國內林業碳匯交易市場主體研究

李 玲，田其云

（中國海洋大學，山東 266100）

隨著全球范圍內遏制溫室氣體排放行動加快，《京都議定書》等國際文件陸續生效。《京都議定書》中規定的三個補充性的市場機制把溫室氣體的減排量轉變為一種可以進行交易的商品；在其提出的清潔發展機制（CDM）中，建立了發達國家和發展中國家合作的減排機制，確立了碳匯交易模式。在此背景下，為了實現減排目標、兌現減排承諾，我們需要借鑒清潔發展機制中林業碳匯的交易方式和市場發展模式來建立我國國內林業碳匯交易市場。

1 林業碳匯交易背景介紹

1.1 減排與經濟發展的矛盾

目前《京都議定書》中并沒有規定發展中國家的減排任務，因此我國現階段并不需要承擔強制減排的義務，但實際上我國早已成為在碳排放總量上超越美國的第一大溫室氣體排放國，而且未來我國的碳排放量繼續增長的勢頭仍然難以改變，因此我們面臨的減排壓力會越來越大。CDM的經驗告訴我們，通過林業碳匯交易進行減排在國際社會中作為應對氣候變化的手段是有效并且受到歡迎的，而我國地域遼闊、林地豐富，具備良好的自然條件，因此充分利用森林資源發展林業碳匯將是我們今后實現減排目標的關鍵。為此，在聯合國氣候變化峰會上我國承諾，將大力增加森林資源，增加森林面積，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量增加13億m3。[1]為了履行這些承諾，我國需要制定相應的碳減排策略和措施，但這也為經濟發展帶來新的挑戰：第一，我國正處于工業化發展的重要階段，大量減少碳排放可能會給我國經濟發展帶來嚴重困難，我們必須在不導致經濟危機的條件下保護氣候，這就在減排和經濟發展之間產生了矛盾；第二，什么樣的經濟政策措施在有助于我國減少碳排放的同時還不會導致經濟衰退，特別是不陷入經濟危機；第三，我國國土遼闊，國內各個地區甚至行業內存在明顯的經濟水平差異，我們要避免由于限制碳排放而導致區域差距和貧富差距的進一步擴大。

與工業直接減排相比，林業碳匯雖然是間接減排，但其固碳投資少，代價低，綜合效益大，經濟可行性和現實操作性較強。[2]通過CDM項目我們可以發現，林業碳匯不僅具有技術轉換和減排雙重效應，還具有明顯的財富轉移效應。通過清潔和有價值的減排項目，已經有大量資金流向了貧窮國家。這對我國碳減排來說是一個好消息，通過林業碳匯的方式減排，不僅能減少能源消費結構調整對國民經濟發展的沖擊，同時還能夠縮小行業或地區之間的貧富差距。

1.2 林業碳匯的邏輯起點

人類認識森林主要是從其供給各種林產品（如木材、薪柴和各種林副產品等）的功能開始的。然而，當代人類更認識并關注森林在涵養水土、保護生物多樣性、改善氣候、應對氣候變化、維護區域和全球生態平衡方面的巨大生態功能。[3]實現減排目標要求發揮好林業的生態功能，特別是森林吸收二氧化碳（固碳）的功能。在林業碳匯交易中，森林的大多數生態服務功能是不能夠作為林業碳匯交易利用對象的，也就是說林業碳匯交易并不是對森林所有的生態服務功能都進行交易利用，林業碳匯交易所交易利用的對象僅限定于森林固碳的功能。在進行碳匯交易的時候，我們只需要關注森林固碳這一項生態服務功能，這是林業碳匯交易的邏輯起點，也正是因為森林能夠固碳的這種特性，才為林業碳匯的交易提供了基礎。

1.3 國內碳排放交易現狀

2012年，國家發改委在全國啟動了碳排放交易試點，確定了北京、上海、廣東等七個城市為全國碳排放交易試點。正式啟動后，各省市采取了一系列措施，包括制定相關的地方法律法規、確定總量控制目標和覆蓋范圍、分配排放配額等。經過這幾年的運行，總體來看各試點的碳交易市場運行良好，為后續全國范圍內碳交易提供了先行經驗，但同時也出現了很多亟待解決的問題。例如，上海市、北京市等都出臺了地方性法規或政府規章性質的管理辦法，但天津市僅由市政府辦公廳印發了碳排放權交易管理暫行辦法，屬于規范性文件，缺乏法律的支持。上海市自試點啟動以來，雖然不少企業積極響應政府號召參與到了碳交易活動中，但也有部分企業認為碳交易將增加企業的負擔和成本，從而消極對待，對于碳減排工作積極性并不高。除此之外，我國至今沒有引入第三方監管機構對配額分配、企業排放進行監測，這就使得開展碳交易的數據基礎非常薄弱。大部分問題都與目前我國碳交易市場不夠成熟、交易主體不夠明確有關，要解決這些問題，首先要明確主體。

