基層法治建設責任體系構建探析

上海市虹口區司法局課題組

基層是社會的基礎，統籌落實好基層普法守法工作是加強基層法治建設、提升基層法治化水平，實現全面依法治國的重要內容。上海市虹口區司法局立足自身使命職能，加強統籌協調，探索構建形成集制度規范、執法方式、依法辦事、以案釋法等一體的普法依法治理綜合工作機制，取得較好成效。

一、虹口區構建基層法治責任體系的做法與成效

近年來，上海市虹口區著眼全面依法治國背景下基層法治建設的新特點新需求，努力探索區黨政“一把手”履行法治職責的體制機制，采取完善頂層設計、細化主體責任、建立考評機制、健全公共法律服務平臺等措施，加強構建條理明晰的基層法治建設責任體系。

（一）完善頂層設計，統籌構建法治責任體系

注重加強對法治建設的統一領導，積極貫徹推進全面依法治國的戰略部署，將“法治虹口”建設作為區委、區政府的重點工作，建立健全法治建設的組織架構和運行機制。一是明確領導主體。區委發揮總攬全局、協調各方的作用，把人大、政府、政協和司法機關依法依規履行職能職責統一起來，系統推進法治建設。全面貫徹落實虹口區《關于進一步加強黨政領導干部尊法學法守法用法工作的實施意見》，提高領導干部運用法治思維和法治方式謀劃決策、處理問題的能力，突出“關鍵少數”尊法學法守法用法的示范效應。堅持黨委中心組學法、行政會議前學法等領導干部集體學法制度，區委中心組先后舉行黨章修訂、憲法修改、全國“兩會”等專題法治學習，形成領導干部帶頭學法，自覺參與法治實踐活動的良好氛圍。充分發揮區委黨校、區行政學院在法治培訓中的重要作用。截至目前，虹口區已舉辦處級干部專題培訓班11期，處級干部輪訓班3期，參訓干部逾1300人次，在各類主體培訓班開設法治理論、法律實務、新頒布法律法規解析等課程。完善領導干部出庭應訴、旁聽庭審等考核機制，領導干部依法決策、依法管理、依法辦事的意識進一步提升。二是形成責任清單。實行“一崗雙責、黨政同責”的工作責任模式，明確各黨政部門主要負責人為法治建設第一責任人，明確在依法執政、依法行政、公正司法、依法治理、普法教育等方面法治建設的主要職責，將法治建設的要求主動融入各條塊部門的各項工作。其中，普法責任清單一項就包含了本部門、本單位重點法治宣傳的法律法規規章、重點普法對象、重點普法任務和具體普法責任單位等內容，進一步增強了主體責任落實的實效性、規范性。三是落實簽約承諾。區委常委帶頭，覆蓋全區各條塊共49家單位64位黨政負責人簽訂虹口區黨政部門主要負責人履行法治建設責任承諾書，切實擔當起法治建設組織者、推動者和實踐者的重要職責。

（二）梳理“四條”主線，細化法治建設主體責任

將法治建設納入經濟社會發展“十三五”規劃重要內容，把法治建設和其他各項重點工作一體建設、系統推進。一是黨風廉政建設主體責任。強化以制度治黨、依規治黨，明確本地區貫徹落實建立健全懲治和預防腐敗體系的工作分工，運用項目化方式落實黨委主要負責人的主體責任，有效推動全面從嚴治黨的政治責任落實。二是法治政府建設主體責任。印發《虹口區人民政府關于“十三五”期間法治政府建設的實施意見》，制定法治政府建設任務職責分工表，從健全依法決策機制、嚴格規范執法、強化對行政權力的制約和監督等方面列出100項任務，逐條明確牽頭單位、負責單位和分工單位，進一步明晰法治政府建設的主體責任。三是法治城區創建主體責任。制定《虹口區推進法治城區創建工作實施方案》，聚焦法治城區創建的薄弱環節，著力補齊短板，強化重點部門責任，確保責任落地，推動各部門協同推進法治創建。四是“誰執法誰普法”主體責任。將國家機關“誰執法誰普法”普法責任制納入區“七五”普法規劃和區人大決議中，落實普法責任制，將普法宣傳滲透到行政管理、執法司法全過程，建立完善各部門單位法治宣傳教育工作責任機制。

