關于法治鄉村建設的思考
——以江蘇省為例

周福蓮（江蘇省司法廳副廳長）

李長山（江蘇省司法廳副巡視員）

許建彤（江蘇省司法廳）

推進全面依法治國，根基在鄉村、難點在鄉村、希望也在鄉村。為深入了解法治鄉村建設的現狀，探索鄉村法治建設的有效途徑，筆者對江蘇法治鄉村建設情況進行了專題調研，為推進全省法治鄉村建設提出若干對策性建議。

一、全省法治鄉村建設基本情況

近年來，各地司法行政部門和基層村（社區）提高站位，緊緊圍繞高質量發展要求和鄉村振興戰略實施，深入貫徹十九大關于“打造共建共治共享的基層社會治理格局”決策部署，全面落實江蘇省司法廳關于法治社會建設和基層社會治理相關要求，開展了積極的探索實踐，基層治理體系不斷完善、治理能力逐步提升，法治鄉村建設各項探索實踐運行態勢良好。

（一）以加強黨的領導為切入點推進農村法治建設。各地突出黨建引領驅動、三治融合發展，切實把基層黨建貫穿于村居治理的全過程和各方面。一是提升黨員基本素質。常州市組織“兩委”成員法治專題輪訓，金壇區積極推行“總支設崗、代表說崗、黨員認崗、群眾評崗”農村無職黨員定崗制度，揚中市八橋鎮利民村開展“黨員示范戶”評比，徐州市賈汪區馬莊村堅持實施支部“流動紅黃旗”考評、實行黨員月度積分制管理，鎮江市在每個“兩委”中培養兼職法治干部，有效發揮了農村基層黨組織、黨員的領頭雁作用，有效營造了“干部干事創業、百姓安居樂業”的良好氛圍。二是規范村級權力運行。揚中市新壩鎮新治村對村級重大事務和與農民群眾切身利益相關的事項，架構了黨委會提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議決議以及公開決議、公開實施結果的程序，泰興市濱江鎮仁壽村建立“群眾說事”決策、“正反評級”管理、“內外評議”監督“三項機制”，靖江市德勝村、高郵市清真村等基層村居普遍建立“信息公開日”“政務公開日”“情況通報日”等制度，把村級小微權力關進制度的籠子，有效推動了村（社區）干部依法辦事、廉潔自律。三是強化黨員帶頭作用。馬莊村黨員干部工作守則第一條規定：要求群眾做到的，黨員干部先做到，在規則的執行方面，堅持在規則面前人人平等基礎上的黨員干部“逆向特別對待”原則，獎勵時同等條件下群眾優先，處罰時黨員干部較一般群眾加倍，強化了村民對各類規則的內在認同和自覺遵守。

（二）以強化法治宣傳為著力點推進農村法治建設。各地始終把法治宣傳教育工作作為法治鄉村建設的基礎性、先導性、戰略性工作抓緊抓牢抓實，有效增強了農民群眾的法治觀念。一是主題活動貼近民生。緊緊圍繞鄉村振興，聚焦影響基層經濟社會發展和社會穩定的難點熱點問題，充分發揮各部門各行業職能作用，持續開展“美好生活·德法相伴”“德法涵養文明·共建綠色生活”系列法治宣傳主題活動，先后對基層村居道路交通安全、假冒偽劣化肥、種子、易燃易爆物品、學校周邊環境、食品藥品安全、拖欠農民工工資、婦兒兒童權益保障、社會非法集資等問題進行集中整治。揚州市邗江區竹西街道安平社區實施治理“臟、亂、差”、治理亂修亂建、治理陳風陋習等“五項治理”，社區面貌煥然一新，村民在真實感受、享受法治建設成果的過程中強化了尊法學法守法用法的自覺性。二是法治文化融入生活。按照“一地一特色一品牌”要求，法治文化場館、中心、長廊、景觀基本覆蓋每個村居，鎮江市丹徒區世業村法治漫畫墻，揚中市會龍村干部法治教育基地，各具特色、氛圍濃厚；馬莊村“金馬之聲”廣播室連續32年每天早、中、晚三次定時播報，法治文化表演團每月定期演出，已成為村民離不開的法治正能量之源。一系列富有農村本地特色的法治文化作品，對大操大辦、厚葬薄養、人情攀比、封建迷信等陳規陋習進行正面引導和專門教育，更加貼近鄉村法治建設實際和群眾法治需求。三是農民自我教育方式創新。泰州市平均每2個村（社區）擁有1個普法社會類組織，常州市由村民自行確定“道德講堂”法治宣講的時間、內容等，金壇區把無職黨員培養成為學法中心示范戶、學法明白人，拓展了法治宣傳教育的參與渠道。

