關(guān)于促進智慧復議創(chuàng)新發(fā)展的幾點思考

龐 雷（北京市司法局）

自1999年《行政復議法》正式實施以來，我國行政復議事業(yè)走過了二十載不平凡的發(fā)展歲月，當下又處在一個新的關(guān)鍵發(fā)展時期。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”。2017年7月，國務(wù)院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，標志著中國人工智能時代到來。中國信息化科技發(fā)展驅(qū)動的主線，已逐漸從“互聯(lián)網(wǎng)+”邁向“人工智能時代”的新高度。同時，人工智能技術(shù)逐步進入公共領(lǐng)域，為政府部門創(chuàng)新社會管理、提升服務(wù)水平、推動社會發(fā)展提供了良好契機。在新時代，如何把握現(xiàn)代科技發(fā)展大勢，結(jié)合行政復議體制改革的發(fā)展方向，促進“智慧復議”創(chuàng)新發(fā)展，推動行政復議工作方式變革、質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，值得我們加以研究。同時，新科技革命的發(fā)展往往存在不確定性，其解決問題的方式也更具復雜性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”這場新技術(shù)革命演化中，隨著技術(shù)日新月異，未來行政復議工作模式會發(fā)生哪些變革？復議工作與社會和政府互動的方式會發(fā)生哪些變化？相應(yīng)的理念和制度上的準備是什么？這些問題都有待于我們持續(xù)觀察和深入思考。

一、加強智慧復議創(chuàng)新發(fā)展的重要意義

智慧復議是建立在高度信息化基礎(chǔ)上行政復議工作的一種形態(tài)。促進智慧復議創(chuàng)新發(fā)展，就是將信息化作為行政復議工作組織、運行和管理的基本載體，以“全業(yè)務(wù)、全流程、全方位”為基本標準，促進行政復議工作在智慧復議體系內(nèi)智能運行、健康發(fā)展。這對于完善行政復議制度、將其建設(shè)成為化解行政爭議主渠道具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（一）智慧復議創(chuàng)新發(fā)展，是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代新發(fā)展和人民新期待的必然要求。隨著新一代信息技術(shù)飛速發(fā)展，引發(fā)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式的顛覆性變革，人工智能和信息化技術(shù)成為引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要驅(qū)動力，以信息化推動現(xiàn)代化，已成為時代的共同選擇。為此，中央政法委提出了以信息化推動政法工作的明確要求，司法部也圍繞“數(shù)字法治、智慧司法”總目標制定了司法行政信息化的發(fā)展規(guī)劃。行政復議機關(guān)必須順應(yīng)時代潮流，以信息化手段提高工作質(zhì)量和行政復議公信力，不斷滿足人民群眾對于高效化解行政爭議、促進社會公平正義的期待。

（二）智慧復議創(chuàng)新發(fā)展是體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院相繼作出實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動等重大戰(zhàn)略部署，信息化成為推進國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理能力和方式升級、治理環(huán)境優(yōu)化的重要途徑。隨著傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)型換代，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式深入推進，政府治理新格局不斷拓展，為智慧復議創(chuàng)新發(fā)展提供了廣闊空間。通過智慧復議創(chuàng)新發(fā)展有效落實社會治理精治、共治、法治的要求，實現(xiàn)專門問題系統(tǒng)化治理和精準施治，將成為維護社會和諧安定、體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

（三）智慧復議創(chuàng)新發(fā)展是激發(fā)工作活力、豐富復議戰(zhàn)斗力生成模式的有效途徑。智慧復議建設(shè)是一場新的復議革命，有助于整合復議資源、再造復議流程、創(chuàng)新復議模式、降低復議成本及實現(xiàn)復議效能的最優(yōu)化，對于激發(fā)工作整體活力具有重要推動作用。智慧復議創(chuàng)新發(fā)展的實質(zhì)是依靠網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，推動復議工作邁向質(zhì)量效能型，推動復議職能重心由管理型向服務(wù)型、事后矛盾化解向事前規(guī)范預警轉(zhuǎn)變。通過智慧復議創(chuàng)新發(fā)展，將網(wǎng)絡(luò)信息化的科技優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為行政復議工作的技術(shù)優(yōu)勢，提高復議接待、辦案的自動化、智能化水平，將成為復議戰(zhàn)斗力生成的又一重要途徑。

