新時(shí)代行政立法服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展調(diào)研報(bào)告

高建新（江蘇省司法廳黨委書(shū)記）

習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量”。在深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想基礎(chǔ)上，江蘇省司法廳結(jié)合司法行政機(jī)關(guān)“一個(gè)統(tǒng)籌、四大職能”新定位，圍繞“新時(shí)代江蘇行政立法服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展”這一課題，在全省深入進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，查找行政立法工作存在的短板和弱項(xiàng)，力求對(duì)行政立法工作現(xiàn)狀進(jìn)行綜合分析，進(jìn)一步摸清實(shí)情、找準(zhǔn)癥結(jié)、理清思路、研究對(duì)策建議。

一、堅(jiān)持探索實(shí)踐與制度創(chuàng)新相結(jié)合，以良法促進(jìn)發(fā)展保障善治

黨的十八大以來(lái)，各地政府立法部門(mén)在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、貼近民生，著力健全科學(xué)民主立法機(jī)制，不斷提高立法質(zhì)量和水平，行政立法工作取得積極成效。一是立法思路明晰。服務(wù)全省工作大局，主動(dòng)對(duì)接、積極融入國(guó)家和省重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大決策部署，推動(dòng)出臺(tái)法規(guī)、規(guī)章357件，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境和政府自身建設(shè)等各個(gè)方面，為實(shí)現(xiàn)“六個(gè)高質(zhì)量”提供及時(shí)、有效的制度供給。二是地方特色突出。不斷增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)一些當(dāng)時(shí)國(guó)家尚未立法而現(xiàn)實(shí)又亟需規(guī)范的事項(xiàng)，積極進(jìn)行立法探索，推動(dòng)自主性、創(chuàng)新性立法，在全國(guó)率先制定出臺(tái)社區(qū)矯正工作條例、綠色建筑發(fā)展條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例、征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法、南京市國(guó)家公祭保障條例、鎮(zhèn)江市香醋保護(hù)條例、徐州市現(xiàn)制現(xiàn)售飲用水管理辦法等。這些法規(guī)、規(guī)章具有較強(qiáng)的地方特色，因地制宜地解決了本地區(qū)的特殊性問(wèn)題。三是立法機(jī)制逐步健全。在總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，省政府發(fā)布《江蘇省規(guī)章制定程序規(guī)定》，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法審查協(xié)調(diào)工作的通知》《關(guān)于完善政府立法工作中法規(guī)規(guī)章審查程序規(guī)定》，省依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《立法項(xiàng)目征集和論證辦法》，對(duì)從提出立法建議、制定年度立法計(jì)劃、起草法規(guī)規(guī)章，到法規(guī)規(guī)章審查、審議、公布、備案、評(píng)估、清理、解釋、修改和廢止等各個(gè)方面進(jìn)行了具體規(guī)范。同時(shí)，建立涉及重大改革、重大決策事項(xiàng)的先行決定制度以及小型化連續(xù)聽(tīng)證制度、立法聯(lián)系點(diǎn)制度、立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度等，吸收專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)人員參與立法決策，實(shí)現(xiàn)立法聽(tīng)證常態(tài)化。四是立、改、廢并舉。社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻調(diào)整，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，要求我們不斷適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展變化，及時(shí)跟進(jìn)制定新的法律規(guī)范，調(diào)整不合時(shí)宜的舊法律規(guī)范。江蘇省司法廳堅(jiān)持定期清理與及時(shí)清理相結(jié)合，對(duì)不適應(yīng)改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法規(guī)規(guī)章，及時(shí)提出修改、廢止的建議。其中，2018年組織開(kāi)展了涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及行政審批事項(xiàng)、著名（知名）商標(biāo)制度、大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、證明事項(xiàng)等多個(gè)批次法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件專(zhuān)項(xiàng)清理。2019年江蘇省政府立法計(jì)劃中法規(guī)和規(guī)章正式項(xiàng)目17件，其中8件為修訂項(xiàng)目。這說(shuō)明江蘇省的行政立法工作已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入創(chuàng)制和調(diào)整并重的時(shí)期。

