以中國特色法治營商環境體系助力全面提升國家競爭力

李富成（司法部政府法制研究中心副主任）

習近平總書記強調，“法治是最好的營商環境”。李克強總理提出，“營商環境是發展的體制性、制度性安排”。營商環境涵蓋行政審批、公共服務和執法司法，與“放管服”改革密切相關，與法治工作息息相關，在當下中國炙手可熱。法治營商環境貫通融合“營商富國”與“法治強國”理念，為國家優化營商環境筑牢改革和法治底層，為國家法治建設引入新理念、新導向、新機制，具有重大理論和實踐價值。

法治營商環境方興未艾。外部環境越是復雜艱難，世界競爭格局越是變動調整，我們越不能放棄推進自身改革與法治、優化營商環境的基本功。我們要深入開展法治營商環境理論研究和頂層設計，突出法治營商環境研究的實踐導向，推動形成中國特色法治營商環境體系，以標準化、模塊化、可視化、可驗證的方式傳導最佳營商環境理念、方法和實踐，助力國家用最好的法治打造最優營商環境，全面提升國家競爭力。

要注重法治化營商環境。營商環境可以說是一種系統性競爭優勢。一個國家、一個地區在資源、科技、制度及企業家人才、科技人才等方面可能具備一定的要素優勢，這些要素優勢在優質營商環境的支撐下，更容易轉化為實實在在的競爭力優勢和看得見的經濟社會發展實績。習近平總書記一語“法治是最好的營商環境”，指明了法治是營商環境這個系統優勢的最穩固基石。法治最重要的作用是固根本、穩預期、利長遠，法治最基礎的載體是法律規范、制度規則。我們要把改革、立法、決策、審批、管理、服務、執法、司法、辦事等營商環境建設全程納入法治軌道，用法治方式把科學民主決策、精簡規范審批、高效優質服務、依法依規管理、公正執法司法的標準固定下來、公之于眾、落地執行，努力使每一項改革、每一部立法、每一個決策的出臺都接續提升營商環境水平，每一件審批管理、每一次服務辦事、每一宗執法司法都讓人體驗到優質營商環境。

要突出中國特色營商環境。2004年以來，世界銀行用一套方法論、指標體系和調查機制，對全球營商環境進行了17次評價，方法不斷完善，影響不斷擴大。近年來，我國在世界銀行的最新全球榜單上排名不斷提升。經連續兩年大幅躍升，我國在世界銀行最新排名榜里居31位，已超過部分歐盟國家和經合組織成員國水平。有好成績當然是好事，但我們既不能滿足于名次提升，也不能止步于世行指標，要關注三個以下問題。一是世行評價針對全球經濟體，無論體量大小、國情差異如何都用一把尺子衡量，固然實現了全球可比，但在趕超發達國家和地區實力對手方面我們始終不能松懈失焦。二是重要的投資和營商決策當然不會刻板機械地使用任何一個排行榜，積極參與評估重在展示我國對標世界先進營商環境標準的底氣和自信。我們當然重視排名，但也不必讓排名成為情結或者包袱。三是世界銀行指標注重全行業特別是實體經濟行業面臨的共性問題，不能凸顯支撐我國未來競爭優勢的重點產業發展需求，要以我國為主形成充分適應戰略產業的營商管理服務標準。正因此，國務院常務會議提出，營商環境評價要堅持“國際可比、對標世行、中國特色”，中國特色是落腳點。

要形成體系化梯度化的營商環境標準體系。我國各地區稟賦差異大，發展不平衡，營商環境建設不可能步調劃一、千城一面、百業同標。推進優化營商環境，不宜只突出一個標準，不宜只強調行政主導。在保持營商環境標準內部和諧成體系的同時，宜包容各地區各行業的營商環境差別，推動形成兼容四種標準的體系化、梯度化營商環境標準體系，逐漸引導國家和各地區各行業形成新的核心競爭力，擺脫對資源稟賦和政策優惠的過度依賴。

第一，要始終對標國際一流營商環境標準，瞄準主要發達國家先進經驗，學習排名提升快、優化幅度大的發展中國家經驗，目標就是使我國營商環境在一定時期內達到發達國家的平均水平。同時需要注意的是，我國香港和臺灣地區的營商環境排名較高，對標這兩個地區先進行業的營商環境建設經驗，可以讓兩地相關行業和從業人員共享祖國大陸發展機遇，增強向心力凝聚力。第二，國家標準通行于全國，是各地區必須達到的營商環境最低標準、共同標準。為此，要把優化營商環境目標明確為各級黨政機關的共同任務，推動營商環境建設動員機制法治化，明確各級政府制定優化營商環境的任期目標、年度目標、優化清單等，讓優化營商環境內化為各級政府的法定職能、置頂議程，不斷提升營商環境國家標準的覆蓋率和內容水準。第三，地方標準側重反映本地區的營商環境特色，便于投資者橫向對比、精準決策項目落地。第四，行業標準不必重復其他標準的共性內容，只需集中反映本行業企業經營發展的特殊需要，便于對標優化、精準吸引、精細服務于符合規劃定位的重點產業，推動形成一個國家或者地區的未來產業競爭優勢。

