政府數據共享的法治路徑和突破點

王 靜［中共中央黨校（國家行政學院）政法部副教授］

劉曉晨（中國科學技術信息研究所副所長）

2015年，國務院《促進大數據發展行動綱要》中明確將“穩步推動公共數據資源開放、形成國家政府數據統一開放平臺”等寫入主要任務，當時規劃的是2020年底前逐步實現信用、交通、醫療等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。2016年9月5日，國務院頒布《政務信息資源共享管理暫行辦法》，包括總則、政務信息資源目錄、政務信息資源分類與共享要求、共享信息的提供與使用、信息共享工作的監督和保障及附則共6章26條。地方政府也陸續有相關文件出臺。但是，實踐中，政府數據共享的局面尚未實現全面突破，在很多地方，政府數據共享還停留在“說起來重要”的階段，僅僅是無關緊要的部分數據的共享，數據共享的覆蓋面不僅嚴重不全，而且共享的質量不過關，真正實現數據共享之后的應用也是有限的。

政府數據共享，是與政府數據開放相對應的概念，特指行政機關之間共享政府數據的行為，政府數據開放則指行政機關向本機關以外的其他社會主體開放數據的行為。政府數據共享是政府數據治理的前提基礎，關系著政府治理在現代信息社會轉型改革的成敗，也關系著政府數據開放的實現。

第一，沒有政府數據共享，何來政府數據的融通使用，也就沒有政府數據治理真正實現的可能。一是政府數據共享已經構成政府治理轉型的掣肘。目前政府數據共享的滯后已經嚴重影響到政府治理轉型的步調，政府治理模式和手段不得不依賴傳統路徑，仍然在行政許可、行政處罰等“老路”上打轉。行政審批制度改革中的諸多怪相，比如政府繼續倚重身份核驗、核準、證照頒發等，將備案當做許可來使用，審批制度改革換湯不換藥，政府權力依然將事前審批作為最主要的手段。所有這些改革中的難題都與當前政府資源有限、人員有限及缺乏與現代信息社會相匹配的管理手段直接相關。目前，政府信用治理如火如荼，很多機構、很多地方都在把黑名單、灰名單、信用懲戒等作為治理的亮點。然而，政府數據在內部都不能共享，信用治理成了無源之水、無本之木。從這個角度來看，簡單粗放地批評各地方和各部門過于倚重事前審批也是有失公允的。如果政府不能在數據治理上作出全面布局，明確方向和路徑，那么目前政府所謂“刀刃向內”的改革是無法保證科學性和實際效果的①2017年浙江省二手房交易500萬套，正常情況下向國土、住建、地稅三部門遞交65份600多頁材料，實現政府數據共享之后只需要遞交17份200多頁材料。住建部門房產交易信息辦完以后共享給地稅部門用于稅費核算交費，并最終由國土部門辦理證件，這是浙江省實現政府數據共享的典型案例。浙江省數據管理中心副主任徐穎分享“互聯網+政務服務”的浙江實踐，“2017互聯網+智慧中國年會”，2017年11月23日。。二是政府數據共享遲緩也使得政府治理缺乏整體性和全局性。政府治理應當是一個在各個角度各層面都協調自洽、目標統一的體系，缺乏數據共享的政府治理呈現出各部門、各地方各自為政的“腸梗阻”問題，對落實黨中央、國務院推動經濟社會發展的總體目標只能從各自立場出發，實踐中為實現某一監管目標而損害全局的現象層出不窮，比如為實現稅收征管目標而過重增加企業負擔、為實現工商執照辦理目標而抑制創新創業或給就業造成困難等等。惟有政府數據共享才能使政府整體運作更加和諧統一，才能通過數據融通運用為科學決策提供更多依據，切實提高政府社會治理能力和公共服務水平。三是政府數據共享未能到位，也使得“數據鐵籠”的監督規范作用無法發揮。如果不能從源頭上規范權力行使，無法實現對公共權力、公共資源交易、公共資金的全過程監督，就使得公權力的監督不得不依賴傳統方法，效果也不夠好。

