電視傳媒廣告內容監管的實踐與思考
——以南京廣播電視集團電視廣告監管為例

路慷

我國廣告管理的主要特征是政府主導，“廣告監督主要針對在大眾傳媒上刊播的商品或服務信息，是對廣告內容的監督”。[1]也就是說，事后監管是目前廣告行政監管的主要方式。而對廣告傳播行為和廣告宣傳內容的監督管理是大眾傳媒廣告管理的核心工作，大眾傳媒具體的廣告監管手段在微觀層面的探索將有助于廣告行業整體監管水平上升，從而推動廣告管理體制不斷適應廣告行業整體、全域和長遠的發展。南京廣電集團正是基于以上的廣告監管認識以及大眾傳媒廣告監管職責來構建集團廣告監管體制的。本文重點探討的是電視傳媒廣告內容監管實踐以及對廣告行業內容監管方式的新思考。

一、集團電視廣告制度法制化是電視廣告監管依據

2015年新修訂的《中華人民共和國廣告法》（以下稱《廣告法》）是廣告管理制度體系的根本大法。《廣告法》與2010年1月1日起施行的《廣播電視廣告播出管理辦法》（國家廣播電影電視總局令第61號）（以下簡稱《廣告管理辦法》）共同構成南京廣電集團廣告管理體制的法規制度核心。圍繞這一制度核心，集團經營管理部門將自2002年集團成立以來制定的《廣告播出管理規定》《廣告內容審查管理規定》《發布違規電視廣告處罰規定》等十余項廣告管理制度重新歸類梳理，以南京廣播電視集團文件的形式頒布了《南京廣電集團關于電視廣告經營的管理規定》（以下簡稱《管理規定》）。《管理規定》涵蓋集團電視廣告發布形式、合同、審查、播出、財務等六個方面十三項制度。“廣告監管方面的制度性規范很多是對廣告法律規定的具體執行，很多法律規定本身是由廣告監管活動中形成的制度規范上升而來。”[2]8-9從2010年1月21日《江蘇省廣告條例》的頒布，到2015年4月24日新《廣告法》的通過，在兩項法規制定和修訂的過程中南京廣電集團多次參與意見征詢，部分制度實踐作為意見被采納就是對集團電視廣告監管制度法制化成績的最大肯定。

二、電視廣告監管的核心是內容審查

《廣告法》第三十四條：廣告經營者、廣告發布者應當按照國家有關規定，建立、健全廣告業務的承接登記、審核、檔案管理制度。

廣告經營者、廣告發布者依據法律、行政法規查驗有關證明文件，核對廣告內容。對內容不符或者證明文件不全的廣告，廣告經營者不得提供設計、制作、代理服務，廣告發布者不得發布。

《廣告管理辦法》第三十四條：播出機構應當建立廣告經營，審查、播出管理制度，負責對所播出的廣告進行審查。

以上《廣告法》和《廣告管理辦法》都從法律法規角度明確了電視傳媒廣告發布前的內容審查責任和義務。因此，廣告內容審查是南京廣電集團廣告管理中最重要的核心環節，其內容審查的原則是“不碰制度紅線，不越法規底線，監管不設終點線”。

（一）內容審查原則的標準化

作為大眾傳媒的南京廣電集團無疑具有鮮明的政治屬性和產業屬性。作為黨的宣傳陣地，就必須當好黨、政府和人民的喉舌；作為大眾傳媒，也必須為大眾提供優質的精神文化產品。把始終堅持黨性原則、黨和政府喉舌性質不變，堅持正確輿論導向不變，堅持政治家辦臺原則不變的“三不變原則”作為廣告內容審查的第一原則，“不碰制度紅線”就是對違背上述原則內容廣告審查的“一票否決”。同時，《廣告法》第三條：廣告應當真實、合法，以健康的表現形式表達廣告內容，符合社會主義精神文明建設和弘揚中華民族優秀傳統文化的要求。《廣告管理辦法》第七條：廣播電視廣告是廣播電視節目的重要組成部分，應當堅持正確導向，樹立良好文化品位，與廣播電視節目相和諧。兩部法規都以法條的形式對這一審查原則制定了標準。

就電視傳媒而言《廣告法》和《廣告管理辦法》是廣告內容審查的主要依據標準。在具體實踐中，嚴格執行區分類別：第1類需提供行政許可審批的廣告；第2類需提供行業資質的廣告；第3類一般為商品（服務）類的廣告。其中，第1類廣告涉及藥品、保健食品、醫療器械等六大行業，需在審核廣告主提供的相關行政主管部門的“廣告審查”證明文件與廣告內容一致時，廣告方可播出。第2類是需提供行業資質證明的廣告，如教育、房地產、金融投資等，這類廣告在提供相關證明的同時，還需遵守法規對廣告內容限制性表述的規定。上述這兩類廣告既是違法違規廣告的多發類別，也是《廣告法》和《廣告管理辦法》對虛假違規廣告重點規范和調節的類別。因此，“不越法規底線”是集團對所有類別廣告（包括第3類一般商品廣告）內容審查“令行禁止”的重要原則標準。此外，“監管不設終點線”的原則是南京廣電集團對廣告內容監管社會責任的鄭重承諾。