（四）智慧復議創(chuàng)新發(fā)展是實施復議體制機制改革、提升復議管理精細化水平的技術(shù)保障。按照黨中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》關(guān)于“改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責”的部署，司法部正在統(tǒng)籌推動復議體制改革，通過相對集中行政復議權(quán)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在改革過程中，必須將智慧復議創(chuàng)新發(fā)展與資源整合、體系重構(gòu)和流程再造深度融合，善于運用先進的信息化理念和技術(shù)去彌補改革產(chǎn)生的罅隙，推動管理精細化，促進改革實效充分顯現(xiàn)。例如，借鑒“分享經(jīng)濟”理念和“遠程會診”模式，探索在線遠程會審會商模式，可有效解決行政復議權(quán)相對集中后部分地區(qū)政府專家資源稀缺的問題。

二、智慧復議創(chuàng)新發(fā)展面臨的主要問題

近年來，北京、上海、山東、廣東、浙江、河南、安徽等省市在行政復議信息化建設(shè)方面都進行了不懈的探索和嘗試。2018年司法部全國行政復議信息系統(tǒng)正式上線運行，為構(gòu)建全國統(tǒng)一行政復議信息化平臺打下堅實基礎(chǔ)。在新的歷史起點上實施智慧復議戰(zhàn)略，要立足實際、承前啟后、發(fā)揚優(yōu)勢、補齊短板，著力解決當前存在的一些突出問題。

（一）行政復議工作方式與新技術(shù)融合不深且不均衡。目前，全國多數(shù)復議機構(gòu)接收申請人提出的行政復議申請仍以現(xiàn)場面交和郵寄兩種方式為主。少數(shù)城市雖已經(jīng)開通在線申請平臺，但也一定程度存在口徑粗放不夠規(guī)范、互動體驗不佳等問題。在案件登記和案件辦理方面，很多復議機構(gòu)還習慣于手工登記、紙質(zhì)材料審批、按照普通辦文程序辦案，在線登記、在線審批被視為一種負擔，只在上級復議機關(guān)督導時才予以重視，缺少應(yīng)用的主動性。復議信息化建設(shè)發(fā)展存在不均衡現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)得比較好，其他地區(qū)的應(yīng)用水平相對滯后。同時，復議機構(gòu)上下級之間、同級之間缺乏交流和有效協(xié)調(diào)，各自為戰(zhàn)，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象明顯，一些復議機構(gòu)掌握著一定的信息資源，但應(yīng)用效率不高，數(shù)據(jù)過剩與數(shù)據(jù)饑渴問題同時存在。整體上，利用信息化推進復議工作的意識和能力尚跟不上信息技術(shù)的發(fā)展水平。

（二）通過信息化技術(shù)實現(xiàn)工作精細化管理尚待加強。一些復議信息化系統(tǒng)流程不夠完整，其前端缺少接待、咨詢、網(wǎng)上申請等信息，后端未覆蓋送達、決定履行、復議監(jiān)督、電子案卷歸檔等環(huán)節(jié)，未形成流程閉環(huán)。有的缺失重要的信息采集項，或者設(shè)置的信息采集環(huán)節(jié)過于繁瑣，復議人員棄之不用，導致流程斷裂、數(shù)據(jù)缺失，甚至造成流程管理上的漏洞和風險。在監(jiān)督指導信息化方面，存在層級差較大、信息溝通不暢、效率不高等問題，需要通過智慧復議建設(shè)應(yīng)用，構(gòu)建“全國一盤棋”的扁平管理、高效協(xié)同、服務(wù)基層的監(jiān)督指導新模式。在績效考核方面，行政復議屬于行政司法行為，對復議人員的考核應(yīng)當有別于普通公務(wù)員。受考核技術(shù)和手段的限制，目前復議工作考核的客觀性不足，復議工作特點未充分體現(xiàn)，需要結(jié)合信息化技術(shù)的應(yīng)用加以完善，促進考核科學、客觀、公正。