第二，沒有政府數據共享，何來政府數據開放，大數據產業也無法獲得發展。政府數據共享是開放的前提，沒有政府不同部門不同層級的數據共享，數據無法積聚形成跨行業跨領域的大數據，面向社會和商業也無法實現高質量高水平的開放。從一定程度上講，目前政府數據共享與開放的難題是一樣的，都是地方和部門對數據“把持”過緊。這其中既有政府數據共享與開放的總體布局不清晰的原因，導致地方和部門對共享與開放的路線圖、時間表不確定，也與目前政府和公務員政績考核和問責制等有關，相關責任人對共享與開放可能造成的風險不知如何控制，也沒有激勵機制鼓勵共享與開放。然而，沒有政府數據共享，政府數據開放也就無法真正實現，也就無法創新技術、產品和服務，無法發揮政務數據資源的經濟價值和社會效益，進而無法推動全社會創新創業和經濟發展方式轉變。現在對大數據的積聚和應用是兩類大型主體，一類是政府，另一類是社會主體，既有商業公司，也有公益組織和科研機構等。政府掌握著關系到社會經濟發展、民生福祉等最為基礎的數據，也是范圍最為廣泛的數據，這些數據依法有序開放是大數據產業發展的關鍵。政府數據屬于全體人民，只有政府數據開放，才談得上商業公司、公益組織和科研機構等對政府數據的利用。從鼓勵大眾創業、萬眾創新方面來講，在政府信息共享基礎之上對商業增值潛力顯著的高價值公共數據的開放，是比任何補貼獎勵措施更為有效的招商引資手段。

從以上兩個角度的深入分析可以看到，政府數據共享是政府治理轉型升級的關鍵，亦是大數據產業發展的關鍵，無論在中央層面，還是在地方層面，領導干部和公務人員亟待進一步提升認知水平，對政府數據共享的重要性和緊迫性的認識要升級，要實現入腦入心，要在國家治理現代化、提升政府治理水平、推動政府改革攻堅克難的高度上來認識這一工作。進而要在推動政府數據共享的路徑和突破點上深入研究，建立科學有效的工作機制，采取可行措施，以下就最為重要和關鍵的八個方面展開討論。

第一，中央層面需要進一步加速政府數據共享與開放的相關立法和政策制定。關于政府數據共享和開放，國務院辦公廳和工信部等部門已經有一些重要文件相繼出臺，比如2017年5月18日，國務院辦公廳頒布《政務信息系統整合共享實施方案》，6月30日國家發展改革委和中央網信辦發布《政務信息資源目錄編制指南（試行）》。中央層面已經在高位階、高站位上進行統一部署安排，2019年4月26日《國務院關于在線政務服務的若干規定》從全面提升政務服務規范化、便利化水平，為企業和群眾提供高效、便捷的政務服務，從優化營商環境的角度對在線政務的重要問題作出明確規定，其中也涉及到政府數據共享的問題。對政府信息共享，還需要進一步進行研究，起草法律或者行政法規，對政府數據的屬性、共享和開放機制等問題在立法上予以明確，為地方和部門推動政府數據共享和開放提供堅實的法律依據，保證地方和部門在這一工作上信心不動搖、動作不走樣。更為重要的是，國務院的各組成部門應當在政府數據共享中履行首要職責、承擔主要責任。目前在政府數據共享中存在著跨部門、跨層級、跨地域的幾重障礙，但是，跨部門的數據共享是重中之重，也是難中之難。信息孤島難以撼動，與傳統行政管理條塊分割有直接關系，政府數據系統是以部門為中心構建的，加之各部門啟動時間不一、建設水平不一、數據標準不一，造成相互無法融通交流，相比較而言，技術上的難題通過技術可以逐步解決，也一定能解決，然而思想觀念上的“藩籬”、數據在不同部門橫向共享機制上的欠缺、部分部門的不作為與慢作為是更為重要的原因。如何破解政府數據共享的難題，國務院各部門承擔首要職責，應當在建設全國政府數據共享系統中起到表率作用②2016年9月5日《政務信息資源共享管理暫行辦法》第12條對部門之間申請共享信息的程序和糾紛協調機制進行了清晰的制度設計。第一步是使用部門通過共享平臺向提供部門提出申請。第二步是提供部門在10個工作日內予以答復：（1）提供共享信息；（2）對不予共享的，提供部門應說明理由；（3）屬于不予共享類的信息資源，以及有條件共享類中提供部門不予共享的信息資源，使用部門因履行職責確需使用的，由使用部門與提供部門協商解決。第三步是協商未果的，要由本級政務信息資源共享主管部門協調解決。第四步是涉及中央有關部門的，要由聯席會議協調解決。這一規定看似為政府數據共享搭建了溝通渠道、明確了申請程序、建立了協調機制，其背后反映出的是部門壁壘之深以及在中央層面協調的難度之大。。如海關、稅務、市場監管、民航、通信管理等中央或者垂管部門，其系統相對獨立，實踐中出現地方一線部門需要在部門平臺和地方平臺兩個系統上重復錄入數據，嚴重影響行政效率和服務百姓的問題，這些如何接入地方政府數據平臺，亟待實現突破③沈都：《政府大數據共享到底卡在哪》，《湖北日報》，2018年10月14日。。