（三）以優化法律服務為增長點推進農村法治建設。各村（社區）普遍建立司法行政服務站，配備法律顧問，聘請專職人民調解員，建立“法潤民生微信群”，開辟農村法律援助和辦理公證事項綠色通道，矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位，全面推動基層治理納入法治化軌道。鎮江市部署了法律服務“雙微雙員”進村居、進社區、進企業，常州市金壇區每年兩次組織“法潤民生微信群”群主和法律顧問團培訓，揚州市開展“法律明白人”“鄉賢能人”德法專題培訓千余場次，極大地方便了農民群眾遇事“想得到法、找得到法、用得到法”。

（四）以民主法治示范村（社區）創建為支撐點推進農村法治建設。將民主法治示范村（社區）創建工作作為農村法治建設的重要抓手，始終堅持自治法治德治融合發展，促進自治法治德治相互支撐、相得益彰，實現鄉村社會充滿活力、治理有效、文明和諧，將創建工作向更深處推進。各村（社區）普遍依照法定程序制訂和完善村民自治章程、村規民約等自治規章制度，健全村“兩委”工作例會、聯席會議、村民會議、村民代表會議等制度，建立百姓議事、民情溝通、和諧促進的村民說事平臺，依法公開村務、黨務和財務。馬莊村通過網格化社會治理以及“用老百姓的法兒平老百姓的事兒”調解模式的“鄉賢會”、由村民認可的德高望重的“人頭”組成的“大佬執”理事會、熱心人士組成的“平安志愿者協會”等自治措施引領各項事業健康發展。泰州市1786個村（社區）全部成立道德評議會、村民議事會、紅白理事會、禁毒禁賭會等群眾自治組織，80%的村居建立鄉賢會、法律明白人隊伍，鎮江市組建“鄉賢聯誼會”，常州市探索“網格議事會”，都有效激發了村居民參與基層治理的積極性主動性創造性，引導了群眾用法治思維和法治方式主張權利、解決紛爭。把道德融入基層治理的各個環節，有效破解基層治理中法律手段太硬、說服教育太軟等難題，是各地在鄉村法治建設中比較成功的做法。各地建立村民“道德銀行”，統一家規家訓展示牌，常州市在村（社區）設立“紅黑榜”“曝光臺”，鎮江市全面開展“崇德尚法”新型村居培樹，揚州市邗江區以“邗江好人”為典型示范傳播“邗江好人”精神，以道德滋養法治，形成了風清氣正、向善向上的濃郁氛圍。

二、法治鄉村建設存在的困難和問題

黨的十九大把“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”作為實施鄉村振興戰略的重要內容專門進行了部署，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》對法治鄉村建設明確了具體要求。與全面依法治國的要求相比，與人民群眾的新期待相比，各地基層村居依法治理工作取得了一定成效，但也存在一些問題。