（三）以人為本的便利性和用戶使用體驗有所不足。《行政復議法實施條例》第18條第二款規(guī)定：“有條件的行政復議機構(gòu)可以接受以電子郵件形式提出的行政復議申請。”由于該規(guī)定非常原則，目前各復議機構(gòu)開發(fā)的在線申請系統(tǒng)流程、標準、條件并不一致。有的設(shè)計倡導通過網(wǎng)絡(luò)手段將材料一次性完整傳輸，但是上傳文件的標準嚴格、程序繁瑣，普通申請人難以正確操作，在線申請復議反而增加難度。有的平臺雖然提供了簡單的申請入口，但是沒有規(guī)范的指導，沒有標準化、易操作的申請模板，申請人提交的申請材料不規(guī)范，難以達到法定要求，往往需要當面補正，不能實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿、申請?zhí)钜淮巍钡囊蟆Ａ硗猓械南到y(tǒng)設(shè)計開發(fā)時對復議人員使用體驗考慮較少，流程不夠優(yōu)化、界面不夠友好、操作不夠便利，使用系統(tǒng)容易產(chǎn)生厭倦情緒，也影響了系統(tǒng)應(yīng)用的進一步推廣。

（四）信息數(shù)據(jù)分析能力和運維管理亟待加強。互聯(lián)網(wǎng)時代數(shù)據(jù)日益成為重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)，通過復議信息平臺的運行也必然產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，具有寶貴的數(shù)據(jù)資源潛力。然而，由于缺乏對復議數(shù)據(jù)進行深度分析的意識，復議數(shù)據(jù)多處于休眠狀態(tài)，數(shù)據(jù)資源的潛力遠遠沒有得到重視、挖掘和充分利用。同時，已有的項目平臺建設(shè)管理水平也亟待加強。在硬件上，很多復議信息平臺與司法行政其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)共用一臺服務(wù)器，或者服務(wù)器容量較小不能滿足日益增長的系統(tǒng)使用需要；在開發(fā)與運維管理上，存在“重建設(shè)、輕運維”現(xiàn)象，很少安排配備專門的復議信息化運維團隊，日常運維由公共運維技術(shù)人員負責，不能滿足復議系統(tǒng)專業(yè)化、及時性的運維需求，也不能及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)漏洞并有效加以彌補，嚴重影響了復議人員應(yīng)用系統(tǒng)的信心。

三、智慧復議創(chuàng)新發(fā)展的基本方向

結(jié)合行政復議職能定位和工作實際，智慧復議創(chuàng)新發(fā)展方向至少體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）智能化、信息化的工作平臺成為行政復議辦案的主要工作環(huán)境和基礎(chǔ)性工作條件。展望“智慧復議”的建設(shè)和發(fā)展，其首要內(nèi)涵在于將人工智能、信息技術(shù)創(chuàng)新成果與接待、辦案、工作管理等復議具體業(yè)務(wù)有機融合，實現(xiàn)工作事項自動提示、復議法律文書自動生成、高度適應(yīng)性在線審批、典型案例和法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫集成、復議案卷電子化等功能。同時，借助日益發(fā)達的智能終端和傳輸技術(shù)，各級復議系統(tǒng)內(nèi)連接更為便利，人與人、人與物、物與物隨時隨地連接在一起，遠程辦案、遠程會商、遠程指導得以實現(xiàn)，各類資源所蘊含的活力得到巨大釋放。行政復議人員有更多精力研究和審理復雜、疑難案件，在事務(wù)性工作中投入的時間和精力明顯減少，辦案質(zhì)量和效率成倍提高。

（二）網(wǎng)絡(luò)化、信息化平臺成為申請人與行政復議機構(gòu)、被申請人交流互動的基本途徑。基于互聯(lián)網(wǎng)的信息交互、資源管理與開放式共享等技術(shù)，智慧復議平臺將賦予復議為民、復議便民新內(nèi)涵。在線申請行政復議服務(wù)平臺的建設(shè)將使復議渠道更加暢通，申請人切身體會到申請的便捷；通過大數(shù)據(jù)智能學習技術(shù)可以為社會公眾提供類案檢索、復議前景分析、糾紛解決方式選擇等個性化的服務(wù)；通過虛擬現(xiàn)實等技術(shù)的應(yīng)用，提升智能交互對象的角色性和逼真性，將打破傳統(tǒng)復議審理的時空限制，在線咨詢、在線審理、在線聽證甚至在線調(diào)解將成為可能。隨著復議機關(guān)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)服務(wù)理念，不斷提升在線服務(wù)能力，將涌現(xiàn)出一大批口碑良好、群眾點贊的行政復議微信、政務(wù)APP和在線平臺。