2 碳匯市場參與主體

創建市場需要兩個基本條件：一是消費者必須能夠而且愿意為某物品或服務付費；二是生產者必須愿意而且能夠提供物品或服務。[4]創建林業碳匯交易市場同樣也要從這兩個方面入手。

2.1 廣泛的碳匯提供者

依照《京都議定書》的規定，一項林業碳匯項目從開始實施到碳匯真正進入市場是十分復雜且嚴格的。在交易的主體上，CDM下的碳匯項目的買賣雙方都是《京都議定書》附件一中規定的國家，這不僅限制了碳匯市場的發展，而且不利于全球減排目標的實現；交易的內容上，交易的碳匯應是《京都議定書》中規定的在1990年以前發展中國家的無林地進行的造林、再造林項目產生的，并且交易的碳匯量有上限的要求；交易的程序上，有十分嚴格的審核程序，作為能夠交易的林業碳匯項目必須有聯合國清潔發展機制執行理事會的審核與注冊。[5]這些林業碳匯項目，由于其審查程序十分嚴格和復雜，真正能夠成功的其實并不多，而且由于“京都規則”的限制，清潔發展機制林業碳匯市場的購買方也不會有太多的變化，除了少數企業和公司外，主要是附件一國家的企業和政府，這也限制了它的發展。但與之相對，“非京都規則”下的自愿市場林業碳匯項目則開展較多，不受《京都議定書》規則的限制，基于一些環境組織和企業、個人自愿參與的或者基于某些區域性氣候變化政策的要求而產生的林業碳匯項目，我們就稱之為“非京都規則”下的林業碳匯項目。這些林業碳匯項目較之CDM中的更具有靈活性、開放性，因此市場會更廣闊。而且與“京都規則”森林碳匯項目的主體必須由發達國家與發展中國家構成不同,“非京都規則”森林碳匯項目既可以在不同國家、國際組織或機構之間開展，也可以在一個國家的不同經營實體之間開展。[6]這就保證了參與主體的多元化，為廣大林農和企業打開了市場大門。

國內林業碳匯項目大致可以分為兩類：一類是依據我國碳匯造林要求而產生的；另一類是群眾自發種植，雖然不是按照碳匯造林要求種植的，但在核證后也可以進入碳匯交易市場的潛在項目。結合目前我國林業的發展狀況，相對于第一類來說，第二類提供者的范圍更加廣泛。碳匯林的開發具有嚴格的要求，首先在選擇樹種上就有特殊的要求，其次種植的土地還必須是權屬清晰、至少能夠持續保存20年的林地，并且還要符合碳匯造林項目方法學等的規定。科學研究表明，隨著樹木的生長，森林的碳匯量是逐漸積累的，一個林業碳匯項目，它的碳匯效益達到峰值的話一般需要5～20年，這就導致林業碳匯項目的減排量核查期或簽發期都要長于其他領域的減排項目。在這種情況下，我們就需要發揮潛在項目的優勢，雖然這些森林不是按照碳匯林的要求而種植的，但它們所產生的碳匯同樣是具有交易價值的。

現有森林或林區要成為提供碳匯的主體，首先需要明確哪些范圍的林區或林木可進入交易的范圍。既然是“京都規則”外的碳匯交易，那屬于“京都規則”的碳匯項目內的碳匯林產生的碳匯就不在我們的探討范圍之內。除此之外，我們通常把森林劃分為經濟林和生態林兩類。對于生態林，顧名思義它的主要作用就是保護生態，例如以碳匯為目的種植的碳匯林，它的碳匯量進入市場交易是從項目執行之初就已經確定下來的；而對于經濟林，我們往往只看重了它的經濟價值而忽略了它的生態價值，但經濟林的經濟價值和生態價值并不是互相排斥的關系。我國林地豐富，除了在“京都規則”范圍內的碳匯林之外，還有廣泛的農戶林，一般來說農戶林都屬于經濟林，而這些農戶林就是我們建立國內碳匯交易市場的最大碳匯提供者。將經濟林的生態價值進行交易，不僅有助于我們實現減排目標，而且碳匯交易帶來的收入又能提高林木的經濟價值，這是一種雙贏的做法。當碳匯的投資回報率高于其他投資回報率時，碳匯這個行業就會吸引大量的人力、物力和財力投入進來，從而發展壯大市場，形成一個良性循環。