一是少數基層黨組織參與社會治理的能力需要進一步提高。從調研情況看，農村基層黨組織成員尤其是書記的年齡普遍偏大，存在著后繼者“斷層”問題，某縣農村支部書記年齡在55歲以上的占54%，他們有經驗，但對解決基層治理中的一些新情況新問題，往往運用行政手段較多，缺少法治思維和方式，亟需培養年輕干部。而經濟發達村（社區）黨組織成員包括書記大多年輕，他們知識面較寬，工作有激情，但缺乏實踐積累，做群眾工作的經驗不足，引導各類社會組織、企事業單位和公民個人等多元主體參與基層治理的核心作用發揮不充分。

二是鄉村法治建設存在薄弱環節。部分鄉鎮存在“一手硬、一手軟”的現象，對經濟社會發展、村莊整治等工作比較重視，而對農村法治建設工作認識不足、被動應付，造成法治建設發展不平衡；部分村干部在貫徹執行黨的路線、方針、政策、上級規定和民主決策、依法辦事方面還存在差距，一些干部辦事不講政策，習慣我說你聽，想當然任性作為；部分村民依法維護自身合法權益的意識不強，在生產生活中遇到矛盾或糾紛，不是通過調解或法律途徑解決，而是采取“速戰速決”，甚至打架斗毆，也有片面過度維權，“信訪不信法”、無端上訪，不遵法紀的現象。

三是基層村居治理的方式方法需要進一步創新。在新型城鎮化建設加快和統籌城鄉配套改革進一步深化、基層群眾需求日趨多元化的背景下，個別地方村居治理工作沿襲老辦法，缺乏管用實在的招數，存在“老方法不管用、新辦法不會用”的現象，極個別勞動力流出“空心村”出現放任自流、自生自滅苗頭。特別是一些司法所長的指導能力不強，誤認為基層治理就是法治宣傳，存在單打獨斗、相互配合不密切的現象，沒有形成合力。尤其值得警惕地是，個別地方司法所管理體制不順，司法所工作人員的政法專項補貼遲遲不到位，已經影響了工作正常開展，制約農村法治建設工作長足推進。

三、推進法治鄉村建設的對策建議

法治鄉村建設需要全民全社會共同參與，走出一條政治、自治、法治、德治、共治“五治一體”的新路子。

一是堅持政治引領，充分發揮黨建在基層社會治理中的舉旗定向作用。政治引領是方向引領、根本引領。要堅持黨的統一領導，始終堅持走中國特色社會主義法治道路，自覺把黨的領導貫徹落實到法治鄉村建設全過程和各領域，確保法治鄉村建設正確的政治方向和實踐導向，實現黨的領導、依法治理和尊重人民群眾主體地位的緊密結合。要強化依法治省、治市、治縣（市、區）辦公室的協調指導督促職責，將法治鄉村建設納入農村改革發展穩定工作大局，作為全面依法治省和鄉村振興的基礎工作，制定責任清單，建立有部署、有檢查、有反饋、有整改，環環相扣的工作閉環，重點推動縣鄉黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責，加強領導、統一部署、統籌協調。要健全相關部門聯動機制，落實“誰執法誰普法”“誰主管誰普法”，重點增強涉農部門以及村（社區）干部的主體意識和責任意識，推動法治融入涉農行政管理以及村（社區）黨團建設、村居建設，夯實農村法治建設基礎。要發揮黨員的先鋒模范作用，組織開展黨員聯系農戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設崗定責、志愿服務等活動，密切黨員與群眾的聯系，了解群眾思想狀況，幫助解決實際困難，加強對貧困人口、低保對象、留守兒童和婦女、老年人、殘疾人、特困人員等人群的關愛服務，帶動群眾全面參與法治鄉村建設。

