浙江省綜合行政執法改革的實踐與思考

儲厚冰（浙江省綜合行政執法指導辦公室主任）

綜合行政執法是相對于分散、單一執法而言的，是從執法領域機構調整、人員精簡的角度提出來的；而就綜合行政執法的職權而言，是依據《行政處罰法》第16條規定的相對集中行政處罰權。浙江省是開展綜合行政執法試點較早的地方，在2000年杭州市開展相對集中行政處罰權試點工作的基礎上，于2004年批復同意衢州市、義烏市開展綜合行政執法試點工作。黨的十八大以來，浙江省認真貫徹落實黨中央的決策部署，大力推進跨部門跨領域的綜合行政執法改革，踏上了一條具有浙江特色的綜合行政執法改革之路，但也面臨一些新情況新問題，需要破解。

一、浙江省綜合行政執法改革工作卓有成效

（一）改革起步早，謀劃起點高。著眼于貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，理順城管執法體制”和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”的要求，總結衢州市、義烏市綜合行政執法試點經驗，浙江省政府于2015年2月印發《關于深化行政執法體制改革全面推進綜合行政執法的意見》（以下簡稱《意見》），決定在基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的領域全面推進綜合行政執法，率先將中央深化行政執法體制改革的精神在全省范圍內部署實踐，浙江省被中央編辦列為全域推行綜合行政執法改革試點省份。2016年9月，省委省政府印發《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，繼續推進綜合行政執法工作。2018年10月，浙江省成立浙江省綜合行政執法指導辦公室（以下簡稱“省綜合執法辦”），這是全國唯一的一個專門設在省級層面的綜合行政執法指導部門，為進一步深入推進綜合行政執法改革奠定了組織基礎。

（二）改革力度大，綜合領域廣。根據《意見》要求，從2015年開始，浙江省的綜合行政執法的領域就包括公共安全、生態保護、城鎮管理、社會管理、民生事業等領域的市容環境衛生、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、環境保護等21個方面的法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰及相關行政監督檢查、行政強制職權，已經不再局限于圍繞城市管理領域開展“7+X”方面的綜合執法工作，同時在沿海市縣逐步開展海洋綜合行政執法試點。今年，省委省政府印發《關于進一步深化綜合行政執法改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），更大力度更大范圍推進城鄉統籌的跨部門跨領域綜合行政執法改革，優化執法資源，拓展綜合行政執法范圍。

（三）基層基礎實，創新亮點多。規范執法行為，創新執法模式，在全省綜合行政執法系統全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核三項制度，全面推行非現場執法方式，在嘉興市本級、杭州市西湖區、安吉縣、義烏市開展律師參與綜合行政執法試點工作。先后印發《關于加強市縣綜合行政執法部門規范化建設的意見》《浙江省綜合行政執法特種專業技術用車配置標準》等文件，為加強基層中隊基礎設施建設提供政策支撐。在綜合行政執法基層中隊規范化建設基礎上，優化黨建工作、隊伍管理、執法業務、執法保障等指標，部署開展文明規范公正基層執法隊所建設及“最佳實踐”創建活動。結合省委“三服務”活動，通過“四不兩直”等方式，加大對基層執法隊所的明察暗訪力度，推進綜合行政執法隊伍規范化建設。到今年年底，全省文明規范公正基層執法隊所將達到50%以上。

（四）組織機構全，隊伍形象佳。按照“開展綜合行政執法的市、縣（市、區）應整合相關執法機構和職責，組建綜合行政執法局”的要求，全省11個市、89個縣（市、區）均整合組建綜合行政執法局并掛牌運行。圍繞“基層治理四平臺”建設，全面實施執法重心下移，各地向鄉鎮（街道）、功能區派駐綜合行政執法中隊1329個，覆蓋1375個鄉鎮（街道），覆蓋率為100%。目前，全省共有綜合行政執法人員編制16120人，實際在編15291人，配備率為94.86%，執法輔助人員近兩萬人。出臺《浙江省綜合行政執法人員著裝管理規定（試行）》《浙江省綜合行政執法系統視覺形象識別系統》，開展全省綜合行政執法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，在全省綜合行政執法系統開展“十大百優”人物評選，推薦優秀綜合行政執法隊員在全系統領導干部讀書班上作先進事跡報告，推薦基層綜合行政執法隊員參加全省司法行政系統微型黨課比賽，開展綜合行政執法專題宣傳活動，努力選樹和宣傳綜合行政執法隊伍的良好形象。

