湖南“數字法治智慧平臺”建設及思考

黃 旻（湖南省司法廳）

當今世界，科技進步日新月異，人工智能AI、物聯網、互聯網、云計算、大數據等高新技術廣泛運用，人類社會正迎來以智能制造為主導的第四次工業革命。作為世界第二大經濟體，我國一直緊跟科技發展趨勢，致力于打造“中國制造2025”，先后出臺了《國家信息化發展戰略綱要》（以下簡稱《綱要》），提出了“互聯網+”行動等一系列重大政策和措施。近年來我國政法機關先后推出了“雪亮工程”“智慧法院”“智慧檢務”“互聯網+公安政務”服務等一系列創新舉措，相比而言，我國政府法治信息化建設起步較晚，存在整體規劃還不夠科學、信息資源利用水平不高、應用系統開發還不能完全適應新時代政府法治工作需要等諸多問題，嚴重制約了信息化對法治政府建設事業重要支撐作用的發揮。

2018年7月5日，司法部召開全系統信息化建設電視電話會議，要求各地各級各單位按照建設“數字法治、智慧司法”的重大決策部署，統一思想、高度重視，主要領導親自督辦，組織專門力量按要求抓好信息化建設工作任務落實。新的時代呼喚新的變革，法治政府建設應緊扣時代脈搏，緊跟政府法治工作需求導向，以信息化建設為重要抓手，打造“數字法治智慧平臺”，為新時代法治政府建設裝上創新發展的動力新引擎，逐步實現由傳統政府法治向“智慧法治”“數字法治”的轉型升級，助力治理體系和治理能力現代化的全面實現。

一、目前湖南省政府法治信息化建設現狀

省級層面：湖南省政府法治工作信息化建設始于2009年，2009年建立了規范性文件動態有效期管理系統。2013年至2014年先后開發了立法征求意見系統、全省行政執法（監督）證件管理系統、全省規范性文件登記和備案系統。2016年開發了行政執法人員公共法律知識網上考試系統，2017年建立了行政執法人員信息管理系統。

市級層面：近年來部分市級法制部門在“互聯網+政務服務”的帶動下，在信息化建設方面大膽嘗試、積極實踐。如常德市，依托“智慧常德”建設，開發了包括執法人員的管理、規范性文件管理查詢等九大模塊，連接到“智慧常德”大數據中心，運用信息化大數據推動法治政府建設。衡陽市以推進國務院行政執法三項制度試點工作為契機，開發了行政執法監督平臺，全面推動行政許可、行政處罰等行政執法的規范運行和全過程監督。

縣級層面：受資金及單位規模限制，縣級法治信息化建設成果不多，但也有個別縣市區在積極探索。2017年3月13日，由常德市武陵區法制辦主辦的“武陵法制面對面”微信公眾號正式上線，這是湖南省首家采用“互聯網+”的新穎方式開展政府法治工作宣傳的縣級法制部門微信公眾平臺。

二、存在問題及原因分析

（一）存在問題

過去盡管全省各級政府法制部門在信息化建設方面進行了一些積極探索和有益嘗試，但由于多方面原因，目前湖南省政府法治信息化建設整體水平與新時代法治政府建設要求仍然存在一些差距。

