法律援助區域協作機制初探

張小云（福建省福清市司法局）

在市場經濟的背景下，農村剩余勞動力轉向城鎮的數量逐年上漲。進城務工人員總體上文化水平比較低、法律意識弱，因此他們的維權問題也顯得尤為突出。法律援助制度簡而言之是指公民為維護自身合法權益需要法律幫助的卻因經濟困難無力支付法律服務費用，可以依照法律規定申請援助，其宗旨是讓每個困難群眾能夠平等地站在法律面前。但由于農民工群體屬于城市流動人口，對農民工法律援助案件往往需要異地實行，這就對法律援助工作提出了新的要求和挑戰。法律援助機構異地實施面臨著援助成本高、程序復雜、溝通不便等諸多困難，因而法律援助區域間的協作制度亟待完善，以便更好地切實維護農民工的權益。本文簡要分析下我國目前法律援助區域協作的現狀，同時根據存在的問題，提出相應的建議性措施。

一、我國法律援助區域協作機制的現狀及問題分析

縱觀我國法律援助區域協作，總體表現為各區域自發性的辦理，缺乏統一的規定。從國家層面上，只有《辦理法律援助案件程序規定》第28條作了籠統性的規定：“法律援助人員認為需要異地調查取證的，可以向作出指派或者安排的法律援助機構報告。作出指派或者安排的法律援助機構可以請求調查取證事項所在地的法律援助機構協作。法律援助機構請求協作的，應當向被請求的法律援助機構發出協作函件，說明案件基本情況、需要調查取證的事項、辦理時限等。被請求的法律援助機構應當予以協作。因客觀原因無法協作的，應當向請求協作的法律援助機構書面說明理由”。但對法律援助區域協作案件的受案范圍、管轄原則、經費保障、異地援助的其他具體措施等都未作詳盡的規定。在實踐中，法律援助異地協作的辦理多依靠各區域間自行簽訂的公約或協作協議。但各區域公約與協作協議的具體規定存在差異，不便于全國范圍內的跨區域協作。

（一）在制度設計方面，尚未建立系統性的法律援助區域協作制度。目前在制度設計上，法律援助區域協作采取的方式一般有三種：1.省際協作。1999年6月，天津、安微等12個省級地方法律援助中心倡議在省際之間建立異地協作關系，自發簽署了《法律援助協作公約》。2006年7月，在第五屆全國法律援助省級間協作會議上，青海、西藏、海南等省區加入“協作公約”，標志著安微省率先發起的《法律援助協作公約》現在已經擴展到我國除臺灣、香港以及澳門外所有地區。2.城際協作。2003年8月，由北京、上海、天津等31個城市參與的《城際間法律援助協助協作協議》在石家莊市正式簽署。2007年7月，濟南市司法局與全國11個市的司法局共同簽署了《城際法律服務、法律援助協作框架協議》。3.農民工專項協作。2007年5月，江西、安微、河南、四川10個省級法律援助中心聯合簽署了《省際農民工法律援助合作協議》，建立農民工法律援助異地協作機制。2007年7月，北京、上海、廣州、武漢、深圳等國內35個城市司法局長在重慶簽署了《城際件農民工法律援助協作重慶協議》。這三種方式一定程度上推動了全國法律援助區域協作工作的開展，但實踐中，各省際、城際間自發合作協議的內容差異很大，缺乏統一，甚至存在條款內容沖突的問題，從而導致資源浪費，成為法律援助區域協作工作開展的障礙。

（二）在協作主體方面，機構性質不一致，流轉程序冗雜。我國法律援助機構的性質大體上可以分為三種，分別為是行政機關、參照公務員管理的事業單位以及全額撥款事業單位。在管理上，有的是司法行政部門的內部科室，有的是其下屬的二級單位。各地域法律援助機構的性質不一致直接影響了法律援助異地協作工作的溝通。協作過程中，各法律援助機構的溝通方式上有所差異，有的地方只需要和法律援助機構直接聯系即可，有的要通過司法行政部門溝通。大部分法援助機構遇到異地法律援助事宜通常需要先向上一級司法行政部門溝通，跨縣區的要聯系市一級的司法局，跨省的要聯系省司法廳。然后再由上一級司法行政部門通知本級法律援助中心，再由本級法律援助中心與下級法律援助中心取得聯系，辦理跨區域協作的法律援助業務。這種需要司法行政部門轉達以及法律援助機構層層通知的形式，無疑拖延了跨區域法律援助事宜的辦理時間，浪費人力，造成了溝通上的障礙，引起跨區域法律援助辦理效果不佳。