第二，地方層面需要在現有試驗基礎上進一步為政府數據共享的難點尋求突破。地方政府已出臺了《貴州省大數據發展應用促進條例》《天津市促進大數據發展應用條例》《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》等地方性法規或地方政府規章，貴州省貴陽市政府是第一個在市級層面對政府數據共享作出專門規定的地方政府，早在2017年就頒布《貴陽市政府數據共享開放條例》和《政府數據共享開放（貴陽）總體解決方案》，今年7月江蘇省南京市頒布了《南京市政務數據管理暫行辦法》。這些地方性法規和地方政府規章對政府數據共享的多個重要問題作出規定。例如，在沒有上位法可參照、沒有同類法規可借鑒的情況下，貴州省率先創新制定大數據地方性法規。2016年《貴州省大數據發展應用促進條例》的起草說明中對這些問題的認識可謂是超前而且到位的，當時就已經認識到政府數據為主的各類公共數據數量大、質量好、價值高、增長速度快等特征以及公共機構對共享開放重要性認識不足、措施不力等情況，規定明確實行公共數據開放負面清單制度；除法律法規另有規定外，公共數據應當向公眾開放，依法不能向社會開放的公共數據，目錄應當向社會公布；全省統一的大數據平臺（“云上貴州”）匯集、儲存、共享、開放全省公共數據及其他數據等等。這些有益經驗的制度化對推動政府數據共享與開放至關重要，但是也存在著規定范圍寬泛、內容求全而不夠精深、對上位法細化和創新不夠等問題。地方層面還需要結合各地實際情況，為政府數據共享的難點尋求解決方案，需要通過多個配套規章或者規范性文件，掃清政府數據共享的障礙。

第三，政府數據共享的類型化研究有待深入并予以明確。2016年國務院頒布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》第5條第一款明確規定，“以共享為原則、不共享為例外”。各政務部門形成的政務信息資源原則上應予共享，涉及國家秘密和安全的，按相關法律法規執行。但是其中又規定，政府信息資源共享分為無條件共享、有條件共享、不予共享三種類型。地方立法的分類不盡一致，有的是分為無條件共享和有條件共享，有的則是用授權共享來替代有條件共享。在何種情況下是屬于有條件共享或者不予共享，各地規定也不同，有的規定“列入授權共享和非共享類的，應當說明理由，并提供相應的法律、法規、規章依據”，有的則規定，“應當有法律、行政法規或者黨中央、國務院政策依據”。在政府數據共享的種類和條件上出現理解不一、缺乏準確上位法依據的問題。這就帶來第一個問題，數據共享雖然名義上是共享為原則，但是由于規章、各種政策范圍廣泛且數量繁多，不共享的范圍可能更大。需要在未來進一步明確，除了法律、法規的規定，都應當是政府數據共享的范圍，所謂不予共享，本身應當是涉及國家秘密和安全的，本不應當屬于共享范圍，從立法技術上講，可以不列為單獨一類。