1.沒有堅持統籌規劃，建設水平不高。一是缺乏統籌規劃整體部署。由于全省沒有對政府法治信息化建設進行統一部署和規劃，導致各地存在大量分散建設、重復建設、低水平建設現象?？v向來看，各級法制部門開發各系統的時間不同，數據標準也不同。各系統數據庫不能對接，無法兼容。橫向來看，即使是同級法制部門開發的各系統之間也不能對接互通。各系統均是獨立開發獨立運作，沒有一個協作平臺整合現有各系統資源，根本無法發揮大數據、云計算、互聯網的信息技術優勢，更談不上利用大數據支撐和人工智能輔助手段提高政府法治工作效率和服務水平。二是系統數量不多且功能單一。原有的系統數量不多、功能簡單、用途單一，遠遠不能滿足新時代法治政府建設對政府法治工作提出的新要求。三是缺乏綜合辦公應用系統。湖南省政府法治信息化建設中并沒有開發智能高效的綜合辦公自動化系統。這已經成為制約政府法治工作創新發展的瓶頸。四是業務系統與綜合辦公系統缺乏融合。截至目前，湖南省開發的業務應用系統基本上都沒有預留與綜合辦公自動化系統對接的接口，這為日后深入推進信息化建設造成了阻礙。政府法制部門內部分為業務部門和綜合部門。許多業務工作主要來源于上級要求或群眾信訪投訴舉報，通過本單位綜合部門接收，呈領導批轉后再分件處理。而業務工作流程辦理完畢后又會送回綜合秘書部門進行公文審核，再呈報辦領導簽批，最后由綜合部門蓋章、登記、存檔。所以業務工作與綜合工作既相互區別又密不可分。政府法治信息化建設，必須實現全要素網絡覆蓋、全過程網上管理。如果只開發業務系統不開發綜合辦公系統，不考慮各系統平臺間的兼容和融合問題，就會形成“信息孤島”和“數據煙囪”，最終影響跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的信息互通、數據共享和業務協同。

2.沒有堅持問題導向，應用效果不好。信息化建設的最終目的是利用科技手段解決工作中存在的實際問題。但長期以來，湖南省政府法治信息化建設比較滯后，沒有完全對照政府法治工作的業務需要和社會公眾對政府法治的實際需求，開發業務應用系統。如立法工作方面，盡管我們開發了立法征求意見系統，但目前實現的功能僅限于把征求意見稿上傳到法制網上，功能簡單且用途單一。在立法征求意見時，工作人員仍要打印近百份征求意見稿，逐一寫清地址一一封裝后，送郵局寄往各市州和省直、中央在湘單位，流程全部完成耗時近一天。如遇到問題復雜、爭議較大的送審稿，則需要多次打印并郵寄各單位征求意見。由于郵寄在途時間較長，有的征求意見的時間已經截止，卻仍有個別偏遠的地區沒有收到，不得不再次發送傳真件。再如行政復議應訴工作，隨著新行政訴訟法的實施，行政復議應訴案件量急劇上升，以2017年為例，2017年湖南省政府法制辦處理行政復議申請事項共計462件（新收行政復議申請394件，上期結轉行政復議案件68件）；辦理以省政府為被告的行政應訴案件319件（一審199件，二審97件，再審23件），全年合計辦理行政復議及應訴案件781件。而所有行政復議和應訴案件相關信息錄入、登記、匯總、統計都是通過人工方式，難度大耗時長，難免出現失誤。另外，由于案件量較大且未開發行政復議應訴管理系統。辦案人員辦案程序是否規范、是否超期、適用法律是否正確、工作是否按計劃推進等，難以實時掌握、跟蹤督導。再如依法行政指導工作，《綱要》下發后，湖南省實施方案將《綱要》的具體措施分解為129項，其中，原湖南省政府法制辦牽頭的項目有57項。但目前省級層面對各市州和縣市區的指導工作主要是通過日常調研和全省依法行政指導QQ群進行。每年開展法治政府建設考核，被考核單位都要準備大量紙質資料。審核人員要人工查找并翻閱大量紙質資料，耗費大量時間對有關情況逐一錄入和評分?？己苏吆捅豢己苏叨际强嗖豢把浴⑿牧淮?。但由于經費有限，全省法治政府建設考核評價管理系統一直未得以開發，全省各級政府的依法行政指導和考核一直沿用傳統的工作模式，效率有待提高。

