重視綠色生態 確保鄉村振興

譚麗萍，徐小黎

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100034）

改革開放以來，快速推進的城鎮化有力地刺激了我國經濟、社會、文化的發展。但快速城鎮化是一把雙刃劍，一系列負面問題伴隨著城鎮化率的提高不斷出現，如土地城市化快于人口城市化、偏重城市數量和規模而忽略資源和環境的保護、偏重城市發展而忽略鄉村生存等[1]。其中，鄉村問題已經成為嚴峻的社會問題，“耕地污染”“空心村”“留守兒童和老人群體增大”“鄉村教育、文化凋敝”[2-3]等現象普遍存在且不斷加劇。這些極大地降低了農民群眾的幸福感，阻礙了我國全面建成小康社會的步伐。

面對我國經濟發展過程中鄉村凋敝的慘痛教訓，必須清醒地認識到，鄉村振興迫在眉睫，且不應只是城市發展的簡單延續，需認真分析總結多年來的發展經驗，取其精華，棄其糟粕，將生態文明建設融入到鄉村發展的每一個環節[4]，實現鄉村的高質量發展。習近平同志提出“堅持新發展理念”“堅持人與自然和諧共生”的基本方略和“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，均明確了新時代的發展方式必須是可持續的；新時代的發展內涵，必須以鄉村發展為主要內容；新時代的美麗中國，必須以美麗鄉村為基本前提。

2017年10月，習近平總書記在十九大報告中提出了“實施鄉村振興戰略”，要“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”實施鄉村振興。2018年1月，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對鄉村振興工作的思路、政策、要求、任務等做出了長期、全面的部署，并提出了“推進鄉村綠色發展”。2018年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》印發，明確了鄉村生態文明建設的具體實施方向與工作重點，強調了將綠水青山轉化為金山銀山、培育文明鄉風的重要性。當前鄉村發展面臨的問題與一系列中央文件精神均表明，加強鄉村生態文明建設，推進鄉村全面振興，是民心所向，更是時代發展所需。

1 鄉村振興中重視生態文明建設的意義

1.1 生態文明建設是鄉村振興的重要內容

鄉村振興的總要求中“生態宜居、鄉風文明”，均是從生態文明建設的角度對農村環境提出目標和要求。生態環境優美，人與自然和諧共生，建設美麗鄉村，改善農民的居住和生活水平，是鄉村振興的環境基礎。保護鄉村優秀傳統文化，融入先進潮流文化，豐富鄉村農耕文明，滿足農民的文化需求，是鄉村振興的精神基礎。因此，鄉村全面振興不僅僅是經濟發展和農民生活富裕，還必須將生態文明建設作為主要的方向和內容。

1.2 生態文明建設是鄉村經濟發展的重要路徑

在鄉村振興戰略的引導下，各地政府均在思考如何促進鄉村產業發展以提高經濟收入，一些地方在加強生態文明建設的同時，獲得了附加的經濟回報。如，浙江麗水踐行“綠水青山就是金山銀山”，將優質自然資源和良好生態環境打造成生態產品，并成功實現生態價值轉化為經濟價值。相對于城市，鄉村在自然環境方面具有先天優勢，資源稟賦高且開發強度小，目前轉化為經濟價值的途徑尚不順暢，有著極高的生態價值挖掘潛力。以生態文明建設為引領，實現生態產品價值轉化，將是鄉村經濟持續發展的重要路徑。

1.3 生態文明建設是提升農民生活幸福感的關鍵抓手

農民生活幸福感的提升，來自于物質生活水平的提高、居住環境質量的改善，更來自于文化生活的豐富和鄉村經濟發展的可持續性。一直以來，由于基礎實施匱乏、文化資源短缺，農村的居住體驗普遍低于城市，農民生活幸福指數無從提高。在生態文明建設的引領下，加強鄉村生態保護與修復力度、增加農民收入途徑、豐富鄉村文化生活等方式多管齊下，有利于多維度增加農民幸福度。

1.4 鄉村生態文明建設是我國生態文明建設的一部分

在我國已經實現快速城鎮化的今天，鄉村依然是國家重要的資源和文化來源地。而且，由于國家階段性的政策影響，城鄉之間在物質、精神和文化方面均存在明顯的差距。在國家大力推進城鄉融合發展政策的背景下，鄉村建設與城鎮建設應當齊頭并進，互相補充。加強生態文明建設，必然離不開鄉村的廣大土壤。而且，鄉村生態文明建設潛力更大，在法律和制度建設方面也可為我國生態文明建設提供大量的參考樣本。

2 鄉村振興中生態文明建設面臨的挑戰

從“新農村建設”到“美麗鄉村”，中國農村的生態文明建設內涵不斷深化，要素趨向全面，重要性逐漸顯化。“鄉村振興”戰略在此基礎上提出了更高的要求，其根本要求為“生態宜居”。為實現這個目標，需要認真應對七大“挑戰”。

