社區服刑人員外出請假制度的實踐與思考

賈國平 賈 新 陸 萍 陳嫣紅（浙江省杭州市余杭區司法局）

近年來，隨著經濟社會快速發展，人口流動速度和廣度不斷加快。對于社區矯正工作而言，人戶分離人員的大量增加、社區服刑人員再社會化需求的加大，使社區服刑人員請假外出現象十分突出。如何更好地平衡社區服刑人員外出請假，既體現監督管理的“嚴”，又體現適應性幫扶中的“幫”，成為當前社區矯正工作中的重點和難點。

本文從浙江省杭州市余杭區社區服刑人員請假外出現狀入手，以基礎數據為依據，探討社區服刑人員外出管理中存在的矛盾與問題，并以近年來余杭區外出管理的實踐處置與制度設計進行論證，就如何更好地做好社區服刑人員外出管理，加強社區矯正工作的科學矯治作出探討。

一、余杭區社區服刑人員請假外出現狀及存在的主要問題

（一）請假人數較多

以近五年余杭區社區服刑人員請假外出數據為例，由圖表可見，2014年至2018年8月，社區服刑人員數一直呈現上升趨勢，請假人數一直占當年度累計請假人數50%左右。其主要歸因于社區矯正居住地管轄原則及居住地變更政策，近幾年流動人口的逐年激增導致人戶分離社區服刑人員數大幅提升。以2018年8月數據統計，外省籍以及本省非杭州籍社區服刑人員已占余杭區在冊社區服刑人員總數的三分之一。社區服刑人員為實現社會化生活現實需求，不可避免出現請假。當然，隨著社區矯正獎懲考核制度的嚴格實施與社區矯正信息化監管手段的不斷豐富，對社區服刑人員的外出管理日益嚴格，一定程度上削減了或縮短了大部分非必要性的外出請假，社區服刑人員請假比例呈現逐年遞減趨勢。

（二）請假外出原因等外情形比例較大

依據《社區矯正實施辦法》第13條第二款規定，社區矯正人員因就醫、家庭重大變故等原因方可請假。數據統計分析了2017年請假7天以上的社區服刑人員，請假的96人中，明確列舉的兩類請假情形就醫、家庭重大變故共11人，因工作原因請假外出10人，因私人原因辦理證件、居住地變更、考試等原因請假的5人，因回家探親原因請假多達70人，占需請假外出原因的72%以上。而這也恰恰反映了在以居住地原則為背景的社區矯正管轄原則下，大量遞增的人戶分離人員確有逢年過節探親、處置家庭突發事件、處置個人事宜等現實需要。

2017年社區服刑人員請假外出類別圖

（三）外出請假普遍時間長、路線遠

2017年請假7天以上的96名社區服刑人員，平均請假天數為14.02天，其中時間最長的是回家探親請假，且請假均集中在春節附近，有近七成人員系春節回家探親，平均請假天數分別為20天。同時統計得出，96名人員中出浙江省的81人，省內15人。從人性化、適應性幫扶角度出發，流動人口在原籍家庭停留較長時間有利于營造和諧的改造環境，但從社區矯正科學管理角度出發，長時間、長距離地遠離社區矯正管理地，在未實施異地脫管、臨時監管制度的前提下，外出期間監管力量薄弱，更多地依靠社區服刑人員自覺遵守規章制度，存在一定的脫管風險。

請假外出人數及平均請假天數

（四）短途往返需求較大

社區服刑人員因工作、生活需要，臨時性請假外出并在一日車程之內的請假需求較大。2018年當天來回請假外出人數每月平均122人，固定跨界請假13人。在新入矯前三個月，一般情況下不得外出的規定下，社區服刑人員改變生活方式停產、停工，不積極參與社會活動，對提升社區服刑人員改造積極性及再社會化帶來更多的是負面效應。同時余杭區地理位置特殊，與臨安、富陽等市內區縣、湖州市安吉縣毗鄰接壤。在毗鄰地工作生活的社區服刑人員經常發生一步之外即出所居住的區縣等問題，在毗鄰的外區縣務工、生產、生活等情況也現實存在，采取一律不允許外出，要求其在余杭轄區工作生活并不存在現實性。