3.沒有堅持高位推動，推廣力度不夠。信息化建設是利用信息通信技術對工作中形成的各項信息和數據，進行分析、處理和運用。數據庫的信息量越大，數據分析、判斷和處理的優勢越明顯。因此搞信息化建設一定不是某一個地區或某一個部門可以單兵突進的，必須全省一盤棋、上下一條心，注重建設的系統性、整體性、協同性。但長期以來，各地基本是各自為陣，缺乏統一規劃、組織和指導。另外，由于思維慣性，對于信息化建設導致的工作模式改變，用戶需要適應時間，這使其難免產生畏難甚至抵觸情緒。最終導致系統使用“先熱后冷”，最后不了了之。

筆者先后在原湖南省政府法制辦綜合處、依法行政指導處、規范性文件管理處、社會立法處、行政復議辦案處等處室工作，有幸參與開發了規范性文件動態有效期系統、全省規范性文件登記和備案系統等多個系統。以“全省規范性文件備案和登記系統”為例，該系統可實現“來件自動登記錄入、辦件自動送簽流轉、辦結自動上網公布、每月自動匯總統計”，是當時國內第一個可以實現省市縣三級規范性文件“網上登記、網上備案、網上審查”的系統平臺，也是第一個實現對規范性文件從起草到公布實時全流程網上監管的系統平臺。該系統把規范性文件審查人員從大量重復機械的登記錄入、上網公布、統計匯總等工作中解放出來，大大提高文件管理工作人員工作效率和質量。但該系統試行一年后，由于操作人員頻繁輪崗，新進人員操作不太熟練，加上未在全省范圍全面推廣，所以后期使用效果并不太理想。

4.沒有堅持創新驅動，智能協助不多。由于當時人工智能技術的開發及應用還不夠成熟，各級各地在政府法治信息化建設中，所開發的各業務系統基本未考慮智能協助功能。湖南省也不例外，除了規范性文件動態有效期管理系統和全省規范性文件登記和備案系統加入了一些自動判斷、識別和統計等輔助功能外，基本都沒有運用新一代人工智能技術，在人機交互的智能化、便捷化上進行設計。沒有瞄準用戶需求在減少工作量方面進行智能輔助功能的設計，就沒有很好的用戶體驗感，開發出來的系統平臺“叫好不叫座”的現象也就不難理解。

（二）原因分析

筆者認為，之所以出現以上的問題，客觀原因是當時開展信息化建設時，信息通信技術的發展和應用還不夠完善；政府法制部門受機構編制規模限制，財政資金保障力度也不大。主觀原因是各級領導對大數據、云計算、人工智能等高新技術不夠了解，對法治信息化建設重視不夠、指導不多；部分市縣法制部門的主要領導對信息化建設推進法治政府建設的重要性認識不足甚至存在偏差，覺得信息化建設是搞花架子，不務正業，不愿參與；有的工作人員年齡偏大、學歷偏低，對新事物敏感性不強，認為系統操作學習繁瑣，有畏難情緒，不敢參與。

三、對策建議

當前，距離2020年基本建成法治政府僅剩不到兩年時間，迫切需要在法治政府建設上出奇招使猛勁。我們應在司法部的統一部署和強力推動下，以建設湖南“數字法治智慧平臺”為抓手，加快推進湖南省法治政府建設和現代科技的融合，全面提升政府法治工作的智能化水平，以創新驅動發展，補齊信息化建設滯后這塊短板，解決嚴重影響湖南省治理水平、治理能力現代化的重要瓶頸問題，確保法治政府建設任務順利圓滿完成。

（一）堅持超前謀劃，注重跨越式發展

政府法治信息化建設必須把握未來科技發展趨勢，超前布局，實現跨越式發展。筆者認為，要緊隨著國務院《2006～2020年國家信息化發展戰略》《新一代人工智能發展規劃》以及司法部關于“數字法治、智慧司法”的信息化體系建設思路，高起點規劃、高標準建設。突出發展特色，把智能化作為平臺建設的重點，充分利用“深度學習”算法和大數據技術的出現所產生的新一代人工智能技術，促進人工智能和法治政府建設的融合，將科技轉化為政府法治工作效率，轉化為推動法治政府建設的核心動力，轉化為促進依法行政工作的新引擎，全面推動湖南省政府法治工作跨越式發展。