（三）在經費方面，經費保障不足，補貼發放依據不明。法律援助機構都是財政統一撥款的，隨著法律援助范圍地逐步擴大，案件量呈同比增長的趨勢，可是財政撥款并未根據案件量逐年上漲，因此，法律援助機構普遍存在經費不足的問題，從而導致目前開展法律援助區域協作工作中會面臨經費緊缺的問題。同時，辦案補貼發放依據不明確。法律援助跨區域協作是由兩個或兩個以上的法律援助機構共同協作完成，因此，辦案補貼承擔機構、支付方式、支付比例很大程度上決定了異地協作制度是否順暢運作起來。補貼發放目前主要有三種方式：第一，由具有管轄權的法律援助機構全部承擔。即由審批該法律援助案件的法律援助機構承擔案件整個過程的全部費用。在支付標準方面，有的地方是參照受托方標準，有的地方是參照委托方標準。第二，各區域的法律援助機構自行協商。即參與協作的兩個或多個法律援助機構在自愿協商后就辦案補貼支付達成協議。常遇到有些地方的法律援助機構會因為經費、人員等方面的困難而導致協商不成功，最終使異地協作無法繼續。第三，各區域協作機構依據各自協作的法律援助事項支付辦案補貼。參與區域協作的各法律援助機構根據各自承擔的工作量，以當地辦案補貼標準作為參考支付承辦人員辦案補貼?？傊?，法律援助區域協作的過程中，辦案補貼的發放事宜各地做法不一致，沒有統一的依據，也成為制約該項工作的因素之一。

（四）在案件辦理方面，啟動標準不一，案件質量有待提高。法律援助異地協作是跨區域運作，各區域的經濟發達程度不一致，導致各地的經濟困難標準也存在著明顯的差異，而經濟困難是法律援助啟動的重要標準。同時，隨著法律援助范圍進一步擴大，各區域的擴大范圍存在不同，致使各區域法律援助的范圍也存在著不一致。如果申請人的經濟情況和案件類型符合委托地法律援助申請的要求，但不符合受托地所規定的法律援助申請條件，在這種情況下，受托地法律援助機構承辦該案件就不符合該地法律援助法律規定，若還需承擔該案件補貼發放的話，顯然會面臨法律援助補貼發放無法可依、違規發放的問題。但若不辦理的話，又不符合協作公約約定的內容，有故意推脫的嫌疑，使受托地法律援助機構面臨“辦與不辦”的兩難境地。此外，異地協作案件的質量方面也存在許多問題。例如，會遇到委托地無法及時獲知協作事項不能按時完成或無法完成的情況，導致案件時效無限拖延，有的甚至導致超過訴訟時效。區域協作的法律援助案件質量無法得到保證，有的法律援助機構之間聯系較少或者各自的工作量已經很繁重，對不屬于自己固有職責范圍內的協作業務，責任感不會那么強，時間上更是無法優先安排，異地協作的案件質量會大大打折扣。

二、進一步完善法律援助區域協作機制的建議

（一）完善法律援助相關立法。跨區域法律援助協作目前已經不再拘泥于城際、省內異地協作階段，而是全國范圍內開展，因此形成全國統一法律援助異地協作機制已經具有必要性。我國《法律援助條例》對法律援助工作中出現的許多新情況新問題都沒有作出相關規定，而各地的法律援助工作已經積累了豐富的理論和實踐經驗，筆者認為修改《法律援助條例》的時機已經成熟，并且借著修改之際，可以將法律援助條例上升為法律援助法。在修改《法律援助條例》或將來制定《法律援助法》時候，建議增加法律援助區域協作內容，就跨區域案件的管轄、協作方式、協作費用分擔、協作責任等問題進行具體規定。在目前尚未啟動修改或立法程序的情況下，建議先由司法部出臺部門規章或規范性文件對全國城際間的法律援助區域協作問題先作出統一規定，避免有的地方在此工作上的重復勞動，或因無法可依致使協商失敗，無法開展區域協作，使受援人的權益受到侵害。待時機成熟，再將法律援助異地協作的相關內容寫入《法律援助條例》或《法律援助法》。目前法律援助的一些規定存在著與其他法律規范相沖突的問題。法律援助工作本身就需要多個部門共同參與完成，跨區域法律援助工作更是需要信訪部門、法院、婦聯、殘聯等部門聯動協調配合，因而，法律援助法律規范需要不斷修改完善，與其他各部門的法律法規進行有效的銜接，形成長期高效的聯動機制。總之，建立異地法律援助協作機制，進一步確定全國城際間法律援助工作協作的范圍、內容、程序和形式，才能使法律援助區域協作工作水平邁上新臺階。