（三）明確責任目標導向，建立法治建設考評機制

綜合運用各項考核評估機制，加強對法治建設的評價和監督，依法治區辦加強指導和督促，各成員單位認領各自任務，明晰責任分工，加強責任落實的規范化、制度化。一是將法治建設納入區委、區政府考核體系。把法治建設作為黨政領導班子和領導干部隊伍建設的重要內容，把領導干部述法與述職述廉工作結合起來，促進各級領導干部履職盡責。同時，建立健全追責問責機制，對各部門法治建設情況開展經常性、不定期監督檢查，及時發現問題、追究責任。例如，區委組織部每年將各部門主要領導的述法工作納入到年終工作考核內容，增強各部門單位學法用法、依法行政的自覺。二是建立以項目為引導的評估督促機制。突出需求導向、問題導向，將各項法治建設任務打包成項目，建立項目化推進機制，各部門主要領導簽訂《法治建設第一責任人》責任書。落實好“三表跟蹤”制度。即以“責任表”明確各有關單位的職責和任務；以“反饋表”反映各有關單位項目推進和指標落實情況；以“評價表”對各有關單位法治建設各項指標進行評估。三是科學運用法治建設考核結果。注重分類分層，突出考核的重點方向及其正向激勵作用，將考核評估結果與領導班子的評先評優以及領導干部的職務任免、交流任用、獎勵懲處相掛鉤。對法治建設中出現的典型經驗、形成的特色品牌及時宣傳，充分調動法治建設的積極性、主動性和創造性。

（四）著眼職能作用發揮，健全基層公共法律服務平臺

健全的公共法律服務平臺體系是積極發揮和有效落實基層法治責任建設工作的重要途徑和資源平臺，是強化和保障基層法治責任建設工作的有力支撐。近年來，虹口區司法局堅持落實“以人民為中心”的發展思想，將人民群眾日益增長的公共法律服務需求作為出發點和落腳點，不斷創新工作思路和服務方式，通過融合線上線下、暢通業務渠道、優化平臺建設等措施，著力構建“點、線、面”相結合的法律服務網絡：一是以“點”為核心，充分發揮公共法律服務中心的統領作用。 當前，虹口區公共法律服務布局仍然存在不平衡不充分的問題，針對虹口北部法律服務機構少的現狀，區司法局與相關部門積極協調，選址廣靈四路涼城路交叉口（區域北部）作為區公共法律服務中心地址，并按照中心建設的標準進行改建，開設律師咨詢、法律援助、人民調解三個窗口和“12348”熱線接答室，極大便利了虹口市民在家門口享受到專業、高效、便捷、溫馨的一站式公共法律服務。二是以“線”為聯動，織密區域公共法律服務網絡全覆蓋。目前“區-街道-居委”三級公共法律服務平臺已經實現實體化運作，便民法律服務站點普遍建立。除了2018年年初區公共法律服務中心投入運行之外，2018年5月底前，已實現區內街道公共法律服務站和居委公共法律服務室全覆蓋。推動了基層法律服務下沉到社區，特別是滿足社會特殊群體、貧困群體、老年群體對法律服務多層次、多領域的需求。同時升級“12348”法律服務熱線為公共法律服務平臺，綜合性地提供法律咨詢、法律援助、公證引導、人民調解等服務，為轄區百姓提供線上、線中、線下全方位服務。三是以“面”為基礎，發展多渠道、多層次、多領域的公共法律服務產品。公共法律服務產品是公共法律服務全平臺的成果形式，在區公共法律服務中心已涵蓋法治宣傳、法律咨詢、法律援助和人民調解這些職能的基礎上，通過整合和優化司法行政職能的方式，拓展公共法律服務范疇，豐富公共法律服務產品；吸納和開展政府內外多層次、多領域、多渠道的公共法律服務，不斷強化社會法律服務組織、法律專業研究機構和專門法律服務人才的社會責任，充分發揮社會法律服務力量的作用，共同參與公共法律服務供給，逐步構建起政府主導、社會參與、全民共建共享的基本公共法律服務供給機制。

二、虹口區基層法治建設責任體系構建中存在的問題和薄弱環節

法治建設是個長期復雜的過程，不可能一蹴而就。虹口區在加強法治建設，完善基層法治建設責任體系構建過程中，也不可避免地碰到一些問題和困難。

一是基層法治建設責任不清、落實不力問題比較突出。推進基層法治建設的關鍵在于落實基層法治責任建設。從整體上看，虹口區的基層法治建設責任制度雖然已初步建立，但從具體工作中來看，責任主體模糊、責任層級不清、責任落實不到位的現象仍時有發生，與嚴格貫徹中共中央關于黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責的要求存在一定差距。例如：有些領導在法治建設方面主觀意識淡薄、法治意識缺乏、法律素養不夠；有些將法治建設工作僅留于表面功夫，實質卻未將其深入開展到日常行政工作當中，這些往往是阻礙落實基層法治責任建設工作的壁壘。

二是基層法治建設監管追究機制落實不夠到位。法治建設領導小組未能全面發揮自身作用，疏于監管，開展實地監督檢查的力度極為有限，導致在履職過程中時有發生基層不履行、違法履行、怠于履行法定職責的問題。同時，對基層法治建設工作推進情況缺乏實際的責任追究機制，滋生了不作為、慢作為、亂作為等現象出現，也鮮有按照《中國共產黨問責條例》相關辦法追究單位及相關人員的責任。例如：有些部門雖然制定出臺了相關法治建設的制度措施，但實質內涵卻往往不夠全面和嚴謹，需要及時完善和補充。集中表現為注重形式疏于實質、強調責任運用忽視責任追究、本位意識大于公眾意識等，最終導致制度建設華而不實，缺乏實效性和操作性。