二、浙江省深入推進綜合行政執法改革面臨的困難、問題及原因分析

（一）全省綜合行政執法工作的主管部門不明確。根據省委省政府《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，全省綜合行政執法主管部門原為省建設廳。本輪機構改革，省委省政府成立省綜合行政執法指導辦公室，劃入了省建設廳原承擔的綜合行政執法指導職責，明確“統籌協調和指導監督全省綜合行政執法”。顯然，省建設廳已經不再是全省綜合行政執法主管部門，但《浙江省機構改革方案》和相關“三定”規定也沒有明確省綜合行政執法指導辦公室的主管部門地位，而只是明確了其全省綜合行政執法的“指導監督”部門的職責。

（二）綜合行政執法改革工作還未引起市縣黨委政府的足夠重視。《實施意見》明確了今后一個時期浙江省綜合行政執法改革的目標和任務，當務之急是抓好文件的貫徹落實工作，但目前各地貫徹落實工作進展緩慢，其原因：一是有的地方對貫徹落實上級的要求還停留在老觀念上，收到文件還等著開會動員部署；二是有的地方對綜合行政執法改革的認識還不夠到位，誤以為綜合行政執法改革就是綜合行政執法局的工作改革，沒有將綜合行政執法改革放到法治政府建設和行政管理體制改革、行政執法體制改革的高度來認識、來推進；三是有的地方沒有準確把握省委、省政府推進跨部門跨領域綜合行政執法改革的意圖，思想認識沒有跟上綜合行政執法改革的步伐，還停留在“城市管理綜合執法”層面。

（三）市縣綜合行政執法部門大多沒有聚焦執法主業。據基層部門反映，目前各地綜合行政執法局工作精力的80%以上放在城市管理方面，對綜合行政執法工作關注較少；據不完全統計，一些地方綜合行政執法隊員平均每月辦理一般程序的執法案件不足兩件。其原因為：一是綜合行政執法局大多增掛城市管理局的牌子，即使是沒有增掛城市管理局牌子的地方也承擔較多的城市管理職能，使得其無法將全部精力投入到行政執法工作中去；二是地方領導對城市形象相對重視，對城市管理工作“高看一眼”，綜合行政執法部門出于對自身地位考慮，也熱衷于從事城市管理工作；三是行政執法要求高，程序不到位、處罰過重等容易引起行政復議、行政訴訟，一些執法隊員出于自身執法能力不強、執法業務不熟悉、避免被追責等考慮，也往往習慣于“以管代罰”。

（四）市縣綜合行政執法部門大多不愿承接更多的執法事項。優化拓展綜合行政執法事項是浙江省綜合行政執法改革的基本要求，但各地對此反應不一，很多市縣綜合行政執法部門對承接更多的執法事項表示有壓力，有的還要求在事項劃轉尚未到位的情況下減少執法事項，這明顯與省委省政府推進綜合行政執法改革的精神不符。其原因為：一是2015年《意見》下發后，各地基本沒有按照21個方面劃轉執法事項，編制也沒有相應增加，加上綜合行政執法隊員工作強度大、職業風險高、社會認同度低等原因，綜合行政執法部門沒有力量也沒有動力和精力承接更多的執法事項；二是有的業務主管部門對綜合行政執法改革中的行政處罰事項劃轉認識不到位，處罰事項劃轉后疏于日常監管，有的還存在將執法難度大執法風險高的事項劃轉、執法相對容易的事項不劃轉的情況，使得綜合行政執法部門“不敢”再承接類似的執法事項；三是有的業務主管部門存在事前許可“放水”、事中“不管”的情況，如房地產領域，有的故意抬高審批門檻，應批不批，造成大量違法行為需要末端的綜合行政執法部門去處罰和擔責，對綜合行政執法部門明顯不公；四是綜合行政執法部門承接了一些不適宜進行綜合執法的事項，牽扯了執法精力且效果不佳，如餐飲油煙等環境保護方面的執法事項，綜合行政執法部門由于自身技術支撐不夠等原因，很難執法到位，因此應該劃歸有部門執法隊伍的業務部門。