可進入交易范圍的森林標準可以借鑒《京都議定書》中的規定，《京都議定書》規定可進行交易的碳匯必須是在1990年以前發展中國家的無林地進行的造林、再造林項目。如果要進行交易，要確定20年到30年的管理運行期，要確保擬議的營造林項目活動為減緩氣候變化帶來真實的、可測量的和長期的碳吸收和環境效益。[7]為了方便管理和交易，國內碳匯市場中同樣需要確定這樣一個時間點，以某一年為準，在這之前就已經進行種植管理的林地當然具備列入交易范圍的資格。這是因為長期存在并且進行管理的林區所產生的碳匯是相對穩定的，進入交易市場的成本比較低。

我國宜林荒山荒地面積非常廣闊，每年新造林的面積都在不斷擴大，這些新造林是我國建立碳匯交易市場最大的潛在提供者。新造林發展到一定階段，具有相對成熟的管理模式和穩定的固碳量，如果不允許其進入碳匯交易市場，無論是對碳匯市場的發展還是對群眾參與碳匯交易的積極性都是不利的。因此，新造林如果具備了碳匯交易潛質，在經過監測、核查以及碳信用簽發后應當允許進入市場。我們發現目前林農的參與度與積極性并不高，有很大的原因是由于對林業碳匯不了解，大部分林農對于“森林碳匯”和“碳匯經營”缺乏認知。研究表明：一方面，林農對氣候變化和林業碳匯的正向認知水平越高，其從事碳匯林經營的可能性就越大；另一方面，林農對林業碳匯越了解，就會覺得碳匯林經營越容易、越可控，因此還將形成自覺行為控制。[8]因此，如果政府要開展林業碳匯經營和交易，聯合高校和科研院所普及和宣傳森林碳匯相關知識，提高林農對于碳匯交易的認知將是提升林農參與意愿的有效措施。

除了以上兩種，我國還存在大量以退耕還林為背景的林區，這些林區所產生的碳匯是否可以進入市場交易？我國《退耕還林條例》規定，政府要按照核定的實際退耕還林的面積，向土地承包經營權人提供相應的補助，那么作為土地承包人在接受補助后是否還能獲得退耕還林林區碳匯的收益。筆者認為，以退耕還林為背景的林區，應當是可以進入碳匯交易市場的，但收益的獲得者不應當是土地承包經營權人，應當歸于支付補助的政府。首先，退耕還林林區樹木的種植管理是由國家和政府所主導的，每一個被劃入退耕還林范圍的林區，它的種植和管理規定都非常詳細，比起一般農戶林來說更加具有科學性和穩定性，進入碳匯交易市場具有先天優勢，因此應當允許其進入市場交易。其次，政府對退耕還林的補助應當包含生態補償這一方面，而生態補償就包括吸收二氧化碳這一項。也就是說，作為土地承包經營權人實際上已經獲得了森林固碳這一生態服務功能所帶來的收益，而且，政府作為退耕還林碳匯收益者具有一定的正當性，這一點我們將在下一部分進行詳述。

2.2 讓企業和政府承擔起購買者角色

目前在我國在國內碳匯交易的市場中，最大的購買者就是政府和企業，但目前很多企業只是潛在購買者，都在持一種觀望的態度而沒有參與到市場中去，如何讓他們真正參與進來，讓政府和企業承擔起購買者的角色，是碳匯交易市場運行的關鍵。

政府在碳匯市場中不僅僅是一位監管者，還是一位參與者。政府基于服務者、執行者的職責，不可避免地會進行很多排放溫室氣體的活動，而這些活動往往是較大規模的，會產生大量的碳排放量，例如基礎設施的修建等。除此之外，許多地方發改委公布的重排企業覆蓋了石化、鋼鐵、電力、熱力、航空等領域，而大多重排企業都是國家投資或控股公司，如上海石油化工股份有限公司等。當政府活動產生碳排放時，也要對自己行為負責，這就為政府承擔起交易市場中購買者的角色提供了基礎。