第四，在省級層面甚至國家層面要盡快形成人口、法人、空間、電子證照等基礎數據庫。基礎數據庫是政府數據共享的基礎。中央層面早有布局，但是推進速度還有待提高。2019年4月26日《國務院關于在線政務服務的若干規定》第5條又再次規定“國家政務服務平臺基于自然人身份信息、法人單位信息等資源，建設全國統一身份認證系統，為各地區、各部門政務服務平臺提供統一身份認證服務，實現一次認證、全網通辦”，將統一身份認證系統的建立列為第一步，也是基礎關鍵的步驟。自然人、法人、自然資源和空間地理、電子證照等基礎數據庫。多個地方政府的有關立法中還明確，此類基礎數據庫的基礎信息項是各政務部門履行行政管理職能的共同需要，應當無條件共享。目前推進工作還主要是在地市級層面，在省級乃至國家層面推進還應當再加把力，為建立全國統一公平的市場、實現各種資源的有效流動奠定基礎。

第五，政府數據共享系統中調取的電子文件的法律效力有待在實踐中落實和檢驗。各地立法中都已關注到政府電子文件，例如各種文書、證照和合同等法律效力的問題，為了減少不同政府部門之間扯皮推諉，明確規定這些電子文件與紙質文件具有同等法律效力，在此基礎上，還規定各行政機關能夠通過政府數據共享系統獲得的電子文件，不得要求行政相對人自行重復提供。2016年國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》中對于實踐中可能出現的難題，加了“原則上”不得要求行政相對人另行提供，那么什么情況屬于例外情形并不清楚，類似這樣給實務開口子、找借口的立法，對政府數據共享的推動工作反而會形成阻礙，建議應當刪除，或者采用更科學、準確的立法技術，將必須要行政相對人另行提供的情況在立法中予以明確列舉或者明確必須有法律、行政法規的依據④同理，2019年4月26日《國務院關于在線政務服務的若干規定》更是關注到政府數據收集在此方面的問題，因此在第12條明確規定“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交”。各地各部門需要對這一條規定予以高度重視，電子文件以紙質形式歸檔和移交的除外規定是僅有法律、行政法規，也就是說絕大多數歸檔文件都將是電子文件，這將為政府數據共享提供最為基礎的保障。。目前基本規定已經齊備，關鍵是在實踐中如何落實，電子文件的收集、使用、法律效力應當作為政府數據共享考核的關鍵點，可以將電子文件調取列入考核和督查督辦的范圍之內，推動行政機關盡可能從政府數據共享系統調取數據。

第六，在政府數據共享的實現路徑上可以再做探索。2016年國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》對政府數據共享如何打破部門壁壘設計的思路之一，是將部分關系國計民生、百姓福祉的重要的、緊迫的領域，而實際上是跨部門的事項要求按照“主題領域”形成“主題信息資源”來推進。當時列出的主題領域包括健康保障、社會保障、食品藥品安全、安全生產、價格監管、能源安全、信用體系、城鄉建設、社區治理、生態環保、應急維穩十一個領域，但是，政府管理涉及方面之廣，不僅所列這些領域無法完全覆蓋，而且層出不窮的社會事務，使得牽涉部門之多難以想象。例如，截至2019年6月，中央層面已有50余個部門以規范性文件的形式共簽署了51個聯合獎懲備忘錄。因此，僅就信用體系建設領域，就囊括了絕大多數的中央部門⑤2017年國家發展和改革委員會牽頭的失信聯合懲戒備忘錄，由多達27個部門聯合簽署印發。2018年國家發展和改革委員會再次牽頭的《失信企業協同監管和聯合懲戒合作備忘錄》更是有38個部門參與。參見信用中國：《2019年3月份新增失信聯合懲戒對象公示及公告情況說明》，http://www.gov.cn/fuwu/2019-04/02/content_5378909.htm，最后訪問時間為2019年9月16日。。因此，是否還有必要按照主題領域來推進、建設主題數據庫是可以重新考慮的。筆者認為，主題領域的路徑可以保留，但是不作為唯一路徑，而是從方便調取數據的角度來使用。替代思路或者補充思路是不從橫向的范圍來設計，而是限制政府數據共享系統調取數據的官員的級別，并嚴格調取的程序，從而簡化整個共享的類型和范圍，最大程度減少產生部門壁壘的可能。