2018年社區服刑人員當天往返請假人數

二、余杭區社區服刑人員外出管理的做法

（一）規范核準，嚴格請假事由審核

嚴格按照《社區矯正實施辦法》和《浙江省社區矯正實施細則》規定，核準外出審批事項，推行請假外出分類證明制度。

1.涉及家庭重大變故類的請假。審批前要求社區服刑人員以郵寄或傳真方式提供相應證明，如家人病危通知單、病歷或當地村（社區）或政府出具的死亡證明書等相關材料。確實緊急的，允許社區服刑人員以電子照片、微信等方式先行提供證明，事后進行補充。

2.涉及外出就醫類的請假。社區服刑人員需提供之前就醫的相關病歷、現就醫醫院診斷建議書、掛號相關資料等，部分因醫保報銷問題需回原籍就醫的，需提供使用醫保單支付的相關憑證等。

3.涉及工作原因類的請假。社區服刑人員需提供因重要工作原因需臨時出差的證明材料，如會議通知、工作單位出具的相關證明材料等，同時由工作單位提供擔保人。若經審核，請假外出目的地與請假事由關聯度不大，存在可由其他人員代替可能性的，不予批準，杜絕探親訪友、旅游休假等休閑娛樂性的請假。

4.涉及探親類的請假。該類請假主要針對人戶分離社區服刑人員，司法所要走訪了解收集該人員家庭成員居住情況，防止探親為名，旅游為實。同時要綜合考慮其平時表現、監管條件、請假次數、總體比例，確定是否準假及準假期限。

5.涉及固定跨界類的請假。居住在接邊地區的社區服刑人員確因工作需要，需每日往返于工作地和生活地的，需提供其工作地勞動合同、承包合同或者營業執照等證明其在毗鄰地長期經營、工作的材料復印件，同時提供其在本地固定居住場所的購房合同、住房合同及現實居住的生活資料照片或經走訪查證后，方可同意審批。

（二）規范權限，嚴格限定審批權限

《社區矯正實施辦法》第13條，《浙江省社區矯正實施細則》第20條規定：“請假在七日（含）以內的，由司法所批準并報縣級司法行政機關備案；超過七日的，由司法所簽署意見后報縣級司法行政機關批準”。余杭區從審批權限著手，確保審批程序正當。

1.收緊審批權限，落實報備制度。對于七天以下的經司法所批準請假外出的，要求司法所在社區服刑人員外出前報局矯正科（執法大隊）備案，并定期通報請假情況。司法所上交的請假報備表，落實專人審核，發現問題及時制止，尤其是對同一事由，不允許分段請假、分次請假，如請假一個月，由司法所分四次連續審批等情形，防止出現變相規避請假權限、司法所審批把關不嚴、隨意性大等問題。

2.收緊請假上限，落實分類制度。在審批過程中，注意區分社區服刑人員矯正類別、矯正時間及請假事由，根據請假事由把控請假時間，對于探親類、工作類的一般不允許頂格請滿時限。其中短刑犯的請假外出嚴格落實新入矯人員前三個月不允許請假外出制度，特殊情況請假外出的一律由區局審批，并嚴格控制外出時間，確保其矯正時間。

3.收緊續假權限，落實核準制度。對于外出期間要求續假人員，原則上不予批準。特殊情況需續假的，由司法所報區司法局審批，由區局把關核實續假理由及相應證明材料，堅決杜絕一事多請、無故續假等問題的發生，確保刑罰執行工作的嚴肅性。

（三）規范管理，嚴格把控信息核查關

《浙江省社區矯正實施細則》第21條規定：社區矯正人員經批準外出期間，確因就醫、家庭重大變故等原因需延長請假時間的，其本人應當返回居住地按規定程序辦理續假手續；確有特殊情況，經司法所同意，社區矯正人員可以書面委托的方式，由其家屬、監護人或保證人代為辦理續假手續。續假均需司法所簽署意見后報縣級司法行政機關批準。社區矯正人員批準外出期間的表現納入居住地司法所管理考核。