2.1 生態文明理念強化

生態文明建設需要全民參與、共同實現。以不同方式進行生態文明宣傳教育，可以在鄉村營造愛護生態環境的良好氛圍，形成農民群眾尊重自然、愛護自然，農民與自然和諧相處、積極參與生態文明建設的現象。目前，農村地區生態文明建設起步相對較晚，生態文明意識整體較低。部分地方政府官員，對生態文明建設的長遠意義了解不全面，更不能準確理解生態文明建設與經濟發展之間的辯證關系，宣傳工作不扎實，部分老百姓缺乏綠色的生活價值觀[5]，企業漠視綠色生產方式。在面臨生存和發展壓力的情況下，生態文明建設經常需要為經濟建設讓路墊背[6]，直接影響了鄉村地區生態文明建設目標的實現。

2.2 農村原生態風貌和文化保護

我國疆域遼闊，各地氣候、地理條件差異較大，自然環境風格迥異，動植物種類豐富。五千年的歷史車輪留在村落上的印記尤為明顯，很多地方還保留著古村落、古建筑、古習俗等有形及無形的財富[7]，這本身就是研究歷史和民族文化的不可復制和替代的資源。然而，鄉村凋敝必然造成無數村落的建筑文化、傳統習俗等隨之消失。而且在鄉村振興過程中，部分地方政府為了提升村容村貌，采取全拆全搬遷、推山削坡的方式，在新區域蓋起規格統一的樓房，甚至一味模仿城市或國外的鄉村風格，忽視鄉土植物及生態平衡的保護，引入不適應氣候、不合地宜的植物種類，不僅破壞了當地特有的自然風光，也毀滅了傳統村落珍貴的歷史文化和地域文明[8]。

2.3 耕地資源保護

耕地是我國最寶貴的資源，在保障糧食安全的同時，也承擔著社會安全、生態安全的功能。當前，一些農民因多種原因放棄了農業生產，優質耕地淪為撂荒地，國土資源部《中國土地礦產海洋資源統計公報》（2016）顯示，我國優質耕地僅占耕地總量的2.9%[9]。據不完全統計，我國農村耕地撂荒面積預計超過666.7萬hm2，其中全年撂荒超過200萬hm2[10]。另外，在農村發展過程中，建設用地占用耕地的勢頭更強[11]，部分地方政府為支持產業的發展，默許或支持違法建設濫用耕地甚至基本農田的行為[12]（比如占用耕地進行大規模畜禽養殖、建房屋、工廠等），導致各地的耕地資源遭到了不同形式的侵占和破壞。

2.4 生態農業體系打造

生態農業提倡綠色無污染、持續可循環，考慮作物搭配和休養輪耕，是農業發展的一個較高層次。在農村推廣生態農業，可以降低化肥農藥的使用量、增強土壤肥力、節約水資源，提高農業的生產效率，最終提供綠色、高效、生態、安全的農產品。目前在農業生產過程中，由于規模較小、農民知識儲備不足、生產技術落后和追求經濟利益等原因，過度依賴化肥農藥、土壤質量下降、灌溉浪費嚴重及產品質量低下等問題遍布田間。真正的生態農業尚未被普遍推廣，現有的生態農業分布零散且未形成產業鏈[13]，或名為生態農業，實際并非“生態”。農業生產作為鄉村振興的核心產業，如何解決生態農業的發展困境，直接影響“產業興旺”目標的實現。

2.5 農村人居環境整治

美麗、便捷的農村環境是把農民群體留在鄉村、建設美好家園的要素之一，是農民幸福生活的決定因子之一，也是鄉村生態文明建設的基礎條件。然而，目前農村的環境整體不容樂觀，基礎設施遠遠落后于城市，如：廁所條件太差，人畜糞污不能有效處理，生活垃圾隨意倒放，作物秸稈等廢棄物燃燒處理，交通道路不便利，健身器材等休閑設備配備不足……這些環境短板導致很多人選擇逃離農村到城市生活，加速了空心村的形成，也導致大規模的鄉村凋敝[14]，鄉村振興因此缺乏良好的本底環境和基層的建設力量。

2.6 周邊企業污染治理

在城市發展過程中，一些企業搬遷到農村及周邊地區，在減輕對城市環境污染的同時，也解決了農村當地就業問題，增加了地方政府財政收入。但部分企業規模較小或環保意識不強，生產技術相對落后，引發農村空氣污染、水污染和土壤污染等問題，最終影響農民身體健康[15]。這類工業生產方式，以毀掉綠水青山的代價獲得金山銀山，以危害人們健康的前提獲得經濟收入，未能踐行“人與自然協同發展”“以人為本”等綠色發展與生態文明建設的理念，也不利于企業在國內、國際市場中長遠發展，影響了鄉村振興總體要求“生態宜居”和“產業興旺”的實現。