（二）堅持問題導向，注重實用對癥

要瞄準“工作重點”“業務難點”“人員痛點”，針對性地開發業務應用系統和綜合辦公系統。將湖南“數字法治智慧平臺”打造成為省、市、縣政府法治三級一體的綜合應用平臺。各級平臺包括八個分系統：政府法治綜合辦公系統、法治政府建設考核評價管理系統、政府立法支持系統、規范性文件監督管理系統、行政執法監督管理系統、行政復議及應訴管理系統、政府法治研究與數據庫管理系統、社會公眾“智能”服務系統。縱向由省、市、縣三級子平臺組成，平臺之間通過數據共享系統實現聯通。橫向由司法行政門戶網站、“智慧法治”微博、“智慧法治”微信公眾號、“如法網”移動客戶端組成?？蓪崿F全系統各部門之間信息的收集與處理、互通與共享。另外，要有長期規劃，考慮各系統的兼容性，為未來可能開發的數據庫和系統平臺預留接口，確保各系統之間能夠互聯互通互融，跨部門、跨地區、跨層級業務應用能夠互相兼容，助力信息化建設的深入推進。

（三）堅持統籌推進，注重協同建設

一是要領導重視、強力推進。目前，湖南省省級機構改革已經基本完成，新組建的司法行政機關需要精準發力、創新發展，以政府法治信息化建設為抓手，打造數字法治智慧平臺，將加快法治湖南建設，再造新時代法治政府“新樣板”。但是，湖南“數字法治智慧平臺”建設涉及面大、環節較多、耗時較長且基礎較差。應當成立湖南省司法廳專項推進領導小組，主要領導親自掛帥、親自督辦，堅持全省統一部署、協同發展。二是要理清思路、穩步推進。先向湖南省發改委申請“湖南法治政府信息化建設重大項目”立項，爭取項目和資金支持，再起草《湖南省“數字法治智慧平臺”管理規定》（以下簡稱《規定》），爭取實現平臺建設的制度化管理。以《規定》的實施和平臺的運行促進信息化建設的法治化、制度化和規范化，強力推進平臺建設。然后由各級司法行政機關根據本地情況分別推進本級平臺的對接建設，最后全省由平臺開發項目的中標公司統一運行維護，確保系統運行穩定，數據存儲安全。三是統一標準、協同建設。處理好湖南“數字法治智慧平臺”與全國司法公有云和司法數據資源和服務平臺的關系，堅持全省政府法治信息化建設“一盤棋”，按照司法部的要求，制定《湖南“數字法治智慧平臺”建設技術指南》，統一數據標準和技術規范，建立統一的政府法治信息化標準體系和數據庫共享交換平臺。同時整合現有政府法治信息資源，全面清理“僵尸”系統，根據需求開發業務應用系統，做到標準相同、資源共享、數據互通。堅持各層級門戶網站、微博、微信公眾號協同開發，移動終端和PC終端平臺一體化建設，通過數據共享交換系統進行信息交換和數據共享，把“數字法治智慧平臺”打造成服務平臺、監管平臺、數據平臺、宣傳平臺和協同應用平臺。

（四）堅持“智”領法治，注重高效便捷

以推進“數字法治智慧平臺”建設為契機，加速觀念轉變，強化資源整合，加快數據庫建設，深化大數據創新應用，推進政府法治工作決策和管理“智慧化”。通過開發智能的綜合辦公系統和業務應用系統，探索運用人工智能輔助開展政府法治工作的新路徑，推動互聯網、大數據、人工智能和法治政府建設深度融合，以“智能化”驅動傳統工作模式轉型，再造新時代便捷高效的政府法治業務流程，促進法治政府建設全面加速、升級、提質。實現法治政府建設工作“便捷化”、流程“標準化”、管理“精準化”、平臺“信息化”、協同“智能化”，助力湖南省法治政府建設再上新臺階。