量、判斷案件事實真相，從而正確地適用法律。不過，我國律師制度恢復40年以來，始終面臨著各種認知上的偏見和誤解。比如很多人迄今仍然認為，律師在刑事辯護中，就是“為壞人說話”；律師辯護就是“拿人錢財、替人消災”，所以律師在執業活動中處處受到刁難。過去出現會見難、閱卷難、調查取證難的“老三難”，現在又出現了質證難、申請證人出庭難、非法證據排除難等“新三難”。要從根本上克服這些積弊，固然仰賴于前述五個方面的制度改造，但更需要注重的其實是觀念的不斷更新。這一點，無論對法律職業共同體抑或普通民眾，都是概莫能外的。