要探索差異化的法治營商環境管理服務。程序越少、時限越短、成本越低、制度越完善、執法越規范，在世界銀行評價中的得分一般就越高。在優化趕超的初步階段，我們需要按照這樣的思路全面提升政府管理服務質效，保證公平可及于所有的公眾和企業。這對所有企業都會起到降低營商成本、控制營商風險、促進營商活動的作用，從而使營商環境具有同質普惠的公共產品性質。但是，程序、時限、成本的減法終究是有底線的，遞減量變還可能導致風險質變；對制度、流程、材料、執法等營商要素的敏感度也往往因企不同、因事而異、因時而變。如果在理論和實踐中只強調平等對待、一視同仁，營商環境得分是提上去了，但很可能還會遇到“固然說不出不好、但辦事又不夠順”的情況。這就要求我們嘗試創新營商理念，在不斷提升同質普惠的營商管理服務水平的同時，允許引入差異化的營商環境概念，為不同營商需求提供更加精準對路的營商管理服務。

需要注意的是，設定差異化的營商環境要避免造成新的歧視和不平等，可以通過制度規則明確需具備的條件與可獲得的管理服務，保證公平可及于符合條件的所有企業。通常可以考慮的差異化因素有專業程度、守法誠信情況、研發投入和創新產出等，還可以考慮關系國家未來競爭力的戰略行業發展需求。例如，知識產權審查確權和維權調查所需時間越長，企業損失就越大。對研發投入、創新產出達到一定條件并且辦理同類事項專業程度高、經驗豐富的企業，可否在申請人提供適當擔保的同時加速批辦，甚至“先批后審”？再如，辦理施工許可所需程序和時間通常很難大幅減少，與其硬著頭皮、帶著風險簡化程序、壓縮時限，不如嘗試允許守法經營、老練專業、穩定合作的建設單位和施工單位履行簡單的備案程序后，一邊進入新項目的實際施工，一邊繼續按照規定從容辦理手續？一旦發現不符合許可條件的情形，按規定處置直至恢復原狀。

要建立法治營商環境的支撐機制。一是標準化，將法律法規制度規定的有關營商環境標準事項的實體和程序要求加以標準化，提高法治體系的可預期性和法治實踐的運行精度。二是信息化，在標準化基礎上，將營商環境標準事項逐步納入信息化系統運行，提高公共權力運行的效率和透明度。三是法治化，用法治剛性保障營商環境標準落地執行，用法治評估檢驗營商環境實際水平。四是社會化，實現第三方評價全程全域全時覆蓋，注重用真實數據反映企業經營真實成本、制度運行實際效果。

需要強調的是，營商環境建設的出發點和最終目標是讓企業享受到優質管理服務，必須注重建全與企業、群眾和地方的有效互動反饋機制，把注重治理實效落實到營商環境建設和評價的全過程。為此，要注重規范使用、精心培育第三方，認真對待評估成果的轉化運用，引入負責任的第三方參與跟蹤評估、培訓指導、梳理經驗、固化標準、復制推廣等營商環境建設全過程，推動形成政府與行業、社會之間理性溝通、良性互動的現代化治理方式。

要發揮法治營商環境支點的帶動作用。一是北京上海等地既是全國的龍頭城市，也是京津冀、長三角等區域的龍頭城市。這些城市在法治營商環境建設中承擔的使命決不限于提升排名，還要高點示范，充分發揮營商環境高地輻射帶動的強大勢能，以便于以高效推廣復制的方式定型成功經驗，全面梳理、有效集成、持續輸出優化法治營商環境經驗，與其他地區之間形成協同傳導改革經驗的梯隊。正因此，國務院辦公廳于2019年9月3日發出通知，要求在全國復制推廣借鑒京滬兩地的34項優化營商環境改革舉措。二是自貿試驗區、雄安新區等各類改革一線地區分別擔負國家賦予的改革先行先試任務，要根據國家授權積極開展先行先試、容錯探索，使改革動能不斷轉化形成優化法治營商環境的新經驗。三是京津冀、長三角、珠三角等國家改革開放空間布局的重要區域要積極探索協同優化有效機制，做好營商環境法治協同的理論支撐和實踐調研工作，推動形成一體化法治營商環境，以法治助力形成更加有效的區域協調發展新機制。四是要圍繞國家重點產業形成5G產業集群、區塊鏈、現代制造業和服務業等戰略產業的營商環境標準，引導具備基礎優勢的地方定制打造有助于吸引新動能新產業項目落地發展的高品質、標準化政務審批管理服務和法治環境。

要推動法治營商環境城市聯盟。國家明確鼓勵積極探索建立城市群協調治理模式，鼓勵成立多種形式的城市聯盟。據此，可以考慮在四個基本條件基礎上，推動形成法治營商環境區域城市聯盟。一是開展法治評估，根據統一的營商環境標準，對本地區出臺實施的法規政策制度進行全面評估清理，保證申請城市達標加盟。二是實行營商年檢，聯盟城市每兩年安排一次營商環境全面體檢，根據年檢情況專項整改，保證聯盟城市持續達標。三是推行營商審查，聯盟城市引入統一的營商環境標準審查制度，對城市擬出臺的立法政策執法等進行預審評估，保證聯盟城市的營商環境標準持續優化、不降低。四是發布營商案例，聯盟城市按規程發布優化營商環境標準化案例，建立典型案例庫，支持聯盟內和更大范圍內優化營商環境經驗的研究交流和復制推廣。