二是堅持自治基礎，充分發揮人民群眾在基層社會治理中的主體作用。法治鄉村建設必須要強化社會的自我治理能力，運用社會規范解決社會組織與成員之間、成員與成員之間的矛盾糾紛，修復維護良好社會秩序。要組織鎮（街）司法所，依托村居法律顧問的力量，動員“新鄉賢”志愿者力量，重點圍繞法律法規空白，緊扣村民生產生活，按照收集意見、提出初稿、征集意見、合法性審查、表決通過、公布實施和備案“七步工作法”，梳理村民議事規則，更新村規民約，把村（社區）成員、各種組織的權利義務予以明確界定，把經濟管理、社會治安、公序良俗等方面的法治要求變為全體村居民的共同約定，真正實現“民事民議、民事民辦、民事民管”，夯實法治鄉村建設的民主基礎。要積極推行“政社互動”，確立政府和基層自治組織之間的平等地位和新型合作關系，推進農村社區、社會組織、社會工作“三社聯動”，以村（社區）民代表大會為主要形式，以梳理制定村（社區）級事務公開清單、小微權力清單為主要抓手，建立健全村（社區）務監督委員會，開發線上查詢小工具，健全村（社區）級事務協商機制，擴大議事范圍，豐富議事內容，推動基層自治組織和群眾成為重要主體共同參與社會治理，夯實法治鄉村建設的自治基礎。要探索基層政府在社區資源配置、公共政策決策和執行過程中，建立村（社區）民有序參與聽證、開展民主評議的組織機制，支持和幫助村（社區）民群眾養成協商意識、掌握協商方法、提高協商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數人意愿又保護少數人合法權益的城鄉社區協商機制，增強村（社區）民參與能力,尋求最大“公約數”，奠定法治鄉村建設的社會基礎。

三是堅持法治保障，充分發揮法治在基層社會治理中的規范作用。要大力加強信息化建設，加快實現縣、鄉鎮（街道）、村（社區）司法行政工作機構的上下互聯、相關單位間的左右互通，推動農村法治建設工作網絡的扁平化管理，以信息化手段凝聚各方力量、整合各方資源，形成農村法治建設的社會合力。要加快建設省、市、縣（市、區）、鎮（街）、村（社區）五級互聯互通的公共法律服務中心（站），強化黨員群眾服務中心、新時代文明實踐中心（所、站）公共法律服務功能，建設全天候、全覆蓋的智慧法務平臺，構建網上網下公共法律服務的同心圓，努力為每個村、每個家庭、每個村民提供綜合性、一站式公共法律服務，讓基層群眾“最多跑一次”，甚至可以“一次也不用跑”。要通過市場、行政、行業等手段，引導激勵律師、公證、司法鑒定、基層法律服務等行業，根據需求側的變化，進一步完善服務制度、集約服務資源、豐富服務產品、升級服務手段，努力為人民群眾遇事找法提供幫助、辦事依法提供指導、解決問題用法提供依靠、化解矛盾靠法提供平臺。要大力推動法治文化陣地的功能發揮，借助大運河文化帶建設、公共文化服務體系建設，借助非物質文化遺產推廣，針對農村人口呈外出務工人員、創業經商人員、企業務工人員以及留守老人、婦女、兒童等區分的實際，分別形成完整的分類式、菜單式、融合式法治宣傳教育活動方案，強力推動群眾性法治文化活動的經常化、常態化，實現法治信仰培育與文化啟迪、道德升華的深度融合，提升法治宣傳的感染力、影響力。當前，要緊扣基層依法治理，抓緊健全村居法律顧問制度，完善“法潤民生”微信平臺服務功能，編制基層法律服務項目庫，廣泛開展基層重大基礎設施、產業項目、民生工程、脫貧致富等村（社區）級事務的法律體檢、法制審查，提升專業法律服務的匹配度和便捷度，讓群眾切實感受到社會公平正義。