（三）對復議數(shù)據(jù)資源的整合、分析和精準預測是行政復議功能延展的主要路徑。行政復議既是倒逼依法行政的“助推器”，也是反映法治政府建設(shè)質(zhì)量的“晴雨表”。通過對復議辦案結(jié)果的大數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的薄弱領(lǐng)域、地域、層級、環(huán)節(jié)和突出問題，找準“堵點”“痛點”和“難點”，推動行政執(zhí)法水平的提升；通過對行政復議申請人“關(guān)注點”“維度”“頻次”“相關(guān)領(lǐng)域輿情動態(tài)”“相關(guān)行政審判情況”等更廣闊視角的大數(shù)據(jù)分析，形成從大數(shù)據(jù)到知識、從知識到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)化能力，將進一步促進對行政管理領(lǐng)域復雜問題研判、法律政策評估、風險預警、應(yīng)急處置等工作，促進行政復議制度的功能得到充分有效的延展。

四、以全新理念指導智慧復議創(chuàng)新發(fā)展

促進智慧復議創(chuàng)新發(fā)展，有別于以往的復議信息化建設(shè)，必須明確定位、加強頂層設(shè)計、務(wù)求實效，以全新的理念推動工作向前發(fā)展。

（一）新思路。由系統(tǒng)建設(shè)為主向復議能力建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，解決業(yè)務(wù)融合、流程優(yōu)化和模式轉(zhuǎn)變等基本問題；由流程開發(fā)為主向數(shù)據(jù)資源整合利用為主轉(zhuǎn)變，解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集中匯聚和有效開發(fā)等基本問題；堅持以人為本，優(yōu)化操作體驗，用良好的操作體驗促進獲得優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源。

（二）新架構(gòu)。堅持全國一盤棋，以全國復議信息平臺為基礎(chǔ)，統(tǒng)一復議數(shù)據(jù)開發(fā)建設(shè)標準，整合既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)和技術(shù)框架，按照“高內(nèi)聚、低耦合”的原則，推動復議系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)和應(yīng)用密切協(xié)同和漸進演化，建設(shè)基于共識、互為生態(tài)、攜手轉(zhuǎn)型的大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用服務(wù)體系。

（三）新機制。深化技術(shù)應(yīng)用，把業(yè)務(wù)流變成數(shù)據(jù)流、信息流，以深度數(shù)據(jù)分析應(yīng)用驅(qū)動模式轉(zhuǎn)型。統(tǒng)籌社會信息、復議信息采集，打破數(shù)據(jù)壁壘，推動復議數(shù)據(jù)、政務(wù)信息與行政審判數(shù)據(jù)資源的深度共享。構(gòu)建一個“縱向貫通、橫向集成、互聯(lián)互通、高度共享”的復議信息應(yīng)用平臺。

（四）新模式。基于互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，建設(shè)自動化的與申請人、被申請人信息交互系統(tǒng)；基于自動識別、智能分析等新技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)智能化的復議辦案輔助系統(tǒng)；加強復議數(shù)據(jù)綜合分析系統(tǒng)建設(shè)，加強復議數(shù)據(jù)資源運營，為復議人員辦案提供全程、實時、在線的信息化工作支撐。

（五）新團隊。要致力于建設(shè)既懂復議實戰(zhàn)又懂信息化技術(shù)、既懂總體規(guī)劃又懂項目管理的團隊。強化復議實戰(zhàn)、信息化技術(shù)、項目管理等專題研究，注重引入外腦，逐步形成頂層設(shè)計、平臺建設(shè)、平臺使用、業(yè)務(wù)梳理、數(shù)據(jù)分析、安全監(jiān)管、運維管理等領(lǐng)域?qū)ｉT的技術(shù)人才隊伍。