第七，政府數據共享的用途如何限定有待討論。目前無論是國務院還是地方立法，都對行政機關使用共享數據的用途作了限定：一是要求在申請數據共享時要說明使用用途，有的規定還列舉了比如作為行政依據、工作參考或用于數據校核、業務協同等；二是將是否提供共享的決定權賦予提供數據的政府部門，也就是說該部門有權力根據申請部門所提交的用途申請，來決定是否提供信息；三是明確規定，行政機關通過共享平臺獲取了政府數據后，應當按照使用用途滿足本機關履行職責需要。對行政機關申請數據共享的用途進行限制的主要考慮是什么，尚缺乏學理上的討論，如果是擔心數據的濫用和泄露，可以通過嚴格公務人員工作流程和問責來實現；如果將是否提供共享的決定權賦予提供數據的政府部門，并沒有充分理由，反而在實踐中會增加溝通的成本，加劇推諉扯皮問題。可行的路徑為兩種，一是將共享數據的決定權交由政務中心、大數據局或者其他更加超脫、中立的部門來負責，在出現難以決定的情況時，可以在該機構內部設置專門的委員會或者合議機構來作出決定。二是設計激勵機制，鼓勵各部門以更為開拓創新的方式來共享使用數據，來發揮數據共享最大效用。政府部門調取和使用共享數據用于內部決策、推進管理科學化方面的應當大力鼓勵。在數據治理方面，政府應當向企業和社會學習，積極拓展大數據應用，探索更為科學有效的治理模式和治理方法。但是，如果使用共享數據，應用于外部，也就是若作出對自然人、法人和其他社會組織的權益有所影響的決定時，則應披露所有考慮因素和使用的數據，應當在法律框架內，符合依法行政的要求。

第八，政府數據共享準確真實的保障機制有待完善。目前的制度設計都要求政府數據的共享是以數據真實、準確和完整為前提的，政府數據積聚的規模和數量越大，數據之間不一致乃至矛盾的問題越會越突出，解決這一問題有多重路徑。一是加強政府共享數據的標準建設。中央和地方層面目前都在抓緊解決標準不統一的問題，比如浙江省提出“建立標準規范體系。研究制定數據采集標準及分級分類標準、政府數據共享標準、數據交換標準、政府及公共數據開放標準、統計標準，對共享開放的方式、內容、對象、條件等進行規范”。2019年1月3日杭州市數據資源管理局牽頭制定《城市大腦建設管理規范》和《政務數據共享安全管理規范》，就在為政府數據共享建立具體的地方標準。二是建立數據更新機制。在發生外部環境變化，包括政治經濟社會等方面原因而使政府數據變化的，政府需要更新數據。三是建立數據異議機制。不同部門數據匯聚后，對數據真實性和準確性存在異議的，應當有暢通的渠道和機制對數據進行校準、修訂。四是設置政府數據共享安全容錯機制。在政府數據共享的過程中，數據真實準確性等出現問題的，如果不是由于故意或者重大過失，不應當對提供數據的政府部門以及工作人員進行問責，需要細化制度設計保證參與政府數據共享主體的積極性不被打擊。