社區矯正人員請銷假情況，司法行政機關應當登記在案，并及時書面通報居住地縣級公安機關。

《浙江省社區矯正實施細則》第22條規定：社區矯正人員經批準外出期間，司法所應當通過信息技術、通訊手段或跟蹤管理等方式和途徑，不定期或隨機抽查等方式對其進行監督考察和教育管理。發現社區矯正人員違反外出期間管理規定的，應當責令其立即返回并視情節輕重給予相應處罰。必要時，可派員將其帶回。

第21條、22條的規定明確了社區服刑人員外出管理的基本原則，為嚴格落實規定，余杭區主要采取“十個一”外出管理模式。

1.做到事前防控“三個一”。一是談一次話。由所在村（社區）幫教站初步核實外出情況，對社區服刑人員日常表現情況進行說明并簽字蓋章。由司法所工作人員進行一次談心談話，對外出時間、地點、事由進一步做好核實及固定工作，并對外出期間遵紀守法、每日報告及銷假程序等情況予以強調和明確。二是簽訂一份保證書。建立保證人制度，由社區服刑人員提供本地保證人，保證人對社區服刑人員外出期間遵紀守法、日常報告、日常表現履行督促義務，定期向司法所匯報被擔保人情況。保證人若經抽查對社區服刑人員外出情況不了解、不掌握、不匯報的，情況嚴重的立即對外出請假人員召回，并對該社區服刑人員日后請假從嚴把控。三是做一次核查評估。對所有外出請假人員，在審批前做好相關遵紀守法記錄的核查工作，主要包括違法違紀情況、住宿記錄、購票記錄、上網記錄。請假7日以下的由司法所到派出所核查，請假7日以上的由區司法局到區公安分局核查，一旦查證有違法違紀行為或不假外出等劣跡，即取消對該請假人員的外出審批。同時立即對其違法違規行為做好證據采集及固定工作。據此，司法所工作人員根據請假事由、請假時間、請假地點，結合日常表現及村（社區）工作站意見、再犯罪風險評估情況綜合考評該人員外出風險，經評估風險較小或無風險的，方可批準請假外出。

2.做到事中督查“四個一”。一是每日定位檢查一次。各司法所通過社區矯正定位管理系統，每日不少于一次對請假外出人員進行定位檢查，查詢活動軌跡，區局指揮中心不定時抽查請假外出人員管控情況，確保其在請假范圍內活動。二是微信視頻巡查一次。通過各個司法所建立的微信監管群，建立實時視頻巡查制度，要求請假外出人員在明顯有標識標牌位置，如村委門口、火車站、標志性建筑物附近等地，與工作人員開展視頻對話。三是發送一次實時位置。不定時在微信上要求外出人員發送本人所在位置，結合視頻巡查或定位管理系統定位結果，確定其在請假范圍內活動。四是報告一次活動情況。每日通過微信、短信或者電話等方式，由外出人員匯報當日活動及遵紀守法情況，工作人員對請假期限、遵紀守法等情況及時提醒。

3.做到事后鑒定“三個一”。余杭區司法局專門設計印發社區服刑人員外出請假登記本，對社區服刑人員銷假做好審慎把關和收尾，嚴格鑒定外出期間表現。一是查一份出行票據。要求社區服刑人員請假回來后，及時電話銷假并在24小時內到司法所當面銷假，同時提供火車票、飛機票、公路收費票據、住宿票據等證明材料。二是交一份思想匯報。要求社區服刑人員當面銷假時，提交一份其外出期間自我總結，對外出期間綜合表現、活動范圍及遵紀守法情況進行說明，司法所將信息化核查情況與外出記錄進行核對。三是做一份鑒定報告。在準假期限末期，要求社區服刑人員將隨身攜帶的準假通知書、外出期間鑒定表交由外出地村（居）或目的地單位，對其外出期間遵紀守法及表現情況進行鑒定說明，并簽字蓋章予以確認。司法局根據實際情況，對其外出期間表現予以認定評估，作為該人員下次請假是否獲批的重要參考指標。