四是堅持德治為先，充分發揮道德在基層社會治理中的教化作用。實施以評立德，推動每村設立道德銀行，制定村民行為約束式“正面清單”和勸導式“負面清單”，定期發布“好人榜”“善行義舉榜”“道德點評臺”，建立道德積分評價、信息入檔、典型推廣運行機制，以村民身邊人身邊事展現日常生活的真善美，讓群眾參與其中、明辨是非、感同身受。注重以文育德，建設鄉村德法孝悌文化、樓院文化、節慶文化，開展立家規、傳家訓、曬家風活動，推動每戶擁有1條崇德尚法、可讀易傳的家規家訓，戶外設有村統一制式家規家訓展示牌，營造崇德向善、見賢思齊的良好社會氛圍，夯實鄉風文明，筑好精神家園。結合新時代文明實踐試點，完善社會、學校、家庭“三位一體”的德育網絡，大力加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，發揮社會主體的自我秩序化功能，倡導基層鄉村尊重規則、弘揚公序良俗，推動形成“好壞大家判、事事有人管”的誠實守信氛圍，潛移默化影響群眾的價值取向和行為方式，強化人民群眾對各類規則、規矩的內在認同和自覺遵守，厚植鄉村法治建設的道德底蘊。

五是堅持共治共享，充分發揮多元合作在基層治理中的聯動作用。法治鄉村建設必須強調“治理”理念，推動實現政府治理和社會自我調節、村民自治良性互動，建立政府、市場、社會多元共治的全新工作格局，進一步提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平。要依托農村網格化治理體系，每村建立新鄉賢工作室、法律明白人輔導站，每個網格培育1戶以上學法中心戶、培養1名以上法律明白人，通過暢通服務渠道、規范服務記錄、尊重保護權利等手段，著力解決隊伍組織不緊密、激勵不到位、名稱不統一、服務不規范等問題，建立健全農民群眾和社會力量參與法治鄉村建設工作機制，打通法治鄉村建設“最后一公里”。要加大政府購買公共服務力度，分類落實社會組織承接政府職能轉移，重點加強扶貧環保、疾病防治、社區服務和慈善救助等社會問題較集中領域的社會組織的培育扶持，充分發揮“百姓義警”“百姓城管”“百姓河長”等志愿團隊作用，針對聚集提升村、城郊融合村、特色保護村、搬遷撤并村等“四類村”不同特點，圍繞居住更舒適、出行更通暢、生活更方便、環境更美好幾方面，集中整治群眾反映強烈的行人闖紅燈、亂扔亂倒垃圾、亂停亂放車輛、秸稈焚燒、破壞公共綠化、亂拉電線等群眾生活“痛點”，重點整治不敬老不養老、鄰里不睦、大操大辦紅白喜事、聚眾賭博等社會治理“敏感點”，實現群眾自己的事情自己辦、自己管，讓農民群眾成為推進法治鄉村建設的最積極參與者、最大受益者和最終評判者，在村（社區）形成多主體合作參與鄉村治理的氛圍，為法治鄉村建設獲得持久生命力、贏得最多支持。要把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，堅持發展“楓橋經驗”，實施“矛盾不上交”三年行動，完善村（社區）調委會建設，推動建立“綜合性”“一站式”調解工作平臺，形成多元導入、一體受理、分類化解、聯動處置、跟蹤監測為基本內容的運行模式，努力推動形成以人民調解為基礎，人民調解、行業性專業性調解、行政調解、司法調解優勢互補、有機銜接、協調聯動的大調解工作格局，有效監控基層農村的風險因素，及時補償和救濟受損權益，聯動化解重大疑難復雜矛盾糾紛，逐年提升鄉村“矛盾糾紛就地化解率”，做到“小事不出村、大事不出鄉”。同時，要圍繞群眾思想認識上的困惑點、利益沖突的交織點、現實矛盾的多發點，注重黨委、政府、社會、公眾等主體的協同發力，結合防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰”，結合掃黑除惡專項斗爭，結合促進民營經濟發展開展專項治理，讓基層群眾在廣泛參與中、在生活變化中，切身感受到法治可信賴、正義可期待、權利可保障、義務須履行、道德應遵守，不斷提升司法行政工作的社會知曉率和滿意度，引導更多群眾更多社會力量參與法治鄉村建設。