三是基層法治建設評價體系不科學不合理的問題還比較突出?；鶎臃ㄖ谓ㄔO是一項基礎性、全局性、宏觀性很強的工作，其特點決定著評價標準若不科學分類分層而采取統一量化的考核標準，則在實踐中必然是無所適從。在基層法治建設過程中，法治建設領導小組未充分發揮領導牽頭作用，對各部門的法治建設工作情況缺乏科學的、細化的評價標準，存在著考核主體單一、考核方式僵化、考核內容籠統的問題，考核評價結果不能公平公正地凸顯出各部門的實際工作情況，也在一定程度上打擊了各部門推進基層法治建設工作的積極性、主動性和創造性。例如，考核部門在制定考核內容過程中借鑒的多切合實際的少、形式化的多實質化的少、程式化的多創意化的少；又如，考核制定人員自身由于缺乏有關法治建設的工作經驗，最終導致形成的考核內容過于片面化，科學性不夠。

四是基層法治建設整體合力還需進一步加強?；鶎臃ㄖ谓ㄔO涉及面廣、群眾性強、工作任務重、推進難度大，必須集多部門之力攜手推進。法治建設的過程和成效貫穿于各個部門的日常工作，由于各方面的原因，基層法治建設工作易處于“人人可管，但無人實管”的尷尬境地。此外，在法治建設工作當中，各部門之間往往缺乏有效的溝通合作，未能形成各部門之間上下聯動、左右協調、統籌推進的工作協助模式，法治建設領導小組的指揮棒作用也無法發揮出實質有效的積極作用，導致法治建設的重點領域工作難以推進到底。

三、進一步完善基層法治建設責任體系的對策建議

隨著全面依法治國的深入推進，迫切需要采取切實有效措施，將法治建設“軟任務”變成“硬指標”，更好凝聚法治建設合力、更高質量推動基層法治建設質量水平。

一是要進一步提升法治建設責任體系。推進法治建設的關鍵在于落實法治責任建設，要以法治建設考核倒逼法治責任的層層落實。要堅持強化責任意識，不斷鞏固法治建設責任人制度。要不斷推進和完善法治建設領導小組工作運行機制，充分發揮法治建設第一責任人的重要職責。通過簽訂責任書的形式，織密扎緊法治建設責任網，形成一套由黨委統一領導、部門分工負責、群眾廣泛參與的法治工作推進機制。要注重責任制度落地生根，切實提高領導干部責任意識。嚴格對照法治建設職責清單，全力打造一批令群眾滿意的“法治建設民心工程”；嚴格遵照黨政領導干部尊法學法守法用法制度，將法治建設工作情況納入領導干部年終述職報告，做到將述法、述職、述廉有機結合。要嚴格責任追究制度。嚴格貫徹《中國共產黨問責條例》等有關辦法，以 “關鍵少數”為重點，通過不定期開展監督檢查，及時發現并通報不履行、違法履行、怠于履行法定職責等問題。

二是進一步健全法治建設考評機制。要細化考核內容，優化創新目標。在建立健全考評體系過程中，應注重分類分層，真正體現考核科學化、個性化、簡易化。例如，對區級政府在法治建設工作的考核內容上，重點應放在依法決策、依法行政、公正司法、法治宣傳、法治創建等大類上，并逐一分解，形成各項子指標。又如，對推進法治建設中涌現的典型經驗、形成特色品牌的單位在考核上給予適當加分，充分調動法治建設的積極性、主動性和創造性。要創新考核方式，堅持群眾參與、日常與年終、定量與定性考核相結合，體現了考核的科學性和操作性。注重發揮考核指揮棒作用，提升法治建設動力。

三是要進一步引入法治建設第三方參與機制。充分發揮第三方優勢資源，提升法治建設綜合能力。要注重法律顧問在強化區域規劃建設、保障和改善民生、全面從嚴治黨等工作方面的運用部署，加強法律風險評估，提供合法性審查意見，確保各項決策合法合規，為各級黨委決策筑起“安全欄”和“防火墻”，不斷提高各級黨委內部法規制度建設水平。特別是在針對涉及全局工作或重要立法事項上，體現法律顧問善提議、重訴求的機制優勢，確保各項工作都符合憲法精神、體現人民群眾意愿，積極推動和服務地方科學立法，提供多元化的法治建設意見。

四是要進一步建立健全法治建設人才保障機制。法治工作隊伍的思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，直接影響著法治建設的質量高低。要把握機構改革有利契機，探索形成一套更具有前瞻性、科學性的人才培育、交流、使用模式，打造一批多層次、復合型的司法行政人才隊伍。要堅持嚴管厚愛，增強扎根基層、服務基層的吸引力，培育和發展一批愿意走進基層社區、愿意涉獵繁雜法律服務領域的高端人才。

課題組組長：

王浩（上海市虹口區司法局局長）