2.7 能源資源節約利用

能源和資源作為經濟發展的根本要素，支撐著現代社會產業鏈的快速運轉。節約一切可以利用的能源資源，提高其利用效率，也是踐行新發展理念、推進生態文明建設的重要內容。目前，在農村建設的過程中，由于經濟發展水平低下或生產技術存在短板，浪費能源資源的現象普遍存在[16]，如清潔能源及基礎設施未普及、農村住宅閑置（《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018～2019）》報告顯示2018年農村宅基地空置率為10.7%[17]）、村村通公路的高投入低效果等現象層出不窮。從長遠來看，鄉村振興之路的可持續性在下降。

3 鄉村振興中加強生態文明建設的策略

只有真正將生態文明建設貫穿到整個鄉村振興中，才可全面、到位地實現中央政策要求。為有效解決鄉村目前存在的主要問題，為保障鄉村振興走綠色發展道路，建議自然資源管理工作結合部門職能做好六個“支持”。

3.1 以生態國土理念支持鄉村綠色振興政策落地生效

以生態視角修訂完善自然資源相關政策法規，并在各級自然資源部門組織生態國土相關政策的指導培訓，提高和規范工作人員的生態文明意識，保證鄉村振興中基層的政策制定符合生態文明的理念。以生態思路推進自然資源管理工作，尊重、珍惜農村本色風光、資源和文化遺產，在保護的基礎上進行開發，保證鄉村生態文化永久傳承。以生態理念規范農村文化建設工作，通過條幅廣播、書籍報紙、文藝作品等媒介手段促進農民群眾了解生態國土，使“綠水青山就是金山銀山”的理念深入農民心中，共同助力鄉村振興中的生態文明建設。

3.2 以國土空間用途管制支持鄉村生態全要素管控

加強產業規劃在鄉村國土空間規劃編制中的引導作用，提高鄉村規劃的實效性，編制考慮鄉村現狀和發展需求的規劃，提升鄉村規劃的針對性。核實鄉村所在區域的國土空間規劃格局，明確該區域的產業準入條件及允許的開發規模、布局和強度，嚴格執行國土空間用途管制，在保護鄉村生態環境的基礎上發展產業經濟。探索重構、優化“生產-生活-生態空間”，在保證“三生空間”用途轉化符合法律規定的前提下，推進鄉村地區全面發展。

3.3 以永久基本農田保護紅線支持鄉村優質耕地保護

基本農田是耕地中的精華，非特殊情況不容侵占。防治土壤污染，切實提高鄉村地區耕地質量總體水平，確保永久基本農田質量不下降，為打造真正的生態農業提供優質的本底條件。加強永久基本農田的保護宣傳工作，通過法律規范、責任到人、科技創新等途徑保證永久基本農田長期發揮較強的農業生產功能和優質的生態服務功能。協調永久基本農田保護紅線與生態保護紅線、城鎮開發邊界3條紅線之間的沖突，在促進經濟發展的同時，更好地保護耕地。

3.4 以綠色礦山建設等生態修復工程支持鄉村環境改善

分析不同農村地區的典型生態問題，根據各鄉村的自然環境基礎條件編制應對策略。在鄉村核心地區，配合主管部門開展農村土地綜合整治和農用地整治，重點對損毀的土地進行復墾利用，對閑置的建設用地整理后調整入市。在周邊礦產開發區，開展綠色礦山建設，對礦山環境進行修復治理，提高礦山區域土地質量，減少采礦等行為對鄉村的污染。在生態涵養區，重點恢復受損的生態系統，提高其滋養農村環境的功能，并通過優質生態產品價值轉化來促進鄉村經濟發展。

3.5 以能源資源節約利用支持鄉村振興效率提升

將可持續、可循環的理念注入鄉村發展建設的每一個環節，執行最嚴格的節約用地制度，嚴控農村建設用地規模，嚴厲打擊土地浪費行為，在法律政策允許的范圍內，采取多手段盤活農村閑置用地，提高土地的利用效率。在條件成熟的鄉村，加強能源基礎設施建設，合理、逐步推廣沼氣、太陽能、燃氣等清潔能源，逐漸消除煤炭等能源的低效利用。鼓勵高科技向農村地區的各個產業中普及，轉變資源利用方式，大幅度提高能源、礦產資源的利用效率。從降低浪費率、推廣新能源、提高利用率等三方面共同支持鄉村高效振興。

3.6 以自然資源督察支持鄉村文明建設工作扎實推進

根據自然資源管理總體部署，全面提升自然資源督察機構效能，拓展工作重點，將生態文明建設作為自然資源督察的重要方向。積極深入基層，及時發現濫用自然資源、破壞生態環境、違反國土空間規劃等等不利于鄉村振興的行為并嚴肅查處，保護農村資源環境，加強鄉村建設用地保障。定期了解鄉村生態文明建設中的自然資源管理政策執行情況，并總結經驗和問題，為自然資源管理部門制定、完善政策提供建議。以綜合督察與專項督察相結合，以基本督察和重點督察相結合，依法保障鄉村生態文明建設扎實推進。