但對(duì)標(biāo)新時(shí)代江蘇高質(zhì)量發(fā)展對(duì)制度供給提出的新要求，江蘇省行政立法工作還存在一些困難與問(wèn)題亟待克服和解決。一是立法需求把握不夠精準(zhǔn)，立法選題難。對(duì)立法需求還缺乏系統(tǒng)和深入的研究，立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、儲(chǔ)備項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，一直是困擾立法項(xiàng)目選擇的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。有的部門(mén)和地方?jīng)]有形成立法政策先決的工作理念，遇到困難和問(wèn)題簡(jiǎn)單地把原因歸結(jié)為“法制不健全”，通過(guò)立法找“臺(tái)階”，而不是刀刃向內(nèi)，查找嚴(yán)格執(zhí)法上存在的問(wèn)題。二是起草質(zhì)量難以充分保證，制度創(chuàng)新難。實(shí)踐中由于對(duì)起草工作的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制還不健全，對(duì)起草工作缺少有效制約，影響立法質(zhì)量和效率。有的起草程序不規(guī)范，該聽(tīng)證的沒(méi)有聽(tīng)證，該征求有關(guān)部門(mén)和利益群體意見(jiàn)的沒(méi)有征求；有的低水平重復(fù)和抄襲多；有的部門(mén)色彩濃厚，攬權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象還不同程度存在；有的制度設(shè)計(jì)不周延，保障手段有限，看上去很“美”，但中看不中用。三是公眾參與立法不充分，全程參與難。立法信息公開(kāi)的隨意性大，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與主要集中在立法項(xiàng)目草案的審查與修改階段，立法項(xiàng)目征集、立項(xiàng)、起草、清理階段的參與還沒(méi)有常態(tài)化。公眾參與的激勵(lì)保障不夠，參與方式還較為單一，公眾參與普遍缺乏及時(shí)的反饋和回應(yīng)。四是行政立法隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)，能力素質(zhì)保障難。行政立法工作人員配備普遍不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)設(shè)區(qū)市實(shí)際從事立法工作的人員3人，最少的僅為1人，這些人員還承擔(dān)規(guī)范性文件審查、辦理征求意見(jiàn)稿等大量其他工作，人少事多的矛盾較為突出。從事立法工作3年以下的人員占53%，不少起草單位主持或參與起草工作的同志缺乏基本立法技能，其起草的草案文本很難保證質(zhì)量。人員力量、專(zhuān)業(yè)能力不足，立法經(jīng)驗(yàn)缺乏，直接影響到立法質(zhì)量和效率。

二、主動(dòng)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)行政立法工作提出的更高要求

（一）在根本方向上，始終堅(jiān)持黨對(duì)行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，不斷提高政治站位，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)決服從黨中央對(duì)重大立法事項(xiàng)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策部署安排，自覺(jué)貫徹地方黨委的重大決策部署。要善于從政治層面謀劃推動(dòng)行政立法工作，牢固樹(shù)立政治觀點(diǎn)，優(yōu)化政治方式，提升政治能力，務(wù)求政治效果、法律效果和社會(huì)效果的和諧統(tǒng)一。要嚴(yán)格落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，凡重大立法事項(xiàng)，立法所涉及的重大體制、重大政策調(diào)整，以及需要黨委研究的立法中的重大問(wèn)題，要按照規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告。

（二）在價(jià)值取向上，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。把人民對(duì)美好生活的向往作為行政立法工作的不懈追求，把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為行政立法工作的重大任務(wù)。不僅要腳踏實(shí)地，從細(xì)處入手，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上提供充分的法治保障，解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題，更要登高望遠(yuǎn)，從大處著眼，順應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化帶來(lái)的新期待、高要求，通過(guò)行政立法實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，通過(guò)全民共享、全面共享、共建共享，讓共同富裕這一本質(zhì)要求更加充分地彰顯出來(lái)。要堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去的基本工作方式方法，建立和完善一套最有利于多數(shù)人表達(dá)意志和利益的民主程序，努力推動(dòng)形成共識(shí)，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)權(quán)益。

（三）在目標(biāo)定位上，服從服務(wù)于“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”這個(gè)總抓手。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及很多方面，在實(shí)際工作中必須有一個(gè)總攬全局、牽引各方的總抓手，這個(gè)總抓手就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。”建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，完備的法律規(guī)范體系是重要內(nèi)容。行政立法工作要把握好自身的定位和特點(diǎn)，找準(zhǔn)著力之處、作為之地，“著眼全局、牽引各方”開(kāi)展工作，為形成完備的法律規(guī)范體系作出貢獻(xiàn)。要在實(shí)施性立法上求細(xì)化，結(jié)合江蘇實(shí)際，對(duì)上位法比較原則和不明確的內(nèi)容加以具體化，增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性；在自主性立法上求特色，按照“急需為先、特色為重”的思路，制定特色法規(guī)規(guī)章，解決好應(yīng)由地方解決的問(wèn)題；在先行性立法上求示范，大膽探索、先行先試，創(chuàng)造性地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中率先遇到的新情況新問(wèn)題，發(fā)揮地方立法“試驗(yàn)田”的作用，為國(guó)家立法探索道路、積累經(jīng)驗(yàn)。