（二）統一法律援助機構性質，簡化工作流程。法律援助跨區域協作過程中，需要與其他單位進行協調，因此法律援助機構的性質需要統一，以便于異地協作工作能夠順利開展。筆者認為應盡早將法律援助機構定位為行政機關，最低限度也應定位為參照公務員管理的事業單位，以充分體現法律援助是政府的責任。只有這樣，才能讓全國的法律援助機構能夠以統一的身份進行協作。另一方面，在處理法律援助機構與司法行政部門的關系上，筆者認為可以因地制宜，根據各地管理上的便利可以作為司法行政部門的二級單位，也可以單獨設置。但不論與當地司法行政部門之間是何種關系，均需賦予法律援助機構對外可以以自己名義開展工作的權益，能根據工作的實際需求快速便捷地與其他相關部門進行協調，更充分地維護受援人和法律援助案件承辦人員的合法權益。筆者建議應該賦予法律援助機構可以單獨對外開展工作的權益，是想通過這樣的設置，使在需要跨地區法律援助協作的時候，法律援助機構與法律援助機構之間可以直接聯系，避免了法律援助機構與異地司法機關銜接不暢的境況，這樣可以簡化工作流程，縮短辦案時間，提高異地協作的效力。

（三）保障區域法律援助協作的經費，明確補貼支付事宜。法律援助是政府的責任。因此市、縣人民政府必須將法律援助工作納入國民經濟和社會發展規劃，將法律援助經費納入年度財政預算，確保法律援助事業與經濟社會均衡協調發展。隨著城鎮化的進度越來越快，法律援助異地協作已經成為常態化，因此各地政府應將異地協作納入法律援助經費的預算中，為法律援助異地協作提供充足的經費保障。在補貼發放問題上，筆者比較認同各區域協作機構依據各自協作的法律援助事項支付辦案補貼的模式。參與區域協作的各法律援助機構根據各自承擔的工作量，以當地辦案補貼標準作為參考支付承辦人員辦案補貼。這種模式既可以克服辦案補貼標準差異所帶來的問題，又可以克服因協商所帶來更多煩瑣的工作量，還可以均衡各協作機構所承擔的費用。從“法律援助是政府的責任”來看，農民工輸入地和輸出地所在政府都有義務為其提供法律援助，從這個角度來說這種模式比較科學合理，同時符合法律規定。從當地的利益來考慮，對輸入地來說，可以維護社會安定，而對輸出地來講，也可以維護所在地公民的合法利益。因此，由各協作單位自行承擔各自的辦案補貼是比較合理的。

（四）明確案件辦理啟動標準，加強案件質量監管。首先，在異地法律援助協作啟動問題上，審核受援人條件是否符合經濟困難的標準以及其申請的案件是否在法律援助受理范圍內，到底是依照受托地的要求還是依照委托地的要求，目前還沒有明確的規定。筆者認為，在啟動標準上要視情況而定。需要受托地的法律援助機構所辦理的事項，如果是需要受托地指派律師直接參與訴訟的，以受托地的法律援助受理條件為標準。由委托地的法律援助機構負責收集以及初步審核申請人的申請材料、與案件相關的證據材料，后轉交給受托地的法律援助機構，由受托地的法律援助機構根據當地法律援助案件的受理條件進行審批。如果只是需要受托地的法律援助機構參與非訴訟的事宜，例如代為調查取證、協調相關部門、核查身份信息，查閱工商登記信息等，以委托地的法律援助受理條件為標準，即直接由申請人所在地的法律援助機構審核其是否符合法律援助條件。其次，如法律援助機構認為該案件需要異地協作的，受托地的法律援助機構需向委托地的法律援助機構發《法律援助協作函》，委托地的法律援助機構要在規定時間內作出明確的回復是否受理，不能無期限地拖延，筆者認為時間定為3～5日比較科學合理。同時，在案件辦理過程中應定期向委托地的法律援助機構反饋案件辦理的進度，遇到特殊情況更是要第一時間通知受托地的法律援助機構，保障異地協作法律援助案件辦理過程溝通順暢，不因跨區域而導致案件信息滯后，影響受援人合法權益的保障。最后，在區域協作法律援助案件質量的把關上，要切實加強區域協作法律援助質量管理工作，健全完善法律援助區域協作的服務質量監督機制，積極開展案件自查、質量互查工作。