五、促進智慧復議創(chuàng)新發(fā)展要把握的幾個關(guān)系

推動工作由“汗水復議”邁向“智慧復議”，切實促進復議能力建設(shè)提升，需要著重把握好以下幾個關(guān)系。

（一）網(wǎng)絡(luò)信息科技應(yīng)用與復議便民利民。雖然科技以驚人的速度發(fā)展，但并非所有人都能均等地從中獲益，往往出現(xiàn)科技進步的“公平性陷阱”。一些復議信息化實踐也反映出，對于因年齡、受教育程度、硬件條件和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面因素難以達到操作要求的人士，高端科技的直接應(yīng)用并不能增加其獲得感。因此，在線上功能設(shè)計和技術(shù)性細節(jié)上，必須貫徹復議便民、利民的宗旨。同時，線上設(shè)計必須與線下行政復議接待服務(wù)的規(guī)范運行相結(jié)合，才能讓最廣大申請人切身體會到科技應(yīng)用給申請行政復議帶來的便利性。

（二）系統(tǒng)設(shè)計的監(jiān)管模式與服務(wù)模式。在復議信息化發(fā)展初期，不少系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)的初衷在于滿足上級機構(gòu)統(tǒng)計監(jiān)管的需要，因而更多考慮上級需求，較少考慮實際操作者的體驗。下級消極應(yīng)付使用，上級反而難以獲得高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。北京市行政復議信息系統(tǒng)二期的設(shè)計吸取了以上教訓，立足于服務(wù)一線復議工作，優(yōu)化操作體驗，開發(fā)設(shè)計了“自動生成接待筆錄”“自動生成送達地址確認書”“自動生成接收申請材料收據(jù)”等功能，成為辦案人員須臾不可離的軟件，從而也獲得了高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，效果非常好。

（三）虛擬的流程與現(xiàn)實的數(shù)據(jù)。早期復議平臺設(shè)計中，多把復議立案、結(jié)案等審批流程作為優(yōu)先考慮的內(nèi)容，流程僵化，數(shù)據(jù)不完整，難以適應(yīng)現(xiàn)實工作流程不斷變化的情況。大數(shù)據(jù)時代往往是先有數(shù)據(jù)再有模式，并且模式是在不斷動態(tài)演化之中的。智慧復議的設(shè)計思路也應(yīng)當是先有數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)再考慮流程，立足于實際的復議工作應(yīng)用環(huán)境，構(gòu)造最優(yōu)的數(shù)據(jù)庫模式。同時，要堅持流程也是數(shù)據(jù)的理念，通過優(yōu)化數(shù)據(jù)庫及其應(yīng)用系統(tǒng)的概念設(shè)計、邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計，通過可視化和人機交互技術(shù)，實現(xiàn)虛擬流程的效果。

（四）尖端先進的技術(shù)與最適宜的技術(shù)。總結(jié)一些地方行政復議信息化建設(shè)的經(jīng)驗，可以逐漸認識到，許多情況下效果最好的技術(shù)，并不意味著最前沿或最先進，而是最有適應(yīng)性或匹配度的技術(shù)。在具體的業(yè)務(wù)應(yīng)用環(huán)境中，最好的信息化成果的實現(xiàn)，有賴于技術(shù)團隊和業(yè)務(wù)團隊的通力合作。在解決具體技術(shù)問題時，既需要開發(fā)團隊不斷研究攻關(guān)，有時也需要復議業(yè)務(wù)團隊理解配合，對于難以實現(xiàn)或者開發(fā)技術(shù)代價過高的需求不必過于執(zhí)著，學會轉(zhuǎn)化視角和思路，雙方共同尋找適應(yīng)性強、匹配度高的技術(shù)解決方案。

（五）依賴技術(shù)與技術(shù)依賴。行政復議是具有“準司法”特點的工作，肩負著重要的政治、法律和社會責任。推動網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)應(yīng)用于復議工作是一個重要進步，但也應(yīng)當認識到其局限性。任何數(shù)據(jù)從收集分析到解讀都避免不了數(shù)據(jù)損失，需要結(jié)合實際矯正使用；自動生成的接待筆錄需要接待人員逐一核對法律要素；智能生成的復議決定需要復議人員結(jié)合具體案情、法律規(guī)范和工作經(jīng)驗審慎加以判斷。在大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)絡(luò)信息化平臺是復議人員可以依靠的工具，但構(gòu)建科學的工作體系，依法辦案，不斷提升復議辦案水平，堅持認真、嚴謹、負責的工作態(tài)度才是根本。