政府購買碳匯一般有兩種途徑。一種是前面我們所提到的由政府主導的退耕還林林區產生的碳匯。退耕還林林區產生的碳匯首先應當用來抵銷政府活動所產生的碳排放，同時政府發給土地經營權人的補助中包含使用碳匯的部分，這一部分的補助就相當于政府使用碳匯而支付的資金。同時，如果林區產生的碳匯大于政府的碳排放量，應當允許政府將多余部分的碳匯拿到市場上進行交易，這樣能保證碳匯的充分利用。另一種方式是政府作為普通的購買者，直接從碳匯市場上的提供方那里購買，這種情形下，政府與企業或者其他購買主體的地位是一樣的。

二氧化碳等溫室氣體的排放問題在經濟學中被稱為負外部性問題，意思是產生這些溫室氣體的主體雖然給環境和周圍的人帶來了危害，但是本身卻沒有支付任何的補償。[9]實際上產生這些溫室氣體的大部分是企業，如果不對企業排放二氧化碳等溫室氣體的行為進行限制，多數企業必然會為了追求利益而毫無節制地進行排放，因此控制企業減排是我們應對氣候變化最重要的部分。一方面，我們允許企業通過自身技術革新、設備更新等手段來完成減排指標；另一方面，我們應當鼓勵企業通過購買林業碳匯來抵銷碳排放。但是目前我國行業和地區之間的差異較大，社會減排和低碳生產的意識也非常薄弱，加之企業追求利益的特質，在沒有強制措施的要求下，要想讓企業自主實現減排是非常不現實的，雖然有部分具有長遠眼光的企業為了提升形象和擴大影響力也會投資于森林碳匯交易，但畢竟是少數。政府通過強制性的手段來促使企業參與到碳匯交易的市場中去，規定企業通過林業碳匯來減排的強制性義務是讓企業成為購買者最有效的措施。

關于如何控制企業的碳排放量，達到社會最優水平，主要有兩種思路：一是行政手段即命令控制方法：二是市場激勵方法。命令控制方法是指設置排放指標通過立法手段強制執行，具體到減排領域，主要是制定碳排放標準；而市場激勵方法主要是發揮市場價格機制的作用，通過影響排放者的成本與收益，引導經濟行為主體進行有利于環境保護的選擇。從經濟學角度講，市場機制比命令控制方法更有效率。[10]常見的市場機制包括碳匯和碳排放交易，但隨著國際碳匯交易的發展，林業碳匯也逐漸成為通過市場機制減排的手段之一。

就制定碳排放標準來說，管理部門制定每一地區或企業碳排放的最高限度，超過標準排放者將受到罰款甚至關閉停業等懲罰，雖然能夠有效地達到目標，但成本較大，是一種粗放的管理方法。而且政府由于缺乏企業的成本和效益信息，很難制定統一的排放標準，不同行業、不同企業的減排成本不同，若對它們采取同樣的排放標準，顯然是不合理的。碳稅是相對碳排放標準比較靈活的一種方式，但實施碳稅事實上是會增加企業的負擔，企業的成本也會隨之升高，相對于未實施碳稅的國家就喪失了部分競爭優勢，嚴重的話還會導致碳稅國家的產業發生外遷。碳排放權交易也存在一定的弊端，表現在政府難以控制碳排放權交易價格的波動，在交易中往往由少數的壟斷企業掌控，容易出現行業分配不均衡的情況。相比較制定碳排放標準和另外兩種市場機制，碳匯交易制度對市場機制進行了充分利用，交易方式和價格都很靈活，而且一定程度上降低了總體的減排成本并優化了資源配置。通過碳匯交易，賦予了企業更多的自主權，能夠調動企業自主減排的積極性；一些企業利用碳匯交易工具來打造其綠色企業的形象，雖然在很大程度上是為了提升企業形象、促進盈利，但對碳匯交易制度的利用，也間接地為減排做出了貢獻。

讓企業真正地參與到碳匯交易中，必須要有法律的保障。首先，需要各級政府統籌和協調，根據地方二氧化碳排放強度目標（雖然溫室氣體包含很多種，但是二氧化碳排放在溫室氣體排放中占到70%以上，為了盡快啟動發展我國碳匯交易市場，在建設初期只需要覆蓋二氧化碳即可）和企業歷史排放數據確定適度增長的總量控制目標；根據地方經濟發展狀況，確定國家排放總量目標和地方排放分目標。國家主管部門根據中國產業結構確定減排行業范圍，針對各地方產業結構明確所需減排的行業以及相關企業構成，將減排指標分配到各個減排主體。在法律上將林業碳匯確定為法定減排方式，將林業碳匯作為減排的強制手段，同時借鑒“京都規則”中關于森林碳匯交易上限的規定。要求企業必須通過林業碳匯完成一定比例的減排目標。需要注意的是，比例過大會造成碳匯的需求量超過提供量，導致企業履約成本過高，比例過大往往會讓企業喪失通過技術革新實現減排的動力；而比例過小將導致供過于求而使交易價格過低，不僅不能平衡地區和行業之間的差異，而且容易降低碳匯提供者的積極性，甚至最終可能導致碳匯市場失靈。