（二）內容審查流程的程序化

廣告內容審查是集團廣告監管的常態管理之一。控制與協調是廣告內容審查（監管）過程中最為重要的任務，它不僅要求內容審查原則標準化，還要求最大限度地實現廣告內容審查決策流程的程序化。根據國務院《廣播電視管理條例》（國務院令第228號）“第三十二條 廣播電臺、電視臺對其播放的廣播電視節目內容，應當依照本條例第三十二條的規定進行播前審查，重播重審”的規定和國家廣電總局《廣告管理辦法》第七條“廣播電視廣告是廣播電視節目的重要組成部分”的定性，以及廣電總對“節目三級審查制”的倡導，南京廣電集團電視廣告內容審查（監管），始終遵行著與節目審查相匹配的由“經營初審”“監管復審“播出終審”組成的“三級審核，集團仲裁”的“廣告三級審查”流程制度。

從圖1的流程可以看出，南京廣電集團廣告內容的“三級審查制”既明確了各審核層級的責任，又形成了電視廣告內容審查的“安全閉環”，通過程序化決策的廣告內容審查流程最大限度地保證了最終審定的“導向正確，內容合規”的廣告不可更改地被錄入廣告內容素材庫以待采集播出。

圖1 南京廣播電視集團電視廣告內容審查（監管）流程

三、檔案管理的規范化和法規培訓的常態化

《廣告法》第三十四條規定：廣告發布者應當按照國家有關規定，建立、健全廣告業務的承接登記、審核、檔案管理制度。可見，廣告檔案管理是一項法定義務。南京廣電集團依據集團《管理規定》將電視廣告業務檔案管理設置在業務承接和內容監管兩個環節，業務承接主要是對各種證明文件、廣告合同、廣告視頻等資料的登記建檔；內容監管主要是對各類廣告審查表（行政許可）、資質證明（行業準入）、廣告審查臺賬、行政監管要件等資料的登記建檔。全面完整規范化的檔案管理不僅有利于集團廣告管理的查證可溯，更也有利于廣告行政監管機構對廣告活動全面有效地監管。

在廣告法規培訓方面，集團規定專職廣告審查員需通過廣告行業法律法規培訓并經考試合格后方能上崗。同時，集團根據廣告從業人員流動快的特點，定期邀請廣告監管機構人員解讀法規、分析案例、答疑解惑。經營部門每月一次的廣告經營例會都需安排一定的法規解讀時間，由集團專職廣告內容審查人員通報本月廣告審核情況和行政監管部門的新監管動態，結合播出實例分析法規要點和易錯點，提高經營人員在企劃廣告案例時的政策法規運用能力，將法規政策教育浸潤到日常工作中，實現廣告法規培訓的常態化。

四、全媒體時代廣告內容監管的思考

全媒體即傳統媒體與新媒體的統稱。目前，為應對新媒體發展的不可阻擋之勢，南京廣電集團也同其他城市廣電集團一樣，期望借助自身的內容生產優勢，創建新媒體業態，搭建集團全媒體平臺。然而，“社會效益”和“經濟效益”兩者都無法或缺的大眾傳媒，無論在新媒體上呈現的是簡單直接的硬廣告還是聲情并茂的軟文，廣告的內容審查不應忽視，相關廣告內容的監管更不可或缺。

（一）堅持標準，創新流程，開發全媒體廣告管理系統

雖然每誕生一個新媒體都伴生著一種廣告新形態，但電視（視頻）廣告依賴聲、畫、字以信息編碼呈現內容的實質不會改變。因此，作為大眾傳媒的職責，始終堅持“喉舌性質不變，輿論導向不變，政治家辦臺原則不變”，以法律法規和各項規章制度規范為標準實施集團全媒體廣告內容審查；通過硬件更新、軟件升級將仍處于非計算機系統決策的內容審查環節納入集團廣告管理系統，實現集團廣告管理全流程“人—機”流程創新；同時開發全媒體廣告管理系統的電腦端和移動端接口，實現傳統媒體與新媒體各項廣告業務、審核、監督環節的全面融合和經營、管理人員的可移動辦公，如此既能告別以往審核工具單一的形式，又能極大地提高全集團廣告的管理效率。

（二）推動基于行業自律的第三方廣告內容審查模式

從全國范圍內的現行廣告審查制度看，大眾傳媒對廣告內容審查在很大程度上起到了“定海神針”的作用，但毋庸諱言的是隨著近幾年廣告行業整體的發展和新媒體的極速擴張，現行廣告內容審查方式已顯弊端：一是一些涉及技術、功能、質量等內容的廣告難以查證；二是廣告經營者、發布者與廣告審查者同為利益體；三是媒體增量迅速人員流動頻繁。以上造成廣告內容審查的準確性、公正性和審查的法律水準都難以保證。同時，大量重復的廣告內容審查也導致社會效率低下，監管成本高企。因此，從廣告內容審查和產業科學規范發展的角度，盡快推進基于行業自律的第三方廣告內容審查模式勢在必行。

根據《關于加快廣告業發展的規劃綱要》，要建立在廣告管理機關指導、監督下，由廣告業行業協會組織、企業有關專業技術部門組成的，既有一定權威和強制力，又地位超脫的廣告審查機構[2]72-73的規劃。目前，江浙滬地區是中國經濟最為發達、新技術和高端人才最聚集的區域之一，行政部門一向嚴謹規范的廣告市場監管約束力度實實在在地觸發著市場的自律要求，同時諸如云技術、數據挖掘、區塊鏈等新前沿技術的開發運用，使這一區域完全具備了以廣電行業電視內容審查為試點的條件，通過探索、推廣并最終在全區域實行全媒介廣告發布前的內容審查全覆蓋，真正地實現以廣告審查為主線，集廣告發布事前、事中、事后全運行過程的監督管理。