（五）綜合執法隊伍保障還不夠有力。綜合行政執法事項多且繁雜，工作性質與公安部門等相似，經常超時工作，加上執法人員和輔助人員待遇偏低，人員流失情況較嚴重，特別是一線執法隊伍穩定性較差。據寧波市綜合執法局初步統計，一線綜合執法隊員年平均超時執勤時間折算標準工作日有80余天。一些地市存在執法裝備配備不到位、基層中隊辦公場所不固定、執法車輛不足等問題。此外，因2013年浙江省機構參公管理審批凍結，部分縣（市、區）綜合行政執法機構尚未納入參公管理，出現有編制但無法招錄人員的情況，嚴重影響了工作的正常開展。

三、進一步推進綜合行政執法改革的對策建議

（一）理順綜合行政執法管理體制。雖然中央機構改革精神允許上下級之間“一對多”，也允許“多對一”。但由于各市縣的綜合行政執法局大多增掛“城市管理局”的牌子，在省級層面，省綜合執法辦指導全省綜合行政執法工作，省建設廳主管全省城市管理工作；但在市縣層面，存在兩個省級部門共同指導管理一個市縣部門的情況，加上一些市縣城建部門和綜合執法部門分管領導也不同，難免會發生多頭指導、政令不一的情況，造成市縣綜合行政執法局（城市管理局）無所適從。筆者認為，為推進綜合行政執法改革，在頂層設計上，必須理順全省綜合行政執法管理體制。一方面，可以考慮在省級層面將綜合行政執法與城市管理職能統籌設置。另一方面，可以考慮“純化”綜合行政執法部門的職責。

（二）建立綜合行政執法事項劃轉評定機制。綜合行政執法事項劃轉涉及行政管理各方面的利益，必須按照一定的標準進行取舍。但也要看到，如果只按照一個原則進行劃轉，可能會將執法事項的劃轉工作從一個極端引向另一個極端。筆者認為，劃入全省統一的綜合行政執法事項指導目錄的，總的來說是那些基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活密切相關、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的事項，具體可以從以下幾個原則進行綜合考量和評估。

一是年度辦案量評定的原則。綜合行政執法部門相對集中行政處罰權，可以最大程度調動行政機關的辦案資源和力量，最大限度提高行政效率，發揮最大的行政效能。應該將基層發生的“高頻”事項劃入綜合行政執法目錄，如果將一些年發案率不高的執法事項，比如年發案率是個位數甚至是零的，將其劃入綜合行政執法事項指導目錄的意義不大。

二是現場判斷的原則。綜合行政執法的性質，決定了其無法保證有專業力量從事專業性強的行政處罰工作。應該將綜合行政執法隊員在日常巡查中可以通過肉眼簡單判定某一行為是否違法，或者是專業性不強、通過便攜式儀器即可現場檢測判定是否違法，作為某一執法事項是否納入綜合行政執法目錄的評定原則。比如“出店經營”“占道經營”等執法事項，執法隊員不需要通過專門儀器檢測即能判斷其是否違法，對于這類執法事項，可以納入綜合行政執法事項指導目錄。

三是按照“一件事”的標準整體劃轉的原則。綜合行政執法的目的是為了減少多頭執法、執法擾民等基層反映強烈的問題。對于與人民群眾日常生產生活密切相關、多頭重復交叉執法問題比較突出的執法事項，應當盡量按照“一件事”的標準整體劃轉，避免產生執法不作為或新的執法交叉問題，也有利于避免業務主管部門挑肥揀瘦、逃避責任。“一件事”應從行政相對人的角度來看，對于一個違法行為產生的處罰可認定為“一件事”。如對于違法建筑，行政相對人可能違反土地規劃、自然資源、生態環保方面的法律法規，這類執法事項原則上應當按“一件事”的標準一并劃歸綜合行政執法部門統一管理為宜。