在強制手段下，需同時設置激勵機制來提高企業參與碳匯的積極性。對于積極參與碳匯交易的企業，國家財政可以對碳匯交易給予一定的補貼或者購買碳匯作為配額免費分配給強制減排的企業，以減輕企業的負擔。完成目標的企業能夠獲得由政府主管部門簽發、核查、登記注冊的碳匯信用指標。政府可以設計統一的標識，允許企業在其產品上加以標注，提升企業形象。[11]在將來市場成熟后，企業還可以將獲得的碳匯指標通過碳匯貿易出讓，贏得可觀的收益。

2.3 買賣雙方間的橋梁——第三方服務機構

僅僅具備了提供者和購買者并不是碳匯交易市場建立的充分條件。從前面的分析可以看出，林業碳匯涉及碳匯潛力評估、碳匯項目審定、項目監測等技術性環節，進行林業碳匯交易需要了解很多的碳匯專業知識，對其中參與者的要求非常高，必須要具備很強的專業能力。而林業碳匯的方法學較復雜，不經過專業培訓，普通林農很難生產出合格的林業碳匯產品。[12]許多森林資源豐富的地方往往消息閉塞，很難對林業碳匯有深入的了解而參與到市場中去。

碳匯交易第三方主要是碳匯交易的經紀人和計量認證機構。經紀人的主要作用是尋找合適的碳匯供給方和購買者。計量認證機構是由清潔發展機制執行理事會制定審議的核查機構，主要承擔分析碳匯項目和基線涉及可行性的責任。[13]碳匯交易經紀人是存在于買賣雙方之間的中介機構，其主要的責任是根據買方的碳排放指標幫助買方尋找賣方，或者碳匯的提供者將自身擁有的碳匯量登記在中介機構，等待合適的買方出現。碳匯交易經紀人的存在能夠減少企業尋找賣方的成本，同時避免遇到買方找不到賣方的尷尬。當然，我們在鼓勵第三方中介機構積極參與的同時，對它的行為也要進行規范，建議采取法定標準規定服務費用，避免收費過高影響市場發展；保證中介機構工作流程的透明度和公開性，防止中介機構出現違規操作。

碳匯交易體現在交易中實際上就是數據與數據的交易，因此數據的科學性和權威性非常重要。國家和地方發展和改革委員會是我國碳交易的主管部門，但碳交易作為一種新興事物，政府目前還未能全面掌握相應專業知識。如果政府職能發揮不充分，又缺乏第三方核查機構參與，就會導致企業的尋租行為。根據全國七個省市的試點情況來看，截至2017年，第三方核查機構在深圳有18家、上海10家、北京22家、廣東5家、天津4家，而湖北和重慶沒有第三方核查機構參與。再從它們的發展來看，北京、上海碳交易建設之所以走得較快，主要是因為其能耗數據基礎比較完備，這與第三方核查機構的參與是分不開的。因此，合理引入第三方核查機構，為碳交易提供有力的數據支撐是非常必要的。

筆者建議由政府相關部門和科研院校共同組建第三方認證機構，科研院校可以依其自身所具有的技術、計量等方面的特長為碳匯交易提供相關領域的服務。碳匯量作為一種無形資產，它的計量認證很容易被造假，因此為了維護其科學性、公正性，國家政府相關部門應該每3～5年根據對計量核證機構的復審或者現場審核的結果，對每個核證機構進行重新審核認證。如果發現存在造假或不滿足認證標準和相關條款時，將暫停或撤銷其認證資質。

3 結語

全球氣候變化已經成為國際熱點，林業碳匯交易是國際會議為應對全球氣候問題而提出的創新型交易方式。為了實現減排目標，必須建立和完善我國林業碳匯交易的市場，其中最重要的就是解決市場參與主體的問題。本文試圖對市場交易主體進行規制，一是促進我國碳匯交易市場的發展；二是為實現減排目標，使林業碳匯的生態服務功能得到體現，以期為中國林業碳匯交易市場的發展提供可行的方案。