三、加強社區服刑人員外出管理的建議

（一）建立異地托管機制

以現有外出管理制度為基礎，深化社區服刑人員外出管理制度。一是出臺社區服刑人員異地托管辦法。要對社區服刑人員外出期間異地托管工作的適用范圍、具體工作流程、流出流入地司法行政機關各自的工作職責、考核責任以及托管工作經費劃撥及使用等內容進行明確。二是建立信息交互機制。深化全國性的社區服刑人員信息交互平臺，采取登記通知制度，遇社區服刑人員請假外出的，管轄地社區矯正機構錄入外出信息，通過平臺直接通知其外出目的地社區矯正機構，實現請假外出人員的“一鍵直通”交流機制。三是建立協作配合監管機制。尤其是社區服刑人員到達外出目的地離開目的地之前，明確外出目的地社區矯正機構臨時性監管措施，如明確社區服刑人員臨時報到制度，采取電話抽查、書面報告等方式掌握其在當地的行程，對請假時間較長的，充分發揮熟人優勢，落實工作人員通知其外出具體目的地所在的村、社區開展監管等。同時強化銷假監督，協助開展逾期未銷假脫管人員查找工作。

（二）明確外出事由

2017年春節期間，由司法部統一部署，在監獄系統全面開展春節期間“離監探親”工作。“離監探親”工作展示出親情教育在罪犯改造過程中的必要性及合理性。同理可證，要強化社區服刑人員的教育改造，尤其是對其“治本”的改造，親情教育、社會化幫扶是必不可少的手段，與親人的見面也是必要可行的。

現行工作中，對于工作、生活原因類的請假，現階段更多地仍在適用法定情形的等外情節。為切實適應社區服刑人員外出實際，尤其是面對較多的人戶分離人員過年過節回家團聚、探親等需要，應進一步明確外出請假事由。一是有條件地擴大外出事由外延，列舉式列明允許請假外出的工作、生活及地域性原因，明確將春節、中秋等傳統節假日的探親式請假以及身份證辦理、房屋過戶、子女就醫等非本人辦理不可的個人處置式請假等事由列入允許請假的范圍；二是明確非兩類原因事由請假標準，出臺社區服刑人員外出管理細則，明確非兩類原因外的請假事由、標準、時間段，并就各類請假事由的審核標準、審核要求及審核權限予以明確。

（三）強化外出監督管理

一是要強化跟蹤核查機制。充分運用定位管理、電子腕帶等現有信息化手段，加大信息化核查頻率，增強隨機抽查力度，尤其是強化節假日期間的信息化核查，做好社區服刑人員外出期間的全程跟蹤核查。二是要強化信息檢查機制。借助微信監管、公安協查等模式，與社區服刑人員每日自報信息、定位信息及請假外出目的地進行對照檢查，防止社區服刑人員在外期間隨意更改目的地的情形發生。三是強化外出信息倒查機制。目前社區矯正工作中應用的定位監管系統，仍受限于社區服刑人員自覺遵守定位手機的相關使用管理規定。需進一步挖掘定位監管過程中的高科技應用，推廣應用社區矯正領域大數據分析，運用大數據分析社區服刑人員聚集情況、在位情況等，尤其是對社區服刑人員外出期間經常聚集地、聚集人群等進行倒查分析，查找社區服刑人員外出監管點，實現遠程監管。

（四）加大不假外出懲處力度

對違反外出管理規定的行為，必須強化懲戒力度，以達到警示教育效果。一是要嚴格懲處。開展違規行為專項整治活動，對查證屬實擅自外出、不假外出人員，要作為警示教育案例在全區范圍進行通報，對于刻意逃避監管，主觀惡意嚴重的，應進一步升級處罰手段。二是要嚴控請假。對曾經出現違規外出行為的社區服刑人員，要進一步嚴格控制請假外出，做到原則上不批，符合法定條件的嚴格審批，同時對日常表現欠佳，曾受過警告處分以上的嚴格審核，酌情準假。三是要分類處置。建議進一步細化處罰類別，對不假外出的情形進行劃分，根據不假外出的主觀故意、惡性程度、造成的后果、外出時間的長短進行區分，作出程度不同的處罰，如將警告級別劃分為輕度警告、警告、嚴重警告等，對于情節較為惡劣但又尚未構成治安處罰的，予以嚴重警告。