四是積極穩妥的原則。要認真貫徹省領導提出的“行政執法要在‘綜合’上做文章”的重要指示精神，在2015年綜合行政執法改革的基礎上逐步優化拓展綜合行政執法事項，“能綜合的盡量綜合”。對于專業性較強、有部門專業執法隊伍的執法事項，原則上考慮劃歸部門專業執法隊伍承擔；像“人行道違法停車”這類執法事項，雖然可能不符合“一件事”的劃分標準，但各地綜合行政執法部門執行情況普遍較好，人民群眾也沒有不好問題反映的，本著尊重歷史、尊重改革成果的原則，可以暫不劃歸業務主管部門。此外，對于行政相對人比較特殊的宗教方面的行政執法事項及可能涉及地方保護主義、開展執法阻力比較大的執法事項等，也暫不宜劃入綜合行政執法事項指導目錄。

同時，要根據綜合行政執法事項指導目錄，統籌建立業務主管部門和綜合行政執法部門的監管事項清單、處罰事項清單、職責邊界清單和職責爭議評估裁決機制，確保業務主管部門日常監管到位、綜合行政執法部門執法履職到位，避免執法真空和執法交叉。

（三）分層次多角度推進綜合行政執法改革落地見效。鑒于浙江省開展的跨領域跨部門綜合行政執法完全不同于其他省開展的城市管理領域的綜合執法，也不同于中央開展的“五大領域”綜合執法，面臨的改革阻力相對比較大，需要我們分層次多角度對跨領域跨部門綜合行政執法工作進行推動，確保這項改革繼續走在全國前列。

一是提高各級黨委政府思想認識，凝聚改革合力。通過召開全省性的綜合行政執法改革推進會、現場會等方式，詳細闡述浙江省推進綜合行政執法改革的時代背景和深刻內涵，專門解讀綜合行政執法改革的相關文件，使各級黨委政府主要領導能充分領會省委省政府的改革意圖，提高思想認識，將行動統一到浙江省推進綜合行政執法改革的快車道上來，實現“同頻共振”，形成改革合力。

二是加強綜合行政執法規范化建設，提升隊伍能力素質。建立全省綜合行政執法隊伍培訓教育體系，編制培訓大綱，建立綜合行政執法人員培訓基地，分層分級組織綜合行政執法隊員進行輪訓，鼓勵符合條件的執法隊員參加國家統一法律職業資格考試，提升綜合行政執法隊伍整體素質，為承接更多執法事項奠定人才基礎。創新執法方式，全面開展非現場執法，探索使用柔性執法，加快推進數字執法，推廣“駐隊律師”經驗，實施“互聯網+信用監管”，提升執法效果。統一全省綜合行政執法領域執法文書，制定行政執法輔助人員管理規定和綜合行政執法人員基本行為規范，建立綜合行政執法隊員加班補助和定期輪崗交流機制、執法用車和執法裝備配備標準，健全完善行政執法評議考核和責任追究制度，強化執法規范化的工作保障。

三是加強機制建設，助推綜合行政執法改革創新。建立省領導、廳領導聯系市縣推進綜合行政執法改革工作機制，幫助協調解決改革推進工作中存在的困難和問題。加強綜合行政執法部門協作配合，建立綜合行政執法部門與專業執法部門、法院、檢察院、編辦、信訪和監察委等部門的定期會商機制，強化行政執法改革工作的整體性、系統性和協調性。在市縣探索建立實體化行政執法監管協調指揮中心，打通部門之間、行業管理部門與綜合行政執法部門之間、鄉鎮（街道）與縣級部門之間的執法監管邊界，統籌各部門執法力量開展聯合執法，實現跨部門跨層級跨地區聯動響應，全面提升行政執法效能。加強政研合作，爭取司法部等上級單位支持，在高等院校探索建立行政執法理論與實踐研究基地，推動理論與實務深度融合，強化改革理論支撐，推進改革工作創新發展。

四是廣泛宣傳綜合行政執法工作，營造良好輿論氛圍。高度重視綜合行政執法工作的宣傳，通過新聞發布會、微信推送、專題視頻宣傳、專家解讀、綜合行政執法“開放日”活動等方式，大力宣傳省綜合執法辦職能職責、浙江省綜合行政執法改革取得的成就、新形勢下省委省政府推進綜合行政執法改革的意圖和改革目標等，進一步宣傳綜合行政執法的內涵和外延，幫助社會各界厘清“綜合行政執法”與“城市管理”的概念和界限，轉變對綜合行政執法的錯誤認識，努力營造社會各界人人支持綜合行政執法、支持執法隊員開展執法工作的良好氛圍。