（四）在工作措施上，堅(jiān)持體現(xiàn)“一體建設(shè)”“共同推進(jìn)”的理念。共同推進(jìn)、一體建設(shè)，體現(xiàn)的是統(tǒng)籌兼顧的原則，體現(xiàn)的是系統(tǒng)思維和整體觀念，可以有效避免畸重畸輕、顧此失彼的現(xiàn)象。要堅(jiān)決摒棄封閉、孤立的思維模式，自覺(jué)把行政立法工作置于“一體建設(shè)”“共同推進(jìn)”中去思考、去謀劃、去推動(dòng)，圍繞法律創(chuàng)制、法律實(shí)踐、法律接受、法律遵守，構(gòu)建相互促進(jìn)、一體建設(shè)的工作體系，實(shí)現(xiàn)貫通立法、執(zhí)法、司法、守法普法各環(huán)節(jié)于一體，匯聚法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)于一體，做到捏指成拳、凝聚合力。

在發(fā)展導(dǎo)向上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。江蘇省委十三屆六次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我們既要跑好全面小康建設(shè)“最后一公里”，還要向基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)力，著眼于實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)發(fā)展、高品質(zhì)生活，聚焦現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性關(guān)鍵性問(wèn)題，探索一條具有中國(guó)特色、時(shí)代特征、江蘇特點(diǎn)，彰顯“強(qiáng)富美高”內(nèi)涵的現(xiàn)代化路徑。這既指明了江蘇的發(fā)展方向，也指明了江蘇發(fā)展路徑。我們要適應(yīng)江蘇全面建成小康和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐需要，緊盯江蘇問(wèn)題、凝聚江蘇共識(shí)、破解江蘇難題，積極主動(dòng)開(kāi)展行政立法工作，為建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇提供有力法治保障。當(dāng)然，省、市所處的層級(jí)不同，立法工作的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。要根據(jù)立法事權(quán)的定位，精心謀劃好今后一個(gè)時(shí)期行政立法工作的方向、重點(diǎn)和項(xiàng)目，精準(zhǔn)定位，精細(xì)選題，選擇確有必要、亟需規(guī)范的事項(xiàng)，善于綜合各方資源解決難題，并把握好速度與質(zhì)量的關(guān)系，處理好規(guī)范性與引領(lǐng)性、實(shí)施性與創(chuàng)制性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性的關(guān)系，努力形成鮮明的地方特色。

三、不斷加強(qiáng)全面、系統(tǒng)、有效的制度供給，在服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展中展示新作為

（一）積極回應(yīng)社會(huì)需求，在提高立法的針對(duì)性和實(shí)效性上下功夫。組織從專(zhuān)家學(xué)者、政府工作和社會(huì)公眾視角，對(duì)“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、“放管服”改革、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生物安全等重點(diǎn)領(lǐng)域的現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估梳理，圍繞破解政策執(zhí)行中的體制機(jī)制性障礙，提出各領(lǐng)域立法需求和項(xiàng)目建議。完善立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，設(shè)立立法項(xiàng)目庫(kù)，凡是圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的問(wèn)題，抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，符合人民群眾需要的立法項(xiàng)目，納入項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化管理。建立完善長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制，圍繞法治化營(yíng)商環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境協(xié)同治理、信用建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面，每年選擇1～2項(xiàng)關(guān)聯(lián)度高的立法項(xiàng)目，采取聯(lián)合起草、分別審議、協(xié)同推進(jìn)方式開(kāi)展立法協(xié)作。

（二）發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，在維護(hù)立法的嚴(yán)肅性上下功夫。政府立法部門(mén)要充分發(fā)揮行政立法中的牽頭協(xié)調(diào)作用，不斷加大指導(dǎo)協(xié)調(diào)力度。立項(xiàng)階段，加強(qiáng)對(duì)政府立法需求的統(tǒng)籌，對(duì)政府作為提案人的地方性法規(guī)立項(xiàng)，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)與人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)溝通、協(xié)商，有針對(duì)性地提出立項(xiàng)建議。起草階段，及時(shí)跟蹤了解年度立法計(jì)劃執(zhí)行情況，推動(dòng)起草單位制定工作方案，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、工作人員、工作經(jīng)費(fèi)，明確工作進(jìn)度安排。堅(jiān)持適度提前介入，指導(dǎo)起草單位按照立法程序和立法技術(shù)規(guī)范推進(jìn)起草工作，必要時(shí)協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門(mén)參與，解決好法規(guī)、規(guī)章草案中的重要事項(xiàng)。探索組織成立獨(dú)立于部門(mén)的起草小組或委托高校、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等起草。審查階段，建立立法草案起草評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)專(zhuān)家和第三方參與評(píng)價(jià)等方式，對(duì)起草質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，評(píng)價(jià)情況作為起草單位在法治江蘇建設(shè)中履職盡責(zé)的重要依據(jù)，同時(shí)也為開(kāi)展審查工作提供參考。進(jìn)一步細(xì)化、明確審查標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)不宜審查的，在與有關(guān)部門(mén)充分溝通的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照規(guī)定退回起草單位，暫緩審查。

（三）促進(jìn)公眾有效參與，在提升立法民主性上下功夫。充分發(fā)揮社會(huì)力量在立法工作中的積極作用，組織調(diào)動(dòng)高校、科研機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者共同參與到立法工作中來(lái)。建立以有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、律師等為主體的立法專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，選擇高校、研究機(jī)構(gòu)作為立法研究評(píng)估和咨詢(xún)服務(wù)基地，對(duì)重大問(wèn)題、專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題提供咨詢(xún)論證服務(wù)。研究建立公眾參與的補(bǔ)助或者激勵(lì)制度，積極運(yùn)用民意調(diào)查、立法辯論、網(wǎng)上聽(tīng)證、小型化立法聽(tīng)證等多種方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。對(duì)重要地方性法規(guī)、規(guī)章，發(fā)揮政務(wù)微博、微信、移動(dòng)客戶(hù)端靈活便捷的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制作立法背景分析、立法評(píng)論等欄目來(lái)公開(kāi)立法焦點(diǎn)，對(duì)關(guān)鍵條款進(jìn)行形象化、通俗化解讀，并加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，引導(dǎo)公眾理性討論。發(fā)揮司法所離群眾最近、聽(tīng)民意最真的優(yōu)勢(shì)，努力把司法所打造成立法意見(jiàn)的基層收集平臺(tái)和立法聽(tīng)證的基層組織者。

（四）注重資源的統(tǒng)籌整合，在強(qiáng)化立法協(xié)同性和系統(tǒng)性上下功夫。對(duì)重大法規(guī)項(xiàng)目，推動(dòng)成立由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)、牽頭起草單位參加的領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決法規(guī)草案中的重要事宜。在加強(qiáng)省級(jí)層面謀劃的同時(shí)，重視調(diào)動(dòng)相關(guān)市縣的主動(dòng)性，省、市、縣同向發(fā)力，從法制、規(guī)劃、機(jī)制等方面著手，不斷完善制度建設(shè)的“四梁八柱”，全面構(gòu)建制度銜接配套、部門(mén)職責(zé)清晰、工作協(xié)調(diào)互動(dòng)的良好格局。加快推動(dòng)行政立法與合法性審查、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等各項(xiàng)工作之間的關(guān)聯(lián)和貫通。結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)踐，引導(dǎo)、鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)關(guān)通過(guò)立法解釋和應(yīng)用解釋?zhuān)皶r(shí)解決法規(guī)、規(guī)章的適用問(wèn)題。探索開(kāi)展法規(guī)規(guī)章實(shí)施效果評(píng)估工作，從立法、執(zhí)法、司法、守法普法等方面進(jìn)行全方位評(píng)估，用執(zhí)法司法的實(shí)踐檢驗(yàn)立法質(zhì)量。

（五）深化能力素質(zhì)建設(shè)，在加強(qiáng)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化上下功夫。要根據(jù)工作需要配足配強(qiáng)行政立法工作力量，吸收更多經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才從事行政立法工作。探索建立立法審查委員會(huì)制度，推進(jìn)立法審查團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提升行政立法組織化程度。定期開(kāi)展工作研討、項(xiàng)目點(diǎn)評(píng)、經(jīng)驗(yàn)交流、專(zhuān)題培訓(xùn)等活動(dòng)，并通過(guò)跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等方式，提高立法隊(duì)伍的能力和水平。開(kāi)展行政立法部門(mén)與司法系統(tǒng)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、高校科研機(jī)構(gòu)等之間的人員交流任職，以多崗位交流鍛煉的方式培養(yǎng)復(